1、光伏产业政策体系评估：多层次抑或多元化企业提属 IENTERPRISE DEVELOPMENT 光伏产业政策体系评估:多层次抑或多元化祷 Evaluating on the Policy System of Photovoltaic Industry: Multi-levels or Diversification 于立宏郁义鸿内容提要针对我国光伏产业现有政策存在的缺陷，构建一个基于产业链平衡发展的政策系统框架，以作为未来政策调整的基础。基于我国国情，光伏产业促进政策具有目标的多层次和多元化的特性，构建基于产业链的政策体系，应以发挥市场机制主体作用为核心，以扩大需求为导向进行政策的调整，并在各
2、项政策之间特别是产业链上下游政策之间满足兼容性的要求。关键词光伏产业产业政策产业链作者单位华东理工大学商学院上海 200237:复旦大学管理学院上海 2433Yu L hong Yu Yihong Abstract: 1n accordance with the policy shortcoming in the photovoltaic industry in China, the authors establish a policy system framework for the balance development of Chinese industria1 chain, which
3、 would be the basis of future policy adjustment. ased on the national status of China, the promoting policies of photovoltaic industry are of multi-levels and diver百 ifiedgoals. To construct policy system based on industrial chain, the authors regard market mechanism should play main function, adjus
4、ted policies should centered around expanding demands, and each policy 创peciallyadjusting upstream and downstream chain should be compatible. Key words: photovoltaic industry, industrial policy, industria1 chain 在我国能源结构中，煤炭占一次能源消费的比例始终保持在 70%左右，清洁能源(包括水电、核电、风电、生物质电等)仅占 7.8%，其中，风电、生物质电等新能源仅占总能源消费的 0.
5、7%左右。而世界能源结构的平均水平是，石油占35.8%，天然气占 23.7%，煤炭占 28.4%，核电占 5.8%，水电占 6.3%。为承担全球性碳减排义务和转变经济发展方式，我国必须大力调整以煤为主的能源结构，发展清洁能源特别是新能源巳是大势所趋。2010 年，新能源产业被确立为我国未来发展的七大战略性新兴产业之一并写入了国家;十二五;发展规划。实际上，自 2005年始，随着可再生能源法 、 可再生能源发展;十一五;规划 、 可再生能源中长期发展规划等法律、政策相继颁布或出台，我国可再生能源发展的目标和路径日益清晰，不仅设定了中长期发展的规模目标，还强化和细化了价格、融资、税收等配套政策。同
