1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第42页 共42页中篇第二章 农民收入：现代国家农业政策的着眼点4第一节 支持性农民收入政策目标的确立4一由歧视到保护发展进程中农民收入政策的系统变化4二 农业的外部性市场经济国家干预农业的理由5三 “农本主义”市场经济国家支持性农民收入政策的价值观基础7第二节 市场经济发达国家农民收入政策7一 扩大需求，控制供给，维持农产品的较高价格水平，保持农民与非农民的等同收入，是发达国家农民收入政策的要旨8二 以美国为例的发达国家农业价格收入政策及相应的几种典型的农业计划8（一）主要农产品的两种价格计划（two-price plans）
2、8（二）土地休耕计划（land retirement）10（三）直接支付计划（direct payment programs）11三 欧共体的共同农业政策（Common Agricultural Policy (CAP)）12（一）共同定价12（二）共同优惠12（三）共同筹资12四 发达国家农民收入政策的立法依据和物质基础12（一）农业基本法是由歧视性农民收入政策向支持性农民收入政策转换的标志12（二）支持性农民收入政策的出台需要规范的民主制度和规范的决策程序12（三）有一项政策就有一项政策基金12第三节 发达国家农民收入政策的最新演变12一 发达国家支持性农民收入政策成效越来越小、代价越来越
3、大12二 经济全球化、贸易自由化趋势对农产品市场扭曲的制约12三 发达国家农民收入政策的“自由化”变化趋势12（一）世纪之交国际社会提倡的农业支持方式121. 乌拉圭回合农产品协议中的“绿箱政策”122. 美国在乌拉圭回合农产品谈判中提出的“绿灯类”措施12（二）国际社会限制使用的国内支持补贴12（三）国际社会禁止使用的高度扭曲市场的补贴12四 WTO“千年回合”新一轮农业谈判：发达国家农民收入政策改革与全局经济景气12第四节 发展中国家从歧视到支持的农民收入政策12一 发展中国家剥夺农业剩余的农业歧视政策12（一）发展中国家自相矛盾的农业政策12（二）抽取农业剩余的农业歧视政策的主要表现形式
4、121. 全局政策：进口替代型工业化战略，恶化了农业的贸易条件122. 部门政策：国家低价强制收购农产品，加重了全局政策的农业歧视程度12（三）过度索取的农业歧视政策的高昂代价121. 农业歧视代价高昂的原因：发展中国家农民也是“经济人”122. 农业歧视政策5个方面的代价12 初级农产品国际市场份额下降。12 农产品加工工业国际竞争力低下。12 片面追求粮食自给放弃了贸易收益，反而导致粮食进口依赖。12 耕地侵蚀加剧，造成环境退化。12 农业停滞的全局代价。12（四）发展之初抽取农业剩余的非剪刀差途径的可能性分析121. 审查公共开支政策，减少这种开支中的巨大浪费，以减少向农业征税的需要12
5、2. 抽取农业剩余的各种可能的替代方案12 用对消费环节的商品征税，替代对生产环节的农产品征税。12 另一种途径是用直接的土地税代替对农产品征的出口税或产品税。12 实行“标准的所得税”这种既有公平又有效率的取得政府收入的办法。12 中国的“超购加价”，即减轻边际税率，使农民得到较高的边际价格，鼓励增产。12 让政府农业公共设施投入的受益者有偿使用这些公共设施，增加其直接税。12二 发展中国家农业补贴政策的无效和浪费12（一）给予农民最低保证价格，稳定农产品市场的政策导致农民受损121. 旨在帮助农民免遭私人垄断者盘剥的国家垄断实际降低了农民所得122. 旨在稳定农产品价格、稳定农民收入的风险
6、规避制度实际增加了市场波动12（二）给予穷人消费者的食品补贴实际使富人受益更大，损害了最穷的农民12（三）给予农业投入补贴，支持农业生产者方案进一步扭曲市场，降低效率，使富人受益121. 化肥补贴导致普通农民不能及时得到需要的化肥122. 机械化补贴导致普通农民丧失劳动力优势123. 信贷补贴导致普通农民得不到贷款124. 项目投资补贴导致项目营运效率低下12二 从歧视到支持的转变12三 后起国家与发达国家支持性农民收入政策的不同侧重12四 世纪之交发展中国家支持性农业政策的特殊国际环境12第五节 中国的农民收入政策12一 新中国55年农民收入政策回顾12二 中华人民共和国农业法12三 支持性
