1、政府购买养老服务的优化治理基于合同制治理的思考政府购买荠老服务的优化治理基于合同制治理的思考口朱玉知张雯我国已进入老龄化社会,养老问题日益突出,逐渐成为社会各界关注的热点.家庭养老模式的养老功能不断弱化,独木难支;机构养老也受制于多种因素,无法满足广大老年人的养老需要.如何使日益庞大的老年群体安享晚年,让更多的老年人及其家庭从养老难题中解脱出来,已成为目前亟待解决的社会问题,创新养老模式刻不容缓.自 2005 年以来,民政部在全国范围内启动了养老服务社会化示范活动,我国部分地区特别是东部沿海发达地区,立足当地人口老龄化的发展水平和老年人社会化养老的实际需要,创造性地在居家养老中建立了财政资金购
2、买服务,相关组织提供养老服务,居家老人享受服务的政府购买养老服务政策.养老服务外部购买的发展,客观反映了中国在快速市场化和社会变迁过程中政府改革的基本方向,即依托市场和社会的公共服务型政府的建立,通过分工合作,服务外部购买将政府发现公共偏一30 一好和获取资源的优势与市场,社会组织生产以及递送服务的优势结合起来.一方面克服非公共组织在资源配置上的无效性,另一方面克服政府在微观管理和激励机制上的无效性.一,政府购买养老服务中的合同问题政府工作的复杂性使政府更多依赖私人部门的专家和外部组织.在合同中,政府行政人员与私人部门或其他组织签订正式协定,协定体现了交换条件:政府同意支付一定款项来换取某种产
3、品或服务在国外以签订合同获得公共服务的历史很悠久,而在中国却是近年来才兴起的,是改革开放深入开展,政府职能转变的产物.为了更有效地履行行政管理和公共服务的职能,政府部门将原来由政府直接承办的,为社会发展和人民生活提供服务的事项,以合同的方式委托给有资质的社会组织来完成,并根据社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用.在政府购买养老服务中,政府同其他个人或私人企业,非营利部门等组织之间签订养老服务协议.这种合同被称为公共合同,作为合同的签约方政府和社会组织,各司其职,各负其责,共同解决社会问题.政府购买养老服务合同的本质在于缔约双方以契约为纽带,明确各自在提供养老服务过
4、程中所应承担,享有的义务和权利.然而,这种以合同为纽带所形成的关系,使政府的角色发生了改变.在通常情况下,合同的运作是在横向模式上进行的,它基于谈判而不是基于权威.涉及双方利益关系的规则只有在双方同意的前提下才能确定,协议的任何一方都可以执行这些规则.作出合同决定的政治过程,用来达到这一目的的拨款,以及用来监督合同运作的问责技术,则来自于垂直的,以等级权威为基础的政治权力运作过程.这种公共合同的特殊性在于合同的一方是政府官员,既有官职又是合同的参与者,前者是一种垂直的,以等级权威作为基础的政府行动模式,后者则是平行的,以商业交易中的谈判为基础的模式.这样,一些从头到尾参与管理公共合同的官员就在
5、纵向和横向模式的交叉点上运作.二,政府购买养老服务的理论基础:合同制治理理论公共合同(行为) 是公共部门活动中的一种客观现象,由于研究角度和方法不同,不同的学科所给出的定义也不同.本文认为的公共合同,是指公共部门在管理内部要素及处理外部公共关系的过程,所运用的不同于层级节制,单方命令及法律规制等传统控制手段的一种新型管理工具,简言之,就是利用合同化的管理模式来达到公共管理和服务的目的.就定义而言,为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同,合同给谁,而是取决于合同从头到尾整个过程的管理.为公众做一个好交易不仅仅是获得最低报价.事实上,大多数这样的过程是在辩论是否要签约之后开始的,而不是一种简单