6、时，我国已经进行两轮大型光伏并网电站特许权招标，实施了;太阳能屋顶计划;、;金太阳计划;等，这些都大大推动了光*该标题为改革编辑部改定标题，作者原标题为基于需求侧的中国光伏产业政策体系 。基金项目:上海市科技发展基金软科学项目;上海战略性新兴产业需求政策研究一一一产业链视角的风电政策研究;(批准号:126921006(0)。114噶怪|22 飞 12325EA国ENTERPRISE DEVELOPMENT I企业撞展伏产业的快速发展。题的关键环节之一，但上网价格提高并不意味着光伏然而，我国光伏产业的发展呈现出上下游之间不电力的并网就不再有任何阻碍。就目前我国的现状平衡的状态。2008 年，我国
7、太阳能电池产量约 2600MW，来看，在急需调整的下游环节促进政策中，进一步理占世界总产量的 32.9%，但当年我国的光伏发电安装)1 顶电网接受和消费者使用这两个最终环节或许具有量却只有 40MW，仅占全球总安装量的0.73%，占国更重要的意义。于立宏(28)曾就风电发展的政策及内太阳能电池产量的 1.54%，与光伏第一生产大国的其有效性作了深入分析，认为需求侧激励不足是我国地位相去甚远。目前，我国光伏组件产能已经达到风电产业发展的最大问题。实际上，风电问题的分析 3OGW，不仅成为全球最大的光伏生产国，甚至大大罔样适用于光伏产业。超过全世界的需求量，因而约一半的组件厂商都处于一、我国光伏产
8、业促避政策及发展实态半停产状态。究其原因，关键是我国的光伏需求并没有得到同步发展，光伏产业呈现;两头在外;的特征。太阳能应用包括发电和热利用两个途径，这里主光伏发电的主要原料一一多晶硅前几年基本依靠进要讨论光伏发电问题。太阳能发电包括独立光伏发口，近一两年虽有改观，但仍存在缺口，进口原材料经电系统、通讯和工业应用、光伏产品等离网应用，以及国内加工组装后却无法在国内实现最终使用，90%以并网光伏发电系统(与建筑结合的光伏发电系统和大上的光伏组件只能选择出口。而一些欧洲国家如德型光伏电站)。国、意大利等光伏产业终端使用的快速发展，正是得光伏发电产业链如图一所示，上游为晶体硅原料益于我国的出口。28
9、 年，德国光伏发电装机容量达及其加工，中游为光伏电池、组件及集成系统，下游为到 18MW，年装机总量约占全球的 30t?奋斗 0%，已经电网和用户。在上游，多晶硅作为光伏产业的最主要成为全球最大的光伏市场。到 2011年 1月，意大利原材料占据最终产品成本的 70%，毛利率可达 20%-光伏总安装及并网量达到OOMW，等待并网的光伏装 40%，创造的价值占光伏产业链总价值比例接近机为4OMW。总体来看，我国承担了光伏产业链高 60%。这一环节的技术门槛高，尤其是多晶硅的提纯能耗、高污染的中端制造加工，却将节能的效果;出工艺，技术上具有垄断性，来自美、日、德等国的七家口;到了发达国家。这绝不是也
10、不应该是新能源促进公司垄断了全球太阳能级多晶硅总产量的 95%以政策的初衷。上。硅片生产环节同样具有资金和技术双重壁垒，国作为一种战略性新兴产业，光伏产业的发展在其外占据较大的市场份额，但我国的保定英利等公司已初始阶段需要得到政府产业政策的扶持，但政策的扶经进入此领域，具备单晶硅硅片制造能力，基本可以持是否有效则依赖于政策目标、设计与实施是否有保证其国内供应。在中游的晶硅电池、晶硅组件等产效，特别是，取决于是否存在一个系统的政策体系。我品上，我国无论是产能还是产量都居于世界领先位国的现状是，政策的制定及其实施往往政出多门，各置，主要企业有无锡尚德、保定英利和天合光能等。尤项政策之间既缺乏系统设
11、计，在政策目标具有多元化其在后端的光伏组件环节，相对技术门槛较低，属于和多层次特性的情况下，政策的兼容性也难以得到满劳动密集型产业，我国有较多企业参与此市场。以上足，且在具体实施中经常产生冲突，使得政策的效应两个环节都是全球性竞争，而其下游的光伏发电应用大打折扣。特别是，对于光伏产业的促进.上游政策存在产业链上下游的不平衡，重上游轻下游，重供给轻需求，致使;两头在外;的|制造环节|产业格局在短期内仍难消除。针对我国光伏产业发展中存在的问题，学者们提出了大量建议，其中，提高光伏电力上网价格被认为是关键因素之一(Wang，201O;耿亚新、周新生，2010;肖兴志，2011;刘惠芬、史占中，28)