7、农民收入政策实施的现实条件12（一）部门政策与全局政策的统一12（二）政策制定和实施的政治经济学121. 中央政府具有“为人民服务”的政治意愿和克服既得利益集团阻挠的政治能力122. 普通民众普遍具有为自身利益奋斗的意愿和能力12（三）市场经济发展良好，经济竞争自由且充分12（四）有与更先进、更现代的外部世界的广泛联系渠道12第二章 农民收入：现代国家农业政策的着眼点 本章教学目的：了解农民收入政策演进的发展阶段背景了解发达国家支持性农民收入政策与发展中国家歧视性农民收入政策的主要内容和利弊得失了解现代社会支持性农民收入政策的最终结果是全社会受益了解经济全球化时期支持性农民政策必须顺应市场了解
8、我国从歧视到支持转变的农民收入政策的实施条件第一节 支持性农民收入政策目标的确立 如果说，保障全体国民的食物供应，是古今中外一切国家政府关注农业发展的最普通的原因，那么，保证农民的满意收入，就是现代国家政府对农业实行宏观管理的最突出的理由了。农民收入政策，是现代社会农业发展的根本性政策，涉及农业发展的基本目标问题。一由歧视到保护发展进程中农民收入政策的系统变化农业发展目标通常是双重的，即农产品供应目标和农民收入目标。农产品供应目标，即农业发展要保障国民经济全局充裕的农产品供给，简称增产目标；农民收入目标，即农业发展要保证农民获得满意的收入，简称增收目标。在农业发展中，增产可以与增收相一致，但是
9、，增产也往往与增收矛盾。以增收服从增产，还是以增产服从增收，构成了不同的农民收入政策。以增收服从增产的，是歧视性的农民收入政策；而以增产服从增收的，是支持性的农民收入政策。前者更多地考虑农产品需求方的利益，政策出发点是保障全局供应；后者则更多地考虑农产品生产方的利益，政策出发点是保证农民收入。歧视性农民收入政策与支持性农民收入政策的选择，更多地由发展阶段决定，而不是由决策者主观政策偏好所决定。这是因为，这两种政策，分别适应了不同的发展要求。发展之初，国家工业化尚待起步，农业和农村发展的着眼点，并不在农业和农村，而在于国家工业化资本原始积累的完成。资本原始积累的实质是现代工业对农业剩余的无偿剥夺
10、，这种剥夺的方式通常是国家对农产品的低价强制收购。农产品成为农业剩余的物质载体，增产越多，贡奉越大，收入扣除就越大。在我国，“增产不增收”，“高产穷队”等现象，频频出现在工业剥夺农业的传统体制时期。可见，发展之初实行的只能是歧视性的农民收入政策，农民收入目标只能服从于农产品供应目标。作为这种政策的配套措施，国家强制农民留在农业领域，限制农民资源向非农产业的自由流动。而当整个国家的经济结构已经从传统产业为主转变为现代产业为主，继续维持现代产业对传统农业的剥夺，于现代产业的利益甚微，对传统农业的损伤却很严重，足以酿成经济危机。这时，工业剥夺农业的政策就必须转换为工农并举政策，城乡分割的二元结构就应
11、让位于统一的国内、国际大市场格局，计划统制经济就要转换为市场经济。这种发展阶段的转换，是农业发展目标，从而农民收入政策转换的经济依据。在市场经济现阶段，农民利益与非农集团利益的等同地位，农民直接经济利益与全局利益的一致性，决定了农业发展的直接目标是农民收入，国家要用保证农民获得满意的收入来保证农民和农村对全局的充足农产品供应。这就意味着必须实行支持性的农民收入政策。二 农业的外部性市场经济国家干预农业的理由国家实施对农民收入的支持，或曰农业保护，无疑是一种国家干预，理论上，它与竞争和自由的市场经济不相容。但是，从市场缺陷角度，不仅农业发展需要国家提供公共基础设施等公共物品，而且，从某种角度看，
