1、合并高校理财模式研究合并会圜匦合并高校理财模式研究吉桂华甘袁雯华清君近十年来,我国高等教育体制改革的一个重要形式合并办学改革迅猛发展.据有关资料统计,1992 年至 2001 年止,全国已有708 所高校经合并调整为 302 所,合并净减少406 所.扬州大学就是 1992 年全国高校首批合并改革试点的单位之一.2000 年 9 月李岚清副总理在江苏考察时对扬州大学给予了高度评价,他说“几年前合并组建的扬州大学 ,经过一段摸索,提高,现在已经成为高校改革的一面旗帜.“2002 年 8 月 18 日 ,李岚清副总理专程到扬州大学视察时又说“扬州大学的合并改革,开创了我国高校合并改革的先河,是中国
2、高等教育体制改革中的一个重要里程碑.“他要求扬州大学“巩固成果 ,深化改革,提高质量,继续发展,为建设高水平大学而努力奋斗.“ 为了解扬州大学,推动高校合并改革 ,李岚清副总理先后三次到扬州大学视察,并发表了一系列重要讲话.这说明扬州大学合并改革,顺应了我国社会主义市场经济发展和高等教育改革趋势.高校合并改革,是新中国建立后的“ 第二次院校调整“, 是中国高等教育改革的一个重要举措.合并办学给高校财务工作者提出了许多新课题,例如合并高校的基本特点及财务面临的主要问题是什么,合并高校理财模式如何设计,构建什么样的财务体制,财务调控模式,预算管理模式和会计核算模式才能适应高校合并改革的需要,这些问
3、题对于合并高校财务人员来说,是一个无法回避和亟待解决的问题.本文以全国高校首批合并改革试点的扬州大学为例,进行比较系统的分析和实证研究,试图通过总结正反两方面的经验和教训,探索合并高校科学的理财模式.一,合并高校的基本特点财务工作是高校管理工作的一个重要组成部分,研究合并高校财务问题首先应当综合分析合并高校的基本特点,总揽学校管理,改革和发展的全局,才能理清财务工作的基本思路.合并高校的基本特点,可以概括为以下四个方面:1.合并高校只有一个独立法人.合并高校至少是由两个以上学校合并而成的,有的是强强合并,有的是强弱合并,有的是兼并,不管采取哪种合并形式,均是由原来的多个法人主体合并成为一个独立
4、法人.扬州大学是由原来六个院校合并而成的,原来的六个院校都具有独立的法人地位,合并以后原来的六个法人自然消亡,新的法人扬州大学依法设立,它是办学的法人主体,独立承担经济和民事法律责任,同时依照法律规定行使相应的权力.因此,合并高校内部的方方面面都应从大局出发,维护法人形象,支持法人履行职责,迅速地打开工作局面.如果新的法人不能很快地进入角色,不能独立承担起法律赋予的责任和依法行使相应的权力,或者原来的法人形式上消亡实际上仍然享有实权,那么必然会贻误工作,影响学校的改革,稳定和发展.合并高校由多个法人实体合并为一个法人实体的特点,规定了合并高校财务工作必须体现法人的意志,由各自独立的财务向统一的
5、财务转变.这个转变过程越快,给学校造成的经济损失越,J,o困 2003 年第 3 期2.合并高校有多个校区和若干个二级学校.合并高校多个校区是历史形成的,校区是由原学院的校园演变而来的,有的合并高校为了长远发展,还新征土地,设立了新校区.校区是校内区域划分的一种形式,根据校区的设施条件和学院规模,可能在一个校区只设立一个二级学院,也可能在一个校区设立多个二级学院,为了方便管理和服务,合并高校的部分管理和服务机构有的也设在校区,但校区不是一个独立的行政建制.合并高校重新组建的二级学院也与合并前的(单独建制)学院有“质 “的区别 ,合并前的学院各自都是独立的法人实体,而新组建的“二级学院 “是没有
6、法人资格的,非独立的教学,科研单位.从扬州大学的实际情况考察,它新设置 20 个二级学院,分散在八个校区办学,每个校区都有学校管理和服务部门派出机构和人员,为教学科研第一线和师生生活提供管理服务和后勤保障服务.合并高校多校区和若干个二级学院的特点,要求合并高校财务管理工作必须实行“条块结合“ 的网络化的管理体制,既要有利于统一领导和管理,又要有利于分散服务,方便基层工作.3.合并高校有较大的办学规模.由于近十年来高等教育体制改革和招生规模不断扩大,到 2001 年底止,普通高校全日制本专科在校生全国平均规模已达到 5870 人.而目前全国办学规模最大的合并高校,全日制在校学生有 3 万多人,成