12、。但从整个产业链平衡的角度来看，虽然上网价格的提高确实是解决光伏产业终端需求问图一光伏发电产业链 JUZZEJL凯在:1 型怪 115企业就属 IENTERPRISE DEVELOPMENT 则是区域性的，尤其是并网发电，光伏发电高昂的成同时，大型并网光伏电站特许招标项目开始启本决定了其市场规模取决于政策支持。动。29 年 3月，第一批招标项目一一我国最大的并25 年 2月，我国颁布可再生能源法，加上相网光伏电站敦煌 IOMW项目正式启动，中标电价继出台的可再生能源发展;十-五;规划(20061.09 元/千瓦时。2010 年 7月，第二批光伏特许权电站年)、 可再生能源、中长期发展规划(20
13、07年)等一系招标，涉及西部 8省(区)13 个项目，共计 280MW，最列政策文本，不仅明确了我国可再生能源发展的总低中标价格仅为 0.7288元/千瓦时，平均电价 1.02体目标，还就一些具体产业设定了中长期发展目标。元/千瓦时。然而，过低的中标价格使企业无利可图，对光伏产业设定的主要目标是，到2010年，太阳能发项目开工情况并不乐观。电总容量达到 3MW，到 2020年达到 18MW，其 2011年 8月，国家发改委发布关于完善太阳能中，光伏建筑并网占 56%、大型光伏(荒漠)电站光伏发电上网电价政策的通知 。通知规定，2011年 722%、农村电气化 17%、通信和工业应用 6%。为了
14、实月 1日以前核准建设、2011 年 12月 31日建成投产现这些目标，可再生能源法规定了价格、融资、税收的上网电价统一核定为每千瓦时 1.15元;7 月 1日及等支持性的政策框架，并要求在两个规划以及相关配以后核准的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千套政策中，将这些政策加以强化和细化。然而，这些瓦时 1.15元外，其余省份均为 1元。这一新的网上价产业规划仅仅规定了框架性措施，缺乏实施细则，可格政策的出台被认为是我国光伏产业发展的重要里操作性不强。因而，我国光伏产业的大发展实际上是程碑，为今后我国光伏产业健康发展奠定了坚实基础。从金融危机以后的政策剌激开始的。另外，在科技部基础研究计划(9
15、73 计划)、科技 28 年，节约能源法实施，鼓励在建筑节能改部高技术研究计划(863 计划)、科技部攻关计划、科造中安装和使用太阳能等可再生能源利用系统，并技部中小企业创新基金、国家发改委产业计划中，对对其施行税收优惠等扶持政策。z9 年 3月，财政部太阳能发电技术的产业化发展也给予了基金支持。联合住房城乡建设部发布太阳能光电建筑应用财政在国家密集出台法规和各种支持性产业政策的补助资金管理暂行办法，宣布实施;太阳能屋顶计同时，地方政府也不断推出各自的光伏支持政策，其划对屋顶装机容量 50干瓦以上的光伏发电系统进中尤以江苏最为典型。作为我国光伏第一大省，江苏行补贴，年度补助标准将根据产业发展状
16、况予以适当于 29 年 6月出台江苏省光伏发电推进意见)，计调整。2(则 9年 7月，财政部、科技部和国家能源局共划在三年内光伏发电装机容量达到 4MW 的规模，同发布关于实施金太阳示范工程的通知 、 金太阳在地方层面首次规定以专项资金形式补贴光伏并网示范工程财政补助资金管理暂行办法，对于并网发发电项目，并明确了固定上网电价，这为其他省份的电和偏远无电地区的离网项目按总投资给予 50%和光电政策提供了示范效应。此外，青海、甘肃、宁夏和 70%的补贴。光伏发电关键技术产业化和产业基础能内蒙古等西部太阳能资源大省对于投资光伏电陆的力建设项目，给予适当贴息或补助。29 年第一期示企业都给予了土地无偿
