1、浅谈地方政府自行发债对地方政府融资平台的意义,小组成员：彭威霖、吴伟、 杨振、张诺然、石永磊、何立伟,目录,一、介绍全国地方政府性债务基本情况 二、重点介绍广东、浙江两省地方政府性债务基本情况 三、地方政府债务融资的动因分析 四、地方政府融资平台现状及风险分析 五、介绍国务院试点地方政府发行债券的相关情况 六、地方政府自行发债对地方政府融资平台的意义,一、全国地方政府性债务基本情况： 来源：全国地方政府性债务审计结果,截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，
2、占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。 在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。,债务规模分年度变化情况,1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，
3、但增速下降43.06个百分点（详见图2）。,债务余额结构情况,一是从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%（详见图3）。,从区域分布看 ：,截至2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29% （见图4）。,二、广东省地方政府债务现状介绍：,截至2010年
4、底，广东省三级地方政府性债务余额 750296亿元，债务率6422。广东省地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1980年，至1996年底，广东省本级、21个地级以上市和113个县（市、区）全部举借了政府性债务。 审计结果表明，截至2010年底，广东省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率（即政府负有偿还责任的债务年末余额与本级综合财力的比率）为5573，加上地方政府负有担保责任的或有债务后，债务率为6422，低于多数国家确定的100的控制标准。数据来源：广东省审计厅,从债务来源看 ：,银行贷款是地方政府性债务的主要“债权人”，占比超过84，达631489亿元。38290亿元来源于发行债券，向
5、其他单位和个人借款58405亿元，上级财政转贷22112亿元。,在地方政府性债务中，政府负有偿还责任的债务余额为589176亿元，占7853；另外对89776 亿元负有担保责任，其他相关债务余额71344 亿元。,从广东省地方政府债务的用途来看：,地方政府性债务主要用于基础设施建设。截止2010年底，已支出的618962亿元的政府性债务中，有467334亿元用于市政建设、交通运输行业、土地收储三项支出，占比四分之三强。除此之外，用于农林水、教育、乡村公路及桥梁、化解地方金融风险、工业及其他支出151628亿元。,从广东省地方政府债务的偿债期限看 ：,从偿债期限看，未来五年已进入还债高峰期，20
6、11年至2015年到期债务占债务余额的六成，其中今年到期应偿还146761亿元。2016年及以后到期应偿还306441亿元。,浙江省地方政府债务现状介绍：,截至2010年末，浙江全省地方政府性债务总额为5877.78亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额4445.81亿元，负有担保责任的债务余额475.42亿元，其他相关债务余额956.54亿元。全省承担政府债务的融资平台公司759家，其中有609家2010年度亏损或无利润。 数据来源：浙江省财政厅,三、地方政府债务融资的动因,财权与事权的不对称、城市化进程中的公共物品供给使地方政府面临严峻的财政压力。1994年财税体制改革的结果之一是财政集中度
7、的提高， 中央财政占全国财政收入的比重由1993年的22%提高至55%，但中央与地方支出责任的划分并没有随之变动，造成地方政府财权与事权的不对称。同时，加速推进的城市化已成为新一轮经济增长的动力， 作为城市公共物品的供给主体， 地方政府仅靠当期财政收入远远无法满足需要。 以城市建设为例， 地方用于城建的预算内财政资金主要包括财政安排 （包括国家预算内投资和地方财政拨款） 及城市建设维护税、 城市公用事业附加两个专项资金。 除了靠有限的预算外资金弥补外， 债务融资、 权益融资、 资源性融资等多种融资方式成为地方政府的现实选择，其中债务融资尤为重要。可以说，举债保证了城市建设目标的实现并有力地推进
