1、2020.13 中国民政 39法治民法典有关特别法人的规定解析从居民委员会、村民委员会和农村集体经济组织作为特别法人的相关思考谈起民法典解读【编者按】中华人民共和国民法典（以下简称“民法典”），共7编1260条，10万多字，条文多、体量大、编章结构复杂，专业术语很多，需要通过加强解读，聚焦民法典总则编和各分编相关规定，把握好核心要义和重点问题，使大家认识到这既是一部保护自身权益的法典，也是全体社会成员都必须遵循的规范。因此，宣传好实施好民法典具有重大意义。为了帮助广大读者了解民法典，尤其是了解掌握民法典中与民政业务工作密切相关的内容，本刊开辟“民法典解读”专栏，邀请法学专家和学者围绕民法典确定
2、的有关民政工作的相关法律制度进行系列解读，包括：基层群众性自治组织履行监护职责、民政部门作为监护人、法人制度新安排、婚姻家庭、从民法典的赠与合同到慈善法的慈善捐赠、老年人权益保护等相关规定的解读。中华人民共和国民法典明确规定了居民委员会和村民委员会基层群众性自治组织的法律地位和性质。“城市居民委员会组织法”和“村民委员会组织法”又进一步明确了这两种基层群众性自治组织的职责定位和作用。随着基层民主制度化、规范化、程序化的不断推进，基层群众自治制度也在不断健全，并将更加充满生机和活力。宪法已经赋予了居民委员会和村民委员会法律地位，为什么民法典（民法总则）还要赋予其特别法人地位呢？特别法人有哪些具体
3、类型？特别法人制度对相关主体便捷参与民事活动有何影响？特别法人的法律地位和法律权利有何特别之处？一、民法典中特别法人的具体类型和制度影响民法总则将机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人，规定为特别法人。特别法人既包括大陆法系传统民法上的公法人，也包括具有中国特色的农民集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人，还包括大陆法系传统民法上属于社团法人的合作社法人。特别法人与营利法人、非营利法人在功能、设立、终止上不同。这是我国法律第一次赋予2020.13 中国民政 40法治基层群众性自治组织，即居民委员会、村民委员会以法人资格，也第一次明确了农村集体经济组
4、织的法人地位。为回应中国多数农村仍未设立村集体经济组织的事实，民法总则还规定村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。民法典总则编延续了民法总则对特别法人的规定。2017年11月3日，北京市东城区东华门街道韶九社区居委会取得基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书，成为全国第一个拥有特别法人“身份证”的居委会。民法总则颁行之前，由于法律没有明确居委会和村委会的法人主体地位，无法为居委会和村委会赋予统一社会信用代码，没有独立账号，对外签合同时也会受阻，这在一定程度上制约了居委会和村委会正常开展社会、经济活动事项。民法总则颁行之后，居民委员会、村民委员会有了特别法人资格，也就相应拥有了独立
5、开银行账号、签订合同、申请贷款等权利，居民委员会、村民委员会在民事诉讼中也可以独立作为原告和被告。村民委员会是基层群众性自治组织，实行村民自治推进基层直接民主，是人民当家作主的一个基本方面。乡镇政府与村民委员会的关系是指导关系，而非领导关系。村民委员会不是乡政府的一条腿，不是乡的下一层政权组织。如彭真同志所言，村民委员会是“民主学习班”“民主训练班”。实践中，被赋予特别法人资格之前，村民委员会没有集体账户，相关财务往来经常通过村民委员会成员个人账户进行，或者“村财乡管”，在参加民事活动时存在很多法律上的不便。民法总则第101条规定村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格。村民委员会承担的功能具
6、有复合性，除经济功能外，还有公共管理功能，除受民法典调整外，还受村民委员会组织法的调整，从这个意义上也可以佐证村民委员会法人资格具有特殊性，属于特别法人，其在承担经济职能方面具有法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。作为基层群众性自治组织法人，村民委员会依法独立享有民事权利和承担民事义务，不再需要“村财乡管”。农村集体经济组织是具有中国特色的农村经济组织，根据民法总则第99条第1款，农村集体经济组织依法取得法人资格，农村集体经济组织根据民法典第262条代表集体行使集体所有权，农村集体经济组织或者村民委员会都是农村集体财产的管理主体和代表行使主体，农村集体经济组织或者村民委员会本身并不是
7、集体所有权主体，民法典第261条规定的“本集体成员集体”才是所有权主体。各级农业农村管理部门作为农村集体经济组织建设和发展的主管部门，是农村集体经济组织登记赋码的管理部门，负责颁发农村集体经济组织登记证。农村集体经济组织依法取得特别法人资格，农村集体成员集体所有的财产如何转化为农村集体经济组织的财产？把集体成员转化为集体经济组织成员、实行集体财产股份化，还需要通过制定农村集体经济组织法来解决一系列相关问题。农民集体所有权主体不同于农民集体所有权代表行使主体，在坚持集体所有制基础上，可以探索集体财产的股份制改革，集体变成以集体经济组织法人的面目出现。二、特别法人的特别之处民法典中关于营利性法人、