17、划拨、发电优先并网、电价补范工程包括 329个项目，设计装机总规模642MW，建贴等政策。设周期 2-3年;2010 年第二期示范工程 272MW，建至此，我国的光伏发电项目形成了三种模式:大设周期缩短为 1年，主要针对工矿企业，集中在 13个型光伏特许电站招标、金太阳示范工程和太阳能屋顶开发区或工业园区以及新疆、青海、西藏的 3个无电计划，以及地方项目。光伏的应用市场则以西部偏远乡。2011 年金太阳工程规模为 6MW 山区、发达城市内标志性建筑及示范工程、农村电气 o由此太阳能屋顶计划;和;金太阳计划;成为我化以及太阳能电子产品为主。国推进光伏产业发展的核心项目，光伏产业进入快速在以上各项
18、政策的支持下，我国光伏产业从小到成长阶段。2010 年 10月，国务院关于加快培育和发大快速发展起来，逐步形成了完整的光伏产业链。在展战略性新兴产业的决定发布，并于 2011年 3月的上游环节，2007 年，我国多晶硅产量仅 1130吨，尚有;十二五;规划中得到确认，明确了新能源是未来重点90%的需求需要进口，此后，进口比重逐年下降，29 发展的七大产业之一，并将光伏产业规划目标大幅度年，高纯多晶硅产量增加到 2万吨，2010 年产量达到提高，即到 2015年将太阳能发电的装机容量扩大到 4.5万吨，产能增加到8.5万吨，但因需求量也同步增 5GW，2020 年为 20GW，是原规划目标的十倍
19、以上。加，进口比重仍超过 50%。在中游，2 仪)()年，我国太阳 116. 1飞112523J讯圃ENTERPRISE OEVEOPMENTI 企业发属能电池产量不到 lOMW，而到了 2010年，太阳能电池额完成，光伏产业发展规模不断扩大，出口增长快速，组件产能已经达到 2GW，产量达到 87ooMW，约占全进口替代显著，在国际市场上的占有率不断提高。然球产量的 509毛，列世界第一位。在下游，2008 年，我国而，若是从;鼓励生产与消费可再生能源，提高新能源 1太阳能发电装机量为140MW，29 年出现一个大的在一次能源消费中的比重;方面看，现有政策却是低飞跃，当年装机量为 160MW，
20、超过历年装机量总和，效的，光伏产业的上游制造环节受到激励较大，因而 2010年装机量更是跃升至 520MW。装机后形成的发发展迅速，而消费侧却迟迟没有启动，造成光伏产业电能力，按照离网和并网划分，2008 年之前以离网为链上下游的发展不平衡。据报道，截至 2010年底，敦主，2009 年起并网发电实现飞跃，并网量达到 14.2万煌 20MW的两个光伏发电站早已完工，但所发出的千瓦，占比达到 88.759毛。对此，2009 年的;屋顶计电仅有 20%能够上网，原因是西北地区电网建设跟划;、;金太阳示范工程;以及敦煌招标项目等起了关不上间。很明显，电网环节的垄断是制约光伏并网的键的推动作用。然而，
21、与我国光伏电池产量和产能相主要因素，政府规制部门的强制上网政策没有跟上。比，这样的装机量和并网量实在微不足道。第二，长期、稳定、明确的政府承诺是政策成功的此外，从上游设备生产来看，我国也已逐渐形成最关键因素，这种承诺包括价格水平、有效期限、参与规模。如晶硅太阳能电池生产线的十几种主要设备者范围、其他配套支持政策及落实情况等。对光电产中，有 6种以上已经由国产设备占据主导地位。据报业的保护与扶持期必须有足够的时间长度，以保证其道，江苏省一批骨干型光伏企业已经着手攻克光伏产与传统能源相比具有足够强的竞争力。多变的政策业技术装备的国产化，PECVD、等离子刻蚀机、激光寻向和配套政策的落实不到位都会对
22、投资者造成较机和层压机、太阳能电池及组件的测试等设备已经大伤害。例如，2009 年启动的金太阳示范工程的第一实现国产化，预计到 2012年，江苏的光伏产业装备将期包括 329个项目，准备用 2-3年时间完成，但目前实现l%的国产 1t110已经动工建设的项目不足一半。除了开发商在完成从世界范围来看，我国在光伏产业链中的领先地项目上故意拖延时间以降低成本外，配套政策未能落位主要体现在中游制造业，光伏应用则在全球排位靠实应是更重要的原因，体现在发出来的电上不了网、后。28 年，我国光伏电池产量达1780MW，占全球政策鼓励的用户侧并网和电量自发自用在实践中难总量的 269岛，但光伏系统安装量仅为