7、人教育在校生 2 万多人,合并高校规模最小的也有 1 万多人,有人称这是“巨无霸“ 学校 .扬州大学现有全日制在校学生为 2.8 万多人,成人教育在校生 2 万多人,应当说办学规模是较大的,对提高学校的规模效益也是十分有利的.据原国家教育委员会财务司和上海智力开发研究所对“1994 年我国高等学校规模与成本模拟分析“,“我国普通高等学校办学效益不高的核心问题在于学校规模偏小,学生与教职工比例过低.“本科院校经济规模为折合全日制学生 8000 人,低于经济规模的学校,提高办学效益的潜力很大.“由于合并高校办学规模比较大,为学校资源共享,提高办学效益创造了有利的条件.但是,我们也应该看到,并不是学
8、校规模越大效益就越高,如果管理者不能应对合并后的复杂局面,不进行资源重组或者资源整合,不能驾驭全局,尽快适应管理规模较大学校的要求,那么,合并高校不双不能提高办学效益,反而会由“ 小而全 “变为 “大而全“,影响办学效益.因此,可以说合并高校办学规模较大的特点,为合并高校科学理财,优化资源配置,提高规模效益提供了现实的可能性.而要使可能变为现实,合并高校财务工作者应当尽快适应“巨无霸“ 学校的管理需要,站在 “全局一盘棋“的高度,科学理财,优化资源配置,实现资源共享,在提高办学效益上下功夫.4.合并高校有较快的发展速度.根据合并需要,合并高校一般都打破原有格局,按学科群组建若干个二级学院,或者
9、通过其他方式进行学科整合,同时从投入上加大力度,使学科优势很快显现出来,招生能力迅速扩张,在校学生规模成倍增加.据扬州大学学年报表统计,“ 九五 “以来 ,扬州大学招生人数由 1995年的 3500 人迅速扩大到 2002 年的 7500 人,?全日制在校学生人数由 1995 年的 12000 人发展到 2002 年的 28000 人,在校学生人数是合并前的 2.33 倍,而教职员工人数在总量上减少 200 人,在年龄,学历和职称的结构上更趋合理.从在校学生与教职员工数量的变化可以看出,合并以来,扬州大学教职员工的工作效率成倍提高,这就是合并产生的效益.合并高校发展速度较快的特点,一方面加剧了
10、经费供求矛盾,使合并高校多渠道筹措资金,加大投入的任务更为紧迫;另一方面“以改革促进发展,以发展推动改革“成了合并高校的必然选择,于是,院系体制调整改革,教学科研改革,人事分配制度改革,后勤社会化改革,产业2OO3 年第 3 期一改革等步伐加快,如何处理改革中的各种利益关系,成为财务管理中比较棘手的问题.合并高校上述四个基本特点决定了合并高校管理上的复杂性.学校管理者应当把合并高校管理作为一个复杂的系统工程,全面规划,统筹考虑,抓住主要矛盾,找准工作的切入点,才能达到事半功倍的效果.二,合并高校理财模式设计高校合并有多种形式,理财模式也可以根据合并高校各自的特点设计出多个方案.本文仅从扬州大学
11、合并的特点出发,就财务管理体制,财务调控模式,预算管理模式和会计核算模式等几个主要方面提出方案,作为引玉之砖,以引发大家思考.1.财务管理体制.合并高校财务管理体制是指学校内部财务工作组织形式,责权划分,管理方式和财务机构设置的体系.其核心内容是:(1)建立健全校长负责制.会计法第四条规定,“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性,完整性负责“.高等教育法第三十九条规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制.中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权.“按照会计法和高等教育法有关规定,校长是合
12、并高校的法定代表人,也是第一执行责任人,对学校的财务会计工作负有法律责任.校长应尽快建立和完善以学校法人为首的经济责任制,组织有关职能部门依法筹集和配置资源,规范校内经济秩序,保障国有资产安全完整,提高资源使用效益,维护学校的合法权益,促进学校教学科研等各项事业发展.(2)按照“统一领导,分级管理“的原则建立合并高校内部各级经济责任制,正确划分学校财经工作方面的决策责任,执行责任和监督责任.学校财经工作方面的重大问题由校党委会(或党委常委扩大会) 决策,党委书记是决策的第一责任人.学校财经工作的第一执行责任人是校长,校长定期召开校长办公会,财经工作领导小组会,集中研究财经工作执行中的重大问题;