12、农业本身，对于国民经济全局就有巨大的外部效应，是一种“公共物品”。也因此，西方经济学家一致认为，自由经济在农业中运转最糟，也因此，农业领域成为国家干预经济的“传统领域”。农业的“公共物品”特性，可以从食品对于任何社会的战略价值、农业和农村发展对于剧烈变动的现代社会稳定和环境保护的意义，以及农业在现代社会中的不利地位这三个方面理解。农业是唯一的食品生产部门，粮食是一个社会不可或缺的产品，粮食紧缺会造成极大的经济破坏和社会动荡。现代社会经济的飞速发展，引发人们利益的急剧调整和环境的急剧变化，生存条件相对更宽松的农村成为脆弱人群安身立命的最后庇护所。良好的农业和农村发展也是环境整治的必要条件。然而，
13、在现代发展过程中，无论是发展之初还是发展以后，农业发展都面临天然的不利处境：发展之初农业生产力性质的落后导致受剥夺；发展以后农业劳动生产率迅速提高的结果，由于农产品特点反而使农民收入遭到损失。具体的，受恩格尔定律影响农产品需求不足，也受现代化发展进程中中间产品需求大于最终产品需求的规律影响，农产品需求的价格弹性和收入弹性都低，所以农产品充裕的结果是农产品价格下降且价格下降幅度大于因价格下降导致的销售量上升的幅度，即农民的农产品总销售金额下降（见图中21）。图中21 供给的扩张和需求缺乏弹性导致了农业的衰退资料来源：保罗萨缪尔森等：经济学，第16版，55页，北京，华夏出版社，1999；英文原版由
14、麦格劳希尔出版公司1998年出版。这样，农业发展顺利，对农民以外的整体社会造成收益，而农业发展滞后也会增加整体社会的成本。正因为农民本身不能独占农业发展的好处，农民也不独自承担农业发展滞后的成本，因此，农业发展需要一定的公共资助，以增加农业的经济吸引力，使农业如整体社会经济所需的得到长足的发展。这里需要解释一下“外部效应”。外部效应，指一项经济活动或交易行为对行为者或行为团体以外的人所造成的成本或收益。给非行为人造成成本的，是外部负效应；给非行为人造成收益的，是外部正效应。外部效应是市场失灵的一种表现。市场失灵，指这样一种形势：市场系统性生产的某些商品与服务多于或少于对于社会整体来说最适宜的水
15、平。在外部正效应的场合，由于行为人不能独占行为的好处，所以市场不能产生如需的供应；在外部负效应的场合，由于行为人不必独自承担行为的成本，所以市场会产生过多的供应。市场失灵需要政府干预。政府干预的原则，是使外部效应“内部化”，即通过政府的政策，尽可能地将外部效应“返还”给行为人，使外部正效应的行为人获得更多的收益，外部负效应的行为人承担更多的成本。缘因整个农业部门的“外部正效应”，一旦具备了财力可能，现代国家普遍实行了财政支农政策，以提高农民收入。走向现代化的中国，也将不会例外。美国农业经济学家因此指出，现代国家以支援农业、农民为名的财政支农举措，客观上为全体国民带来了好处。它将使消费者能用越来
16、越小的代价得到丰富的农产品供给，将使农业劳动力大量充实非农产业，而农民自身的收入却只能踏步不前（见图中22）。见图中22）. 继续投资 保持收入 非农产业 继续采用新技术 稳定资产 和消费者 受益，得 政府对农业 引发农民 农产品 农民 优胜 规模经营 到价格低 提供基础设 投资，采 大量供应 收入 竞争加剧 廉、丰富 施、新技术 用新技术 价格下降 下降 劣汰 农转非 的农产品 和劳动力 图中22 农业公共投资由全社会最终受益示意图 资料来源：根据美沃尔特W威尔科克斯等著：美国农业经济学，313329页内容绘制。这里须作几点解释：农业生产微观主体高度分散、无垄断市场可能，所以大量供应必然导致
17、价格下降；现代社会发展中农产品需求的收入弹性小、价格弹性小，所以价格下降幅度必然大于需求因价格下降而增加的幅度，即销售量增加抵补不了销售价格下降引起的损失，销售总金额下降导致农民收入下降；各别农民不是市场价格的决定者，而是市场价格的接受者，不能左右市场价格，只能左右成本，同时，先期农业投资多与土地固定在一起，很难不受损伤地自由转移出农业部门，为保持收入、稳定资产，实力强的农户必然扩大经营规模，采用更新的技术，尽力压低成本，从而导致农产品更多更便宜的供应，进入新一轮循环。持续有效的农业公共投资就是这样使全社会最终受益的。在上述进程中，消费者支出结构中用于食物消费的比重，社会劳动力产业结构中农业劳