23、40MW，占全球以落实、财政补贴到位周期太长，等等。总安装量的比例仅为 0.73%029 年，全球太阳能电第三，政策特性、设计细节、执行及其与其他政策池安装量为 6.6GW，比上年增长 20%，其中欧洲市场的相互作用也会影响政策的有效性。例如，在;金太约占 799岛，德国的安装量占到全球的 858?毛。据 iSuppli阳工程;中出现了企业围而不建，以次充好，故意提高公司预测，2010 年全球光伏系统装机容量将达到设备报价以骗取补贴等情况。为此，2010 年 11月，财 8.6GW。政部、科技部、住房城乡建设部和国家能源局联合下发关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用二、我国光伏产业政策的
24、效果及存在的问题示范工程建设管理的通知，决定收回设备招标权，关光伏产业促进政策的有效性绝不能仅用产量、装键设备将由财政部会同有关部门统一招标确定，并将机容量等个别指标来衡量，更重要的是要有明确的目补贴资金直接下达给中标企业。此举显然有利于规标，即必须明确发展光伏产业的长远目标。是替代化范示范工程的操作管理，却也有可能让开发商承接项石能源，减少温室气体排放，还是降低能源消耗，亦或目的积极性变得更低。是寻找新的产业增长点?只有明确了目标所在，才能总之，目前我国光伏产业促进政策的最大问题在制订清晰的评价指标。然而，即便有了明确的目标，于从产业链角度看政策不平衡，即对于上、中游的激也还需要保证政策的长
25、期稳定性，精心的政策设计以励政策较充分，而对于下游的政策激励不足，从而造及不遗余力地执行，这几个方面共同构成了政策有效成产业链发展不平衡，中游产能过大，下游需求严重性的评估标准。不足，过于依赖国际市场的状况。第一，从促进可再生能源规划目标达成情况以及从节能减排角度来看，我国光伏产业发展至今所促进新的战略性产业发展看，现有政策无疑是成功形成的;两头在外;以中游为主的状况对于实现可持的。最早设定的 2010年 300MW的装机目标已经超续发展的战略目标较为不利。一方面，大量进口原材 JZZZEJZ吕立 22|愈 117企业发展 IENTERPRISE DEVELOPMENT 表 1光伏产业链备环节
26、技术现状工序环节国际技术状况国内技术状况核心技术主要由美国、日本、引进俄罗斯的改良西门子法，技术存在差距，多晶硅提纯德国等国的七大公司控制三废问题多，生产成本高，产量相对较少单晶硅、多晶硅技术都相对成熟，单晶硅拉制技术比较成熟，单晶炉已实现国产化且价硅侠、硅片生产切费!工艺不断提升，硅片厚度不断下降格低 2多晶体硅浇铸炉依靠进口，价格高太阳能光伏电池片电池片的光转化效率高生产工艺和国际相当，生产设备国产化率高及电池组件制造资料来源:国家发展改革委员会产业经济与技术经济研究所:(中国产业发展报告.2010)，经济管理出版社，2011 年，第 250页。料并承担加工制造的功能，使得该产业链的高能耗
27、大欧洲其他国家，8%是美国，5%是日本。而整体上，欧部分留在了我国，强化了我国节能减排的压力;另一洲市场占据我国光伏企业出口份额的 80%以上。一方面，国内太阳能的应用所受到的限制使得大量光伏旦欧洲|市场出现波动，我国企业的出口会立即受到影产品只能选择出口之路，无益于我国能源结构的优响。2011 年 9月，欧债危机的蔓延及德、意等光伏大化。在上游，光伏产业的重要原料一一多晶硅需要大国削减补贴，致使我国 50多家太阳能企业倒闭，三分量进口，随着国内生产线的开工建设，2010 年，多晶之一的企业处于半停产状态，即便是在美国上市的尚硅进口比例仍有 509奋。而在中游，2010 年，我国太阳德、晶澳、