8、了城市化进程。,分权制下地方政府发展型财税政策的实施使其存在负债的内在冲动,1994年财政体制改革的另一结果是为地方政府追求经济发展提供了有效激励， 通过发展型财税政策增强地方的竞争优势与吸引力是竞争的主要手段， 如为外来资本提供税收优惠、 加大发展型支出以提供有利于企业 投资的公共产品与服务等。 但发展型财税政策面临两个难题，一是税率降低与支出增加的矛盾；二是可支配财力有限时， 将导致发展型公共产品的供给超过最优水平而一般公共产品供给不足（Qian and Roland,1998）面对这一困境， 负债为地方政府提供了替代方案， 在不增加税收负担的前提下不仅能够筹集更多资金用于发展型支出，且负
9、债较强的隐蔽性使居民对其不敏感。,公共物品供给的债务融资有助于实现税收负担的公平性，提高资源配置效率,城市公共物品是地方政府投资的主要领域之一。 从公共物品的属性看， 有的开发与使用同期， 如基础设施的维护、人员经费等，有的投资与使用相分离，一次性投资但使用与消费在若干年内持续，如供水、燃气、地铁等。 对于后者， 通过一次性征税的财政收入进行投资将使当期纳税人为未来使用者买单， 成本的负担者与受益者不完全一致， 有失纳税的公平性且容易导致其供给低于最优水平。 所以， 不以财政资金作为唯一的筹资渠道， 通过债务融资将成本分摊到若干受益期内， 有助于实现税收负担的公平性并实现高效率的公共物品供给。
10、,四、地方政府融资平台现状,截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，其中，县级（含县级市）平台约占70% ，国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力 。 数据来源：2010年中国区域金融运行报告,银行贷款是地方融资平台最主要的融资方式,商业银行截至2010年6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元。其中，第一类为融资平台中项目现金流能够覆盖偿还本息的贷款约有2万亿元，占比27%，抽样检查后，可作为正常项目贷款。第二类为第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，有4万亿元左右，约占50%；第三类为项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险（贷款挪用和贷款
11、做资本金）的贷款，占比23%，约1.7万亿元。,地方政府融资平台贷款风险分析,其风险主要表现在以下几个方面： 1，贷款回收过于依赖收入有限的地方财政, 2，贷款质量堪忧； 3，贷款与投资项目现金流错配； 4，投融资双方信息不对称； 5，投融资双方的管理存在漏洞。,贷款回收过于依赖有限的地方财政,由于平台公司投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目本身往往不产生现金流或者只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以归还银行贷款本息。大部分贷款第二还款来源作为支持。媒体公开披露数据显示，大约30%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息；70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安
12、排。然而即使有第二还款来源作担保，这些贷款仍面临着很大的风险。,2，贷款质量堪忧,金融机构对地方政府融资平台贷款的风险管理政策从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵押、质押担保措施转移；当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵押、质押方式为主，采取信用方式发放的贷款占比有所下降。 虽然采取信用方式发放的贷款占比有所下降，但仍占有一定的比重，这类贷款的质量极易受到地方政府财政状况的影响，一旦地方政府财政状况趋紧，其质量便有急剧恶化的可能。 对于以抵押、质押方式获取的贷款，也存在质量恶化的风险。由于平台公司贷款的市场化程度不高，其贷款抵押品相当一部分是土地使用权，一般可以获得土地估价60%80%的贷款
13、。作为房地产市场的上游市场，土地交易市场受房地产市场的影响很大，在近些年来房价高居不下的背景下，土地的价值容易被过高地估计；如果房地产市场转头波动下行，土地交易市场便会出现价格向下回调，这样必然会大面积地影响银行的贷款质量，而近期密集的房地产调控更是使得这种风险的爆发大大加速。,3，贷款与投资项目现金流错配,由于大部分基建项目大都存在着建设周期长、收益回收分散的特点，而投资平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，同时由于这些基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险。当地方政府无法按时支付贷款本金及利息时，即使一些项目在长期看来是盈利的，流动性的缺乏也可能会