18、动者的比重，都越来越小，这也使得支持性农民收入政策具备了实施的经济可能。三 “农本主义”市场经济国家支持性农民收入政策的价值观基础市场经济发达国家之所以以公共财力资助农业，除了农业的外部正效应外，还有保持农村稳定对社会的正效应。这反映在“农本主义”的价值观中。 参见美盖尔克拉默等农业经济学和农业企业，273276页，北京，中国社会科学出版社，1994.农本主义，是认为农业生活方式有其独特优点的学派，植根于18世纪中叶法国重农主义学派的哲学思想。其基本信念是，工业、商业和其他各种非农矿职业都是重要的，但却不是生产性的。只有农业、林业、渔业、采矿业才是生产性的（在这里，“生产”意味着其活动能够产生
19、原本不存在的有用的物质材料），才能产生“剩余”。农本主义反映为“农业信条”。美国农业经济学家顿帕尔伯格1964年首次将其概括为：农民是好公民，人口的很大比例应在农场；农耕不仅是一种经营活动，而且是一种生活方式；农耕应是家庭式的企业；土地应属耕种者所有；在以前生长一根草的地方，现在生长两根草就是好的；任何想从事农业的人应听其自由；农民他（她）自己应当就是主人。农业信条受到现代社会快速发展的冲击，其最新观点是：农业应该是家庭经营的活动；乡村生活有许多优点，应让城市居民也可享受农村的优点（如公园、绿地等）；农业应按合理的价格给生产者和消费者提供充足的食品和纤维；社会应帮助农场青年，给他们提供从事耕作
20、和其他农业综合企业的机会；农民应是他（她）自己的主人；土地应由土地所有者支配；农业对人类至关重要，在国家目标中应处于优先地位。农本主义及农业信条，成为发达国家农业立法的价值观依据。需要说明的是，法律或政策的价值观依据，或曰价值取向，虽然反映的是人们的主观意愿，但是，其基础是客观的，物质的。要在经济利益不尽相同的各个集团的不尽相同的价值取向或曰意愿之间进行取舍，需要客观标准是否符合最大多数人民的最大利益。一个经济合理的社会，一个旨在促进经济增长社会发展的政府，其法律或政策的确立、修订、转换，均须以此为据。发达国家通行的农本主义或农业信条，正是建立在农业的外部正效应基础上；当情况发生变化，对农业的
21、过度保护造成整个社会的效率净损失，原有的对农民收入的支持政策就须改变。第二节 市场经济发达国家农民收入政策一 扩大需求，控制供给，维持农产品的较高价格水平，保持农民与非农民的等同收入，是发达国家农民收入政策的要旨 现代经济发展到一定阶段，农业生产率的快速提高，人民生活快速提高带来的需求多元化和高级化，使得农产品供给增长，大于人口数量增加和收入提高导致的对农产品需求的增长速度。这样，农业发展的主要制约因素，就由资源紧缺、生产供给不足，逐渐地让位于生产过剩、需求不足。而农业生产和农产品的固有特点，又导致农产品市场供应和价格的较大波动。这样，农民收入问题相当程度上成了农产品的市场实现、农产品的市场价
22、格维持问题。发达国家的农民收入政策，通常与农产品价格政策联系在一起，被统称为农业价格和收入政策（agricultural price and income policy）。 二 以美国为例的发达国家农业价格收入政策及相应的几种典型的农业计划 广义的，农业政策即政府制定的，体现由社会价值观决定的特定农业目标的，作用于农业、农村和农民的，协调农业与其他产业、农民与其他社会集团不同利益关系的，约束相关社会成员的可行准则。狭义地看，现代发达国家的农业政策（agricultural policy），即以农本主义价值观为基础，旨在维持家庭农场、农产品平价和农业集团议价能力的公共政策。农业计划是实现农业政策
23、目标的工具。发达国家的农业计划（agricultural plan），即政府干预农产品的市场供需及价格，控制农业生产能力，降低农产品价格波动，扩大国内外市场对本国农产品需求，维持粮食安全库存，促使农业过剩劳动力向非农领域转移，或者对农业生产者进行直接支付，以增加农民收入，促进农村发展，保持整个国家的政治和社会稳定的做法。以美国为例，发达国家的农业计划有三种类型。 参见美盖尔克拉默等农业经济学和农业企业，283298页，北京，中国社会科学出版社，1994.（一）主要农产品的两种价格计划（two-price plans）自1929年以来实施的对于主要农产品（小麦、玉米、大米、棉花、高粱和烟草等）的