28、中电光伏、赛维 LDK等大型光伏企业，也难能电池占全球总产量接近 509毛，是生产大国，但由于以躲过这场危机，在二季度均出现亏损。此外，据预国内需求没有启动，生产的太阳能电池约 95%销往计，到 2012年，德国等欧洲|市场光伏组件需求将趋于国外市场，光伏产业发展成为上游和下游都严重依赖饱和。在海外市场成长速度预期萎缩之时，如果国内外部市场的产业格局。不仅如此，为了解决上游多晶需求仍然没有起色，我国光伏出口或将遭遇重创34J。硅原料供应的紧张状况，大量的多晶硅产能短期内上更为严峻的是，在国际市场，我国光伏企业的唯一的马，目前我国已投产、已开工建设，或者准备上马的多利器仍是;低成本;。为了挣得更
29、大市场份额，部分小晶硅生产线有几十条，如果都按计划建设完成，其产规模出口商竞相压低价格，这必将遭遇到国外的贸易能将可能超过世界总需求的两倍。短短几年，多晶硅保护政策的限制。29 年，欧美部分企业申请对我国就从短缺走向过剩。中游的组件厂商产能已经达到生产的太阳能电池进行反倾销调查。而如果我国光 30GW，大大超过全世界的需求量，我国 40%-50%的伏出口继续无序增长，可能会导致欧洲|更多国家发起组件厂商都处于半停产状态。反倾销调查阅。这实际上也反映了长期依赖出口的光在这样的格局下，我国光伏产业链发展的不平衡伏行业各自为战、组织松散的现状，同样不利于产业引致以下三个问题:健康成长。一是多晶硅投资
30、过热主要体现为低端、落后产能三是光伏产业依赖出口的结果是污染留在国内，过剩，而能够达到规模经济性要求的产能却是缺乏绿色能源输出国外，这与我国政府支持新能源发展的的。因而，我国一些企业的生产成本远远高于国外先目标背道而驰。在现行生产技术的基础上，比较全产进企业，主要原因是技术落后。从全产业链的角度业链能耗和我国平均太阳能资源水平，对于采用不同来看，多晶硅环节的核心技术仍然掌握在国外企业手太阳能电池的光伏发电系统的能量回收期分别为 2中，具体情况参见表 1。可以看到，我国与国外的主要年、1.7 年和 1年以下。光伏系统的寿命一般为 30年，差距在于多晶硅提纯技术，多晶体硅浇铸炉等设备也其能量回报率
31、高达 15倍。然而，尽管从全产业链角度需要进口，因而，我国是光伏制造大国，却非光伏产业看，光伏产品不是耗能产品，而是产能产品，但在终端强国。消费在外的情况下，高能耗留在了我国，把节能的效二是光伏产业发展主要依靠出口的格局受国际益出口到了国外。据测算，2009 年，我国太阳能电池市场需求波动和贸易保护政策的影响较大，产业发展全产业链耗电 62.876亿千瓦时间。尽管占全国总耗电环境不确定性强。我国光伏企业的主要市场在欧美。量的比重很低，但其对整体经济带来的节能效果更可例如，2009 年第二季度，我国最大的光伏电池生产企国外先进企业一般采用最新工艺，单线产能超 30业无锡尚德公司出口目标市场的 5
32、0%是德国，28%是吨或 6)0 吨，成本远低于市场价。118 嗡 iI:盐 1223苟且圃ENTERPRISE DEVELOPMENT I企业发展表 2光伏产业链政策体系框架产业链环节发展规划金融政策财税政策技术政策贸易政策产业组织政策晶体硅原料融资政策研发资助上游财政补贴关税政策开放市场进入及其加工光伏系统支持利率技术引进税收减免进出口限制或中小企业支持政策光伏电池光伏组件封装安装量优惠设立外资利用中游专项资金等鼓励政策等放松规制等光伏系统集成和安装基金等产学研关系等光伏电力上网上网电价补贴强制接入和电力上网电网技术升级数量或比重电网改造的资金支持接入电价规制下游光伏电占能源绿色电力消费补