14、使得该项目最终成为半拉子工程，并最终影响金融机构贷款本金及利息的收回。,4，投融资双方信息不透明,由于地方政府一直对自身的财务状况讳莫如深，至今其债务仍缺乏准确的数字，这就使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计。同时考虑到国内银行同业之间的激烈竞争，在与地方政府融资平台合作过程中，大多数的银行会因为对方有着政府背景而提高对其偿债能力的信任度，导致出现种种问题，使银行资金面临较大的风险。,5，投融资双方的管理存在漏洞,由于相关法律的缺失，地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求，其运行也缺乏有效的规范和约束，这就造成了大量不合格的地方融资平台公司的出现。据央行专项调查报告显示，约7
15、0%的融资平台公司由县级地方政府设立。甚至乡镇级地方政府也竞相设立融资平台。这些低级政府部分设立的平台公司的负责人由地方政府领导充任，而这些领导缺乏必要的企业经营管理经验和风险控制意识，使得信贷资金利用效率低下，资金损失风险极高，例如一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%120%。同时这些平台公司还存在着许多违规行为，如资本金不到位、贷款资金被随意挪用等行为，这都给银行贷款的收回带来了巨大风险。 另外，向平台公司发放贷款资金的债权主体有许多是地方城市商业银行以及城乡信用联社，这些金融机构风险控制机制薄弱，信贷审批环节漏洞较多，且容易受到地方政府的行
16、政干预，这也加大了银行贷款的收回风险。,五、国务院试点地方政府发行债券的相关情况,财政部发布2011年地方政府自行发债试点办法(以下简称办法)明确，自今年开始，上海、浙江、广东、深圳四个地方政府自行发债试点，上述四个地方政府可以在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本地区政府债券的发债机制。 根据办法规定，试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准发债规模的50%。今年发行的政府债券由财政部代办还本付息。,为什么是这几个省、市进行试点？,1，先行试点的四个省市的地方政府治理相对来说是走在全国
17、前列，无论是政府透明度还是效率方面都领先于其他省市，为确保试点的成功，率先从这四个省市开始试点 。 2，此次试点的四个地区在资产背景方面相对比较富裕，具备发债条件。 3，目前如果由地方政府完全自主发债,还存在着法律上和制度上的约束。此次允许四省市自行发债主要是为了在制度上做一些探索,为今后地方自主发债做铺垫。,浙江省年地方政府债券发行规模为亿元（其中计划单列市宁波亿元），将全额用于市县。根据财政部的规定，浙江省地方政府债券年期和年期各占全年债券规模的。企业和个人取得的地方政府债券利息所得，免征企业所得税和个人所得税。 据了解，年地方政府债券资金重点用于完成在建项目，严格控制用于新上项目。经统筹
18、考虑市县综合财力、偿债能力和配套要求等客观因素，年浙江省地方政府债券资金用于：保障性安居工程建设亿元；农村民生工程和基础设施建设亿元；医疗卫生、教育文化等基础设施建设亿元；生态建设工程亿元；水利基础设施建设亿元；铁路等重点基础设施建设亿元。,六、地方政府自行发债对地方政府融资平台的意义,1，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀。大规模的投融资也给地方政府带来了居高不下的举债。地方政府债务问题越来越受到政府和社会各界的关注,国家对改革地方政府举债融资机制决心较大 ，此次批准试点地方政府自行发行债券虽然短期影响有限,长期却代表改革方向。,2，国务院批准试点地方政府自行发行债券显示出国家对解决地方债务问题的积极态度，增强了地方政府的偿债能力，为改变土地财政模式提供了思路，为解决地方政府融资平台问题争取了时间，有利于化解地方政府融资平台资金链断裂的风险,3，我国地方政府主要通过地方融资平台筹集资金，土地财政和银行信贷是融资两大手段，债务风险往往偏高。而从国际惯例来看，地方政府自主发债是一种通行的市场融资方式。,4，今年7月份银监会一纸通知要求，除了保障房项目外，不得再发放新的平台贷款，地方政府急需开辟新的融资渠道。因此，地方政府自行发债也被视为解地方政府燃眉之急的利好政策。,