24、两种价格计划，旨在利用国内和国外市场上农产品不同的需求弹性，增加农业生产者的总收益。在受到贸易壁垒保护的国内农产品市场上，农产品需求的价格弹性较小；相对而言，国际市场上利益各不相同、成本差异很大的诸多供货方，提供替代性很强的诸多农产品，提高了大多数农产品需求的价格弹性。对于生产者最有利的做法，就是在无弹性需求的国内市场上限制出售，谋求“奇货可居”的效果；而把更多的余额投入弹性较大的国际市场销售，谋求“薄利多销”的效果。如图中23所示，假设美国一年总共须销售4500万吨小麦。若国内市场容量1500万吨，每吨价格120美元，销售额18亿美元。其余3000万吨小麦在国际市场出售，每吨90美元，销售额
25、27亿美元。国内外市场销售总额45亿美元。而如果国内市场投放2400万吨，单价将剧烈下降到60美元，国内销售额14.4亿美元。其余2100万吨在海外销售，而单价仅上升到105美元，国外销售额22.05亿美元。国内外市场销售总额仅36.45亿美元，减少了8.55亿美元。图中23 两种价格计划的经济影响（284页）确定国内价格水平的依据，是保持农民的所得价格水平与过去某一时间具有等同的购买力。这就是农产品平价（parity price of agricultural commodity）概念。实际操作中的农产品目标价格（target price）、贷款率，以平价的一定百分率，如90%、60%，加以
26、确定。最初，美国将农产品平价计算的基期定在1909年8月到1914年7月这一对农场主比较有利的时期（因阿拉斯加发现金矿而引起的温和的通货膨胀拉动农产品价格）。考虑到各个时期供求变化、资源生产率变化和产品之间的替代性，美国1948年农业法规定的小麦平价价格计算，改以最近120个月的移动平均数为基础：小麦平价（小麦最近120个月的平均价格/最近120个月农场所得价格平均指数）现时农场支付价格指数1970年代前期世界粮食紧缺导致的市场粮食价格上涨时期、1986年关贸总协定乌拉圭回合启动自由化进程之后，美国降低了目标价格和贷款率水平，使之逐渐反映成本、反映供求，与市场价格靠拢，改以最近5年的市场平均价
27、格（去掉最低、最高价格的两个年份）作为平价依据。两种价格计划要求一系列的配套制度安排。高于均衡价格的国内价格，刺激了农产品的生产供应、抑制了农产品的国内需求，造成农产品的大量过剩。这些过剩农产品是通过商品信贷公司的无追索权贷款收购贮存的。1933年农业部建立商品信贷公司（CCC），向接受计划控制的农场主发放无追索权贷款。在农产品收获以后，农场主用自己的农产品作抵押，获得为期10个月、数量为计划农产品限额与贷款率（即贷款水平，政府为计划内的农产品数量提供的单位农产品的贷款数额）之乘积的短期贷款，以待最有利的时机出售农产品。如果销售年度的头5个月的市场价格高于贷款率加利息，借款人有权选择在公开市场
28、上出售产品并偿还贷款本息；如果市场价格低于贷款率，借款人可以把产品交给商品信贷公司以偿付全部贷款，由CCC承担损失，即“无追索权”的含义。这里，贷款率相当于可以自动执行的农产品的最低保护价。这样，在大多数时间里，商品信贷公司接受农民交来的大量农产品，形成沉重的储备包袱，必须将这些剩余农产品用于国内援助计划及出口，以扩大需求。扩大国内需求的计划有食品券计划（food stamp plan），对目标人群发放免费食品券，以扩大国内市场对农产品需求，提高农产品价格和农民收入，同时提高低收入消费者收入、增加食品消费（见图中24）。其他扩大国内市场农产品需求的计划还有，妇女、婴儿和儿童的特别补充食品计划，