13、具体执行中的一般问题,可以按照现代财务控制理论,通过“授权“ 委托一名副校长(或设置总会计师) 主管财经工作,同时建立职能处室,二级学院,二级财务单位负责人的财经工作执行责任制.学校财经工作的第一监督责任人是纪委书记,具体实施财务审计监督的职能部门是财务,审计,监察等部门.通过建立若干层次的各级经济责任制,一级管好一级,一直抓到每一个基层经济单位.(3)合理调整和设置财务机构.学校财务处是合并高校唯一的一级财务机构.为方便管理和服务,财务处在内部科室建制上,应独立设置计划科,财务管理科,会计核算中心,负责全校的预算计划,财务管理和会计核算工作;在各校区设立财务办公室,作为财务处直属的科级机构,
14、负责校区的财务管理和核算业务.各财务办公室与二级学院等单位的关系.是服务和监督关系.由于合并高校规模较大.一般在校办产业,总务,基建等部门设置二级财务机构,分工负责所属二级单位的核算和管理工作,二级财务机构接受学校财务处的业务指导和监督.为有利于理顺合并高校财务关系,提高财务工作水平,在合理调整和设置财务机构时,可以较大幅度地调整各财务办公室和二级财务机构的人员,二级财务机构的负责人由学校财务处委派,明确各自的岗位职责和业务工作范围,从而加快合并高校财务统一的进程.2.财务调控模式.合并高校财务调控模式的核心内容是建立统一财务规章制度,统一经费开支标准,统一经济分配政策.统一的财务规章制度是合
15、并高校财经活动的基本行为规范.合并高校必须根据上级的有关文件精神,迅速制订一套适合本校实际圆 2003 年第 3 期的财务规章制度,以确保合并学校在财务活动中有法可依,有章可循.统一经费开支标准是一项敏感的工作,涉及教职工及学生的切身利益,特别是工资,奖金,津贴,公费医疗,住房补贴,通讯补贴以及学生奖助学金待遇,生产实习补助标准等,是全校师生员工关注的热点问题.在统一开支标准方面,着眼点是统一,在条件允许的条件下应当按照“就高不就低“的原则,维护大部分人的既得利益,以增强合并高校的凝聚力.统一的经济分配政策是经济利益格局调整的最集中的体现,涉及单位集体和个人方方面面的利益关系,难度大,阻力大.
16、制订统一的经济分配政策,应当坚持以下几项基本原则:有利于广开财源,增强学校综合实力;有利于充分调动广大教职工开源节流的积极性;要把握好一个“度“, 要“小步快跑“,不要“ 一步登天“, 要注意经济政策的延续性,不要朝令夕改.扬州大学合并改革以来,在统一财务制度,统一经费开支标准,统一经济分配政策方面,本着制度体系,制度框架统一规划,具体制度成熟一个出台一个,两年汇编装订成册,至今已经形成了三本财务制度汇编,初步建立和健全了学校正常的财经工作秩序,保证和促进了学校合并,改革和发展.3.预算管理模式.预算是根据学校预算年度事业发展计划和任务编制的财务收支计划.预算反映学校事业发展计划和目标,是学校
17、对资源进行宏观调控的一个重要杠杆,要优先保证学校重点项目的资金需求,以使有限的资金发挥最大的效益.通过对那些有社会需求,有发展前景,评估绩效良好的项目增加预算,减少那些社会需求不旺盛,评估绩效较差的项目预算,来保证学校发展的方向,促使学校向建立“高水平大学 “的目标前进 .预算管理的范畴应当包括预算的制定,执行,控制,评估等全过程.学校预算管理的目的,是要求校内各单位在筹资,投资和使用资金活动中严格执行党和国家的政策和法规,严格地控制预算收支范围和标准,并按动态管理的要求通过增收节支执行预算,达到不断提高资金使用效益,促使学校各项事业发展和任务的圆满完成.统一预算管理模式,关键要做好以下三个方面的工作.(1)预算的编制.合并高校预算的制定要选用科学的预算编制方法和程序.在预算编制方法上,首先要科学测定收入预算,属于学校收入预算范围的一切收入,都要列入学校预算,同时下达收入指标,确保收入目标的实现,防止学校收入流失.其次要选用科学的支出预算分配方法.由于合并高校合并前与合并后的预算资料缺乏可比性,因此,合并高校一切预算资料都必须从零开始,在历史地分析过去和科学预测未来的前提下,重新分析,估价,确定预算编制方法.目前,合并高校多数选用零基预算法.人员经费分类安排.例如,校办产业人员,后勤社会化人员,