33、贴用户端光伏电力消费消费的比重大用户离网项目补贴等应用技术升级注一;表示相关政策对于产业链该环节基本上不适用;表中;发展规划;主要指产业发展目标的量化。以忽略不计。如果不能启动国内需求，发展光伏产业工、光伏电池制造、光伏组件封装以及光伏系统集成对我国经济发展意义不大。另外，多晶硅生产过程中和安装等环节，后者包括电力上网和电力消费等环所需要的氯气，以及多晶硅生产的副产品四氯化硅，节。当然，更完整的产业链还应包括生产设备和其他均是剧毒物质，会对环境造成严重污染。由于工艺落配套材料的制造等内容，对此不作深入分析。横栏列后、产能较小，我国相当多的企业还没有也没有能力出主要的政策手段，包括发展规划、金融
34、政策、财税政解决高能耗和高排放问题。因而，多晶硅产业的无序策、技术政策、贸易政策和产业组织政策，等等。发展同样是不利于环境保护的。根据表 2，可构建包含以下五个方面的产业政策不可否认，我国光伏产业近年来的快速发展很大体系。程度上得益于政府政策的推动。而光伏产业所呈现(一)面向需求侧为主的规划目标的;两头在外;的现状，固然与我国当前所具有的比较光伏产业促进政策作为一种能源政策，应以产业优势有关，也受制子产业发展初期技术能力薄弱等现持续平衡发展和能源结构改善为长期战略目标，其核状，然而，在政策设计、执行以及协调发展等方面，也心内容是实现资源能源的可持续利用和环境友好的确实具有值得总结和改进的地方。
35、实际上，光伏产业发展，进而实现经济的长期可持续发展。然而，在具上游和中游的过剩并非绝对的，只要国内需求得到剌体实践中，政府部门都存在相当强的以 GDP为目标激，过剩情况即可缓解。因而，光伏产业发展的关键的政策倾向。追求 GDP增长本身固然有其合理性，但在于下游市场的启动。光伏产业仍处于;政府主导、若过度追求则会带来较大的负面效应。在光伏产业政策推动;的发展阶段，德国等欧盟国家正是通过政发展规划目标中，各地不顾资源禀赋约束，均宣布大策扶持，培育了市场，实现了产业和技术的良性互动力发展光伏产业，其背后的激励是，一座光伏电站的发展，甚至还带动了我国光伏制造业的快速崛起。投产往往会带动包括多晶硅、电池
36、组件等在内的光伏制造企业的落户，有利于地方 GDP的增长和就业三、基于产业链的政策体系构建机会的增加。而对于欠发达的西部省份来说，太阳能从政策设计的要求来说，不同政策之间的兼容性利用的资摞条件好，在中央政府高额补贴的激励下，是政策有效性的前提，而目前我国光伏产业促进政策可以降低光伏发电的成本，又能拉动地方经济增长。在产业链上下游不同环节之间的兼容性并未得到满因而，发展光伏产业的激励更强。正是在这样的激励足。因此，对于政策设计来说，从一开始就需要有一驱动下，即便不存在赢利预期，光伏产业链的制造环个总体的系统安排，需要在对全产业链发展的各个方节也获得了飞速发展，从而导致了;能源消耗留在国面加以综合
37、评估的基础上构建一个完整的政策休内、节能效益出口国外;的尴尬局面。系，并对政策的阶段性逐步推进给出一个大致的计划。造成这一状况的另外一个原因是，我国光伏产业表 2呈现了一个系统的产业政策体系框架，其发展规划仅制订了针对中游制造环节的安装量目标，e 中，纵栏表示光伏产业全产业链的各个环节。一般认却并未制定光伏电并网和终端使用的目标。其结果为，光伏发电的整个产业链可划分为上、中游的制造是，上中游制造环节的激励足够强，其发展大大超出环节和下游的消费环节，前者包括晶体硅原料及其加了 2006年设定的目标。然而，作为光伏产业促进政策 JZZZEJUT;122 |型建怪 119企业提属 IENTERPRI
38、SE DEVELOPMENT 表 3我国主要光伏补财政策项目类型光伏补贴政策并网发电项目补贴为总投资的 509岛，偏远无电地区的离网项目总投资的 709岛;光伏发电关键技术产业化和产业基础能力建设项目给予适当贴息或补助;金大阳补贴标准:2009 年为 20元/瓦，2011 年采用晶体硅组件的项目补助标准下调为 9元/瓦，采用非晶硅薄工程膜组件的为 8元/瓦。资金来源:中央财政可再生能源专项资金。太阳能屋顶装机容量 50千瓦以上的项目;补助标准:29 年为 20元/瓦，2010 年下调为 17元/瓦;屋顶计划资金来源:中央财政可再生能源专项资金。2011 年 7月 1日以前核准建设、2011 年