29、学校的早餐和午餐计划，直接的食品分配计划，等等。图中24 食品券计划对消费的影响（292）1954年7月10日签署的农产品贸易发展和援助法（Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954），即第480号公法，是扩大海外需求最著名的努力。该法旨在利用美国剩余农产品对外援助和出口，改善对外关系。它合并和延长了当时有效的几个关于利用剩余农产品的授权，并将它们用于对外政策的目的。该法基本框架是：第一章为“以外币销售”，规定可以由总统授权同认定的友好国家商讨和执行以外币销售剩余农产品；第二章是“饥荒救济和其他援助”，授权向任何处于紧急状
30、态的友好国家人民提供剩余农产品赠与；第三章包括用农产品信贷公司拥有的剩余农产品扩大国内外的救济计划，和放宽以剩余农产品交换战略物资的授权两个内容；1959年又增加了第四章，授权向不发达国家提供长期低利美元贷款用于购买美国的剩余农产品。在这个框架下，该法律不断被调整和增加修正案，但不管如何变化，该法令一直服务于将美国过剩农产品输往海外，将销售收入用作优惠长期贷款，或直接作为救援物资。相应的，由政府给予农产品生产者以出口补贴。此外，还采用了农场主自有储备计划（farmer-owned reserves）来缓解过剩。该计划向农民提供一种手段，使部分谷物供应量撤离市场，直至谷物价格达到规定水平，以稳定
31、谷物价格和保证可靠的谷物供应的计划。具体的，当谷物市场价格低于国家规定的目标价格（放开闸门价格），政府与生产者签订35年的储备合同并每年提供储存费和无追索权贷款，在储备合同过了第一年后，农场主就不必再支付贷款利息。参加的计划的农场主还可以获得仓储设施的长期低息贷款。当市场价格达到或高于放开闸门价格时，生产者可以出售谷物、付清贷款（如1977年食物和农业法规定市场价格达到贷款率的140%160%政府停止支付储存费，达到175%以上时收回贷款或要求付息）；当价格又降到放开闸门价格以下时，即恢复储备贷款。这样，有效地在正常年份将谷物价格维持在贷款率与放开闸门价格之间。（二）土地休耕计划（land r
32、etirement）土地休耕计划也是与两种价格计划相匹配的。控制价格必须同时控制供需数量，否则，过高的代价将使价格控制不可维持。土地休耕通过限制土地投入减少农产品供应，降低农产品过剩和政府的贮存费用（见图中25）。图中25 土地休耕计划的经济影响（287）在美国，最主要的土地休耕计划是根据1956年农业法开始的土壤银行（soil bank）计划。其中，耕地面积储备是短期的土地休耕计划，生产者从耕种的土地中划出所摊派的面积用作休闲并得到政府的地租补偿；保护储备是长期地将生产者水土流失严重的耕地从作物生产转为植树种草、水土保持、野生动植物保护，或发展观光农业之用，每年获得政府的地租补偿，以及保护措
33、施费用补贴。不服从耕地配额的农场主将没有资格获得政府的目标价格支持和贷款率支持。1990年的食物、农业、资源保护和贸易法进一步实施了农场主作物播种面积的“三基数计划”，具体划定了计划作物播种面积基数、灵活耕作面积基数（合称允许耕作面积基数）和休耕面积基数。计划作物播种面积可以获得政府的目标价格支持，灵活耕作面积只能获得贷款率支持，休耕面积可以获得转耕补贴。但是，由于土地仅仅是农业生产的一种投入因素，当土地投入受限制时，生产者能够用其他投入来替代土地，可能导致产出反而增加；当所有要素一起闲置时，又会降低农业上游产业的市场需求、从而导致农村人口的搬迁，引发农村社区问题。（三）直接支付计划（dire
34、ct payment programs）市场粮食紧缺、粮价上涨时期，两种价格计划抬高国内食品价格会招致消费者更大的不满。这时，为使市场价格下降到能够让消费者买掉这些农产品（市场出清）的水平，政府以公共财政资金补贴目标价格与市场出清价格之间的差额。在操作中，通常让生产者按市场出清价格出售产品，并按计划播种面积或计划出售数量对生产者进行直接支付补偿。这样，生产者获得以超出均衡价格和数量销售农产品的更高收入，消费者得以以更低代价消费更多农产品，但是全体纳税人承担农业生产者和消费者额外收益的成本，整体经济降低了运行效率（见图中26）。 图中26 直接支付计划的经济影响（288）此外，发达国家还通过支持