8、非营利性法人和特别法人的分类，立足我国具体国情，贴近我国实际，容易让人理解和接受。对法人类型的三分法也延续民法通则企业法人、非企业法人的分类，企业法人被修改上升为营利法人，非企业法人被修改上升为非营利法人。营利性、非营利性的划分延续了企业法人、非企业法人的分类，具有立法连续性。立法机关没有简单把机关法人、居民委员会、村民委员会等放在非营利法人之下，而是在法律上赋予其特别法人地位。居民委员会、村民委员会与营利、不营利毫无关系，把它们纳入非营利法人之下会很勉强，居民委员会、村民委员会反而带有一定的公法人性质。民法典将机关法人和事业单位分开，事业单位法人属于非营利法人，机关法人属于特别法人。特别法人
9、的特别之处如下：第一，特别法人的成立基础具有法定性，不以人合或者资合为必要。通常不需要以登记程序为成立要件，但须通过其他公示方法实现信息公开。第二，财产或者经费来源上有特殊性。机关法人有自己的财产或者经费，但难谓“独立财产”。特别法人的财产/经费来源通常不是出资人出资，也不是捐助或者遗赠，而通常为国家财政或者集体财产。机关法人侵权时须通过国家财产承担赔偿责任，而且不存在其成员的有限责任问题。规范和约束公权力是法治建设的重点，“新官不理旧账”违背机关法人作为独立法人的主体定位。第三，目的事业范围具有特殊性。特别法人通常不以营利为目的，且具有公共管理的职能。营利法人和非营利法人的分类无法包括某些中
10、间状态的法人，无法涵括特2020.13 中国民政 41法治别法人。如农民专业合作社，虽然从事营利活动，具有一定营利目的，但又不是营利法人，不能登记为公司。相应地，特别法人的权利能力和行为能力受到更多法定性限制，通常须遵循“法无授权不可为”，“法定职责必须为”。但目的事业范围对营利法人、非营利法人和特别法人的影响是不同的。机关法人超出其目的事业范围所从事的民事法律行为无效，目的事业范围是对机关法人权利能力和行为能力的限制。第四，团体治理的依据不同。特别法人依照法律或者行政法规进行内部治理，通常不存在内部章程的法律约束力问题。第五，特别法人大多不存在破产问题，不适用破产程序或者重整程序，不能适用我
11、国企业破产法的规定。比较法上，公法人通常不适用破产制度。第六，解散程序不同。特别法人不能自行解散，解散后也不涉及剩余资产分配问题。机关法人被撤销后，其权利义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。三、农民集体、农民集体成员、村民委员会和农村集体经济组织的关联互动村民委员会与城市居民委员会虽然同为基层群众性自治组织，但是村民委员会往往还负担着集体经济组织的职能，这也使得它与农村集体经济有着十分紧密的联系。农民集体不等于农民集体成员。农民集体所有权不等于农民集体成员所有权，也不等于农民集体成员共有权。农民集体成员享有成员权，农民集体所有权的规范目的是
12、保障集体成员权的实现，即回答乡村治理“为谁治理”的问题。农民集体所有权的主体是农民集体或者说是“本集体成员集体”。农民集体具有单一性和整体性，农民集体资产不可分割到个人。农民集体不等于村民委员会或者农村集体经济组织。农民集体所有权采取代表行使的机制，属于村农民集体所有的财产，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权。农民集体成员不当然等同于农民集体经济组织成员。未设立集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。2016年12月26日中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见要求：“在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承
13、担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”农民集体本身就是民法典物权编所规定的所有权主体之一。不必对农民集体进行法人化改造，不必赋予农民集体特别法人资格。农民集体所有权主体是农民集体，而非农民集体经济组织或者村民委员会。农民集体经济组织或者村民委员会仅可以代表农民集体行使所有权，管理、经营集体经济组织财产，讨论、决定集体成员权益等事项。以农村土地为例，农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，是社会主义基本经济制度的重要表现形式，必须得到充分体现和保障，不能虚置。民法典特别法人制度已经完成对农村集体经济组织、村民委员会、城镇农村的合作经济组织等农民集体所有权代表行使主体的法人化改造。农村产权制度改革中，应该坚持农村土地集体所有权的根本地位，并对农民集体所有权的代表行使机制进行完善，以有利于充分实现农民集体成员的利益。