6、的招投标活动.好的交易并不是由一种标准衡量的.尽管标价是一个因素,但效率,有效性,回应性以及责任也是一些重要的问题.(一)公共合同的评价标准 :冲突与平衡(1)合同的效率与经济指标.追求效率以及有一种获得效率的最佳途径常常成了一种定理.其想法在于,在市场中,竞争对于效率来说是非常关键的.因此,在公共领域具有同样的优点.对于签订合同的倡导者来说,签订合同最大好处在于节约.(2)合同的质量.从经济和效率首先作为一种数量的衡量而言,它们忽略了重要的质量问题.便宜货或非常有效率的服务并不一定是最有效的.有效性是合同实际提供的高质量服务的评价指标.(3)合同的回应性.在现代社会,政治统治权要维持,但公民
7、的利益,要求和喜好也要在公共政治措施中得到体现有效性和回应性之间可能导致冲突.最优服务的提供费时持久,可能会使一些不耐烦的公民无法忍受.在一个公民视自己为消费者的时代,他们常常对服务的拖延感到不耐烦.(4)公平.公平不仅要求政府辨别它提一31供的公共服务和项目,而且要求政府规定其机构对不同的社区提出各种不同的具体要求.公平的东西往往并不是最有效率的,而公共管理者必须既有效率而又公平地进行工作.(二)公共合同的管理过程 :整合运作分离模式在公共事务治理中,合同过程模式与传统的权力驱使模式迥然不同.传统治理模式是建立在规则,机构和政治等级之上,以权力为基础的纵向模式,指示行动,对违规者进行制裁,运
8、用一些具体的责任形式来限制管理者以及控制由他们领导的机构.虽然合同制管理模式的基本关系也是权力,这些关系的实质是纵向的,但合同关系又有横向的一面,双方制定规则,任何一方都能执行合同的要求,合同运行的基础是互相承诺.从过程看,公共合同管理可以分为三个阶段:l,整合阶段:关系与规则的确立公共合同管理的第一步是整合阶段,其中包括一系列的过程和挑战.当政府自己不能提供服务,而要依靠合同外包来提供服务时,就不是一种公众理解的商业关系,公共部门和承包商在相互依赖的条件下一起运作.合同一开始不是为招标做广告,合同关系的形成过程是多面的.这关系到谁是政府的合伙人.私人企业与政府部门不同,它们面临的各种市场压力
9、和内部运作的价值意味着它们有不同的行为方式.如果打算为公众做个好交易,那么就必须理解这些不同.公共服务的购买者是代表民众进行购买的,以便促进通过政治过程达成的政策决定,他们必须要承担比私人组织复杂的多的责任机制.当政府不是为了简单购买商品建立合同关系,而是为了获得服务时,它期待的是一种长久的合伙关系,而这种关系就更为复杂.了解公一32 一共管理者与之打交道的合同方的类型是非常重要的.合同方都带着各自的问题进人合同关系,这些问题有助于确立工作关系的性质并影响最终的结局.在服务合同领域,公共行政人员可以期待和营利性企业,非营利性组织以及其他政府单位建立关系.计划和形成一种合同关系涉及一系列的权衡,
10、包括:成本与质量之间的权衡,成本与速度之间的权衡,风险与成本之间的权衡,表象与现实之间的权衡,合同竞争最大化和承包成本之间的权衡等.这一阶段作出的选择会在以后持久地影响合同关系的结构和特征.2,运作阶段:合同关系的管理合同关系的很多重要方面都发生在随后的运作阶段,因此,需要花费公共合同管理者更多的精力和时间.即便在政府和它所偏好的承包组织之间已经建立起一种工作关系,在合同最后签订之前仍有大量的问题要谈判.谈判必然设计最先承办权,资金和需要,合同签订官员不能避开不谈以前曾经涉及过的东西或另起炉灶.谈判时间拖得越久,就越难有所突破,越难和其他方重开合同谈判最好的合同谈判和工作关系的确立标志着合同运