35、农民合作社，加强农民的市场力量，提高农业集团议价能力和相应的收入；通过农业科研推广、农业机械研制开发、病虫害控制、产品检验和分级、营销和促销活动补贴，投入物和投入资金补贴，收入保险和保障补贴，环境保护补贴，自然灾害救济，地区发展援助，农民转岗培训，等等，来直接或间接地增加农业生产，提高和稳定农民收入。三 欧共体的共同农业政策（Common Agricultural Policy (CAP)）1958年成立的欧洲共同体，1962年开始制定的共同农业政策，涵盖谷物、家禽、猪肉、牛肉、牛奶、鸡蛋、鱼、水果、蔬菜、动植物油、糖、烟草、啤酒花、种子、亚麻和蚕丝等农产品。共同农业政策由三个基本部分组成。（
36、一）共同定价确定目标价格，围绕目标价格制定干预价格，政府按干预价格（保证价格）购买农产品以维持市场最低价，通过出售库存农产品维持市场最高限价，以最低干预价格减去从输入港口运往主要销区的运费确定相应的“门槛价格”（进口最低价格），对门槛价格与实际进口到岸价之间的差额征收差别税，以此限制进口，排除国际市场的价格和质量竞争，为欧共体农业生产者提供保护屏障。（二）共同优惠为欧共体过剩农产品（缘因欧共体内高于市场均衡点的价格激励）提供出口补贴，以增强本不具备优势的农产品在国际市场上的竞争力。（三）共同筹资由1962年成立的欧洲农业指导和保证基金支付农业补贴，基金来源于成员国的直接分摊、海关税和农产品进口
37、税。共同农业政策提高了农民收入，增强了农业生产能力，使耕地资源紧缺、农产品一直不能自给的西欧在20年间实现了自给，某些重要农产品甚至过剩或严重过剩，成为全球主要的农产品净出口地区，其中粮食由1960年85%的自给率上升到1981年的103%，1991年粮食总产2亿吨，粮食出口在世界市场所占份额高达23%。这一绩效的成本是高额的农业补贴，80年代以来，欧共体/欧盟的农业预算占去了50%以上的总预算，其中2/3用于保证价格。四 发达国家农民收入政策的立法依据和物质基础（一）农业基本法是由歧视性农民收入政策向支持性农民收入政策转换的标志发达国家的农民收入政策，都是在相关利益集团充分表达意愿的基础上，
38、通过国家正式立法形成、并由国家行政机构执行、司法机构保证的。也就是说，农民收入政策的实施具有有力和稳定持续的法律依据。广义的农业法（agricultural act），即有关农业的国家法律法规。狭义的农业法，特指市场经济发达国家在工业剥夺农业向工业支援农业转折时期颁布的，旨在提高农民收入，实现农民与非农集团等同的收入水平，以此实现农产品供需均衡的农业基本大法。如美国1933年农业调整法开始了对农业生产的控制和价格支持，防止农产品过剩导致价格下跌、进而影响农户收入。直至1990年的农业法，几乎所有的农业立法，特别是1936年、1949年、1954年、1973年等几个农业法，都对这一政策进行了修改
39、、补充和强化，使之成为美国农业政策的核心部分。其他，如1951年瑞士的关于改良农业及维持农业人口的联邦法，1955年原联邦德国的农业法，1957年荷兰的类似法案和英国的1957年农业法，1960年法国的关于农业发展方向的法律和意大利的农业发展五年计划法案，日本1961年的农业基本法，等等。战后的新兴工业化国家和地区，也同样在经济起飞之后及时颁布并实施了这种性质的农业基本法。如韩国1967年的农业基本法，中国台湾省1972年宣布的加速农村建设重要措施、1973年的农业发展条例，等等。这些国家的农业法或农业基本法最基本的共同点，是宣称了国家农业发展的目标，由保证农业对全局的农产品供应，转换为保证农
40、民获得与非农集团大致相同的满意的收入。这就意味着，整个国家开始了由歧视农业向优待农业的根本性转变。以被日本农业界称为“农业宪法”的农业基本法为例。20世纪50年代后期，日本工业高速增长，经济起飞，农业劳动力大批转移，农业劳动生产率快速提高，农产品供应日益充裕，农业和农民在国民经济中的不利地位，越来越突出。在这样的背景下，1961年6月12日日本颁布了旨在提升农民地位、提高农民收入的农业基本法。该法由前言、6章30条和附则构成。该法将国家农业政策的最终目标规定为：“改善农业与其他产业的生产率差距，提高农业的生产率；并增加农业就业者的收入，使其能够与其他产业就业者享受平等的生活”（第一条）。具体的