11、作阶段的开始.合同管理要求不只是简单的审计和控制,如果实施得当,那么合同运作管理不仅能积极地保证人们能得到它们支付的服务,而且也会使提供者去争取未来的合同机会.这样,就要求创造性地运用诸如使用绩效合同,认真处理订单变化,在项目团队中维持有效的工作关系,以及适应变化的环境,经济,技术和政治之类的策略.旨在走向商业化的平行过程,意味着公共合同管理者必须严肃地对待合同本身,因为合同的另一方会严肃地对待它,它们已经习惯将履行的合同作为商业关系的宪章.与此同时,合同本身并不是终点,所有对价格和绩效的关注最后都取决于双方在合同工作过程中供给产品和服务的能力.合同政策改革重要目标之一是必须从强调规避风险转向
12、建立一种积极有效的工作关系.为了应对这些变革和挑战,政府必须提高合同管理的能力,掌握合同管理的方法与技巧.合同管理能力的培养主要涉及四个方面:需要为合同管理确立预算,引导承包商自我管制,公共合同管理者的培训与教育,招聘并留住优秀的公共合同管理者.在合同管理中,可以运用合同审计和监督加强对承包商的管理;针对合同的变化要予以警惕,中途纠正.3,分离阶段:合同关系的终结或重建分离阶段像其他阶段一样是动态性的,一样重要,这不仅在于这一阶段要为合同的失败获得补偿或者弥补服务缺口,而且还有很多其他原因.也许最重要的原因是公共管理者在这一阶段所采取的步骤很可能会影响他们在将来是否能够为公众做个好交易.政府部
13、门将终止或者改变合同而不只是让合同放任自流.政府官员在这一阶段的成败在很大成度上依赖于在整合与运作阶段所采取的步骤.引发合同终止的因素,处理这些因素的过程,以及对付服务漏洞和其他困难的方法,所有这些必须在它们发生之前加以确定.必须有些恰当的管理手段,以保证为公众做个好交易所需要的创造力和献身精神可以达到与合同在确立和执行阶段相同的水平.三,政府购买养老服务合同治理优化的路径选择当选择用公共合同的方式提供养老服务之后,这一问题就转变为如何才能保证合同管理的有效进行,使预期目标得以实现.这就需要解决一些政治和技术上的问题,它们主要涉及起草合同,符合招投标的法律要求,制定适当的绩效说明书,适当地监督
14、合同,鼓励竞争,避免过分依赖承包商等方面,这些如何签订合同的行政事务已变得比是否签订合同的政策问题更为重要.(一)合同整合阶段 :更新观念 ,转变模式1,更新观念:多元价值的平衡政府在通过服务外包来提供养老服务时首要考虑的常常是省钱.然而,声称有可能通过外包来获得更省钱的服务通常不是出自明显的事实,而是出自一套假设.即认为:政府花销太大,花费太多,私人部门能以更低的价格提供同等或更好的服务.从公共合同的竞争中,无疑可以获得同样的优点,但它不能作为唯一的决定性标准.政府购买养老服务合同中包含多种价值,如服务的质量,服务供给的公平性等.每一种价值如果走到极致都会发生扭曲,如果在政府购买养服务中,一
15、味地追求节约成本,就会限制公共合同其他价值的发挥,其他的价值被人为地压抑了.2,养老服务供给模式:从权力到合同一个社会的养老方式是由社会生产力及经济发展水平决定的.在传统社会中,家庭是人们生产,消费和经济的基本单位,养老也是以家庭为单位的,换言之,养老是家庭的功能之一.尽管如此,家庭养老离不开社会大系统提供的基础.社会大系统的基础体现在三个方面:一是经济基础,国家制定土地政策,使耕者有其田;二是法律基础,国家通过惩治不孝子孙而强化养老;三是思想基础,忠孝的结合,家庭观念的强化,是家庭养老所需的孝观念生长一33的土壤.在此背景下,政府在养老服务供给中处于被动地位,依赖权力的自上而下的单向度运行指导养老资源的分配.以社会化大生产为基础的商品经济取代以手工劳动为基础的自然经济,带来的是经济,政治,社会和人口结构的改变,使得家庭养老制度开始瓦解.市场经济条件下,“政府营利组织非营利组织“三元结构并存,分工协作,共同承担养老服务之责,这是保证养老服务持续发展的重要基