41、，为了改善由于自然、经济和社会的制约给农业带来的不利因素，提出了三大支柱政策。生产政策：国家要就重要农产品的长期供需情况进行预测，加以公布；要有选择地，对预计需要将会扩大的农产品，为其扩大生产进行的基本建设和引进新技术，在政策上实行援助。价格流通政策：实施稳定农产品价格的政策，促进流通的合理化，推进农产品的加工，调整农产品的输入。结构政策：主持自立经营农户，发展生产合作，促进地权流动，改善农业结构。有关的具体操作，通过农地法、粮食管理法、农业协同组合法等法律的修订来实施。在日本，农业基本法制定以后的农业政策和农业行政，被称为基本法农政。先后进行的法律法规工作有，农业近代化资金促进法（1961）
42、，农地法的部分修改（1962年），农业结构改善事业的实施（1962年），土地改良法的修改（1964年），圃场改善事业的新设（1963年）等等。同时，从1960年开始，采取了以生产费及收入补偿的方式来计算生产者米价，增加农林预算。这样，很快导致稻米过剩。到1970年，耕地极端紧缺的日本，对其最主要的口粮稻米，第一次实施了播种限制政策，并相应大幅度修改了粮食管理制度。 参见日秋野正胜等：现代农业经济学，4955页，北京，农业出版社，1981；北京，陈道主编：经济大辞典农业经济卷，534页，上海，上海辞书出版社，北京，农业出版社，1983。（二）支持性农民收入政策的出台需要规范的民主制度和规范的决策
43、程序发达国家支持性农民收入政策的出现和实施，除了工业化经济起飞这一经济大背景外，政治体制的民主化也是必要条件。也就是说，以往处于弱势地位的农民，当具备了一定的经济和政治力量时，会组织起来，迫使社会通过正规的政治决策程序制定有利于农业和农民的一系列政策，在正式的政治舞台上争取自身应得的经济利益。市场经济发达国家的农业决策，由四类主体交互作用，经过认识和确定问题，概括问题的要点，研究可供选择的解决方法，选择解决问题的政策，实施政策，评价政策效果等6个步骤，产生、实施和修订（见图中27）。制定计划拨款审查计划和基金协助选民国会：众议院参议院利益集团：生产者集团消费者集团农业综合企业集团合作社集团公职
44、人员集团行政部门：行政当局农业部评估立法提案准备立法报告、 研究项目和议案执行计划选举国会议员论证问题提出建议司法部门解决争端图中27 发达国家农业政策制定程序资料来源：Ronald D. Knutson, J. B. Penn, William T. Boehm：Agricultural and Food Policy， Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1983. 转引自徐更生：美国农业政策，54页，北京，中国人民大学出版社，1991。这样作出的农业决策，能够兼顾各方利益，在各方的相互制衡中，获得全局的最大利益。与一般发展
45、中国家相比，发达国家的农民是有组织的，强有力的，所以能够在正式的政治舞台占有与其他集团平等的一席之地，并因此在经济领域获得与非农集团大致相同的收入水平。（三）有一项政策就有一项政策基金任何国家干预措施都必须有公共财力作为物质手段，否则，就有沦为空谈的危险。政策之不同于宣言或理论的，就在于政策是可以、而且必须执行的，也就是说，政策必须具备可行性，可操作性，必须具备执行的物质前提和物质条件。具备了现实物质基础的宣言或理论，才可能通过具体的政策来实现，才真正获得现实性。美国正式对农产品实行价格支持的1933年农业调整法生效的第二天，就由农业部建立农产品信贷公司作为具体执行机构，公司资本金总额3亿美元，从根据全国工业复兴法授权拨出的基金中支付。1935年农业调整法修正案更规定用海关收入的30%来促进农产品出口和国内消费，鼓励使用剩余农产品发展工业和其他用途，资助农产品生产的调整活动。欧共体也同样，1962年在宣布