39、 12月 31日建成投产的上网电价为 1.15元/千瓦时;7 月 1日光伏发电及以后的项目为 1元/千瓦时(西藏仍为 1.15元/千瓦时)。上网电价资金来源:全国征收的可再生能源电价附加(2 厘/千瓦时)。地面并网电站目标电价:2:9 年为 2.15元/千瓦时，2010年为 1.7元/千瓦时，2011 年为 1.4元/千瓦时。江苏省同时对屋顶、建筑一体化规定了电价。上网电价资金来源:通过征收电价附加建立的光伏发电扶持专项资金。的总体目标-一一;缓解能源供需矛盾、减轻环境污染、在税收政策上，征收传统电力资源税和环境税的调整能源结构、转变经济增长方式;一一其完成与否同时，给予新能源发电税收优惠和减
40、免等政策，仍然主要应通过需求侧的能源结构改变加以衡量。由于是针对制造环节的激励。在制造环节已经过度发展上网环节出现瓶颈，光伏安装量的大部分并没有实现的背景下，当政策重点转向对终端使用的激励的同上网，更没有实现节能减排的初衷。时，应考虑减弱甚至取消某些针对中游环节的激励政因而，这里认为，更重要的规划目标是光伏电上网策，并将相关资金向下游激励转移，以实现产业链的数量或比重，以及光伏电占能源总消费比重的提高，这上下游整体均衡发展。因此，有必要改变补贴政策的有利于以最终需求为驱动力来拉动整个产业的发展。指向，从以制造环节为主转变为以下游的终端使用为然而，需求侧目标的实现需要更为系统的政策设计。核心。(
41、二)以需求侧为核心的金融和财税政策事实上，在激励了终端需求之后，其对上游、中游目前，我国支持光伏产业发展的金融、财税政策的拉动作用将可能远大于政府的补贴。从表 2可以主要集中于上中游的制造环节，且在各项政策中，财看到，针对电网升级改造融资、大用户绿色电力应用政税收政策承担了主导角色。在财税政策中，对于顷的技术改造支持和消费补贴等的政策尚未受到足够目投资的补贴和光伏电力上网电价(与脱硫燃煤机组重视。当然，需求侧的激励也不能只看到并网项目，标杆上网电价的差额，目前脱硫燃煤机组标杆上网电还必须关注工业大用户的离网项目，以及小型用户的价约为 0.4元/度，西部各省甚至不到 0.3元/度)补贴离网项目(
42、如以家庭或社区为单位的光伏应用)。对是最主要的两项。表 3给出了相关补贴政策情况。此，可以参照新能源汽车补贴政策，直接补贴到光伏 2011年，国家上网电价补贴政策出台后引发了发电系统或产品的销售环节。新一轮投资热潮，预计未来一年半中，新增光伏发电实际上，很多国家已经意识到，只鼓励大型光伏安装量将增加到 1.5GW罚。而就用于补贴光伏应用项电站并非最优策略，因为其占用土地资源多，补贴额目的资金来看，其主要来源是中央财政安排的可再生度大，并网压力大。在光伏发电最成熟的德国，从初能源专项资金和终端电力销售中每干瓦时征收的 2期发展大型项目后，中后期就以发展中小型项目为厘附加，但补贴范围包括了风电、太
43、阳能发电及生物主。因而，我国现阶段要两者并重发展。质发电等多种可再生能源，因而资金需求量大。2010(三)以产业升级为导向的技术政策年，我国电力消费总量 37146.5亿干瓦时，可用于补可再生能源法第十二条规定:国家将可再生能，贴可再生能源的资金不足80亿元。因此，寻求更多的源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技资金筹集渠道势在必行，可考虑包括建立基金、二级发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发市场融资、银行贷款、利率优惠等多种形式的金融政展规划和高技术产业发展规划，并给予资金方面的支策，由此可以为企业提供技术进步和成本降低的支持。参见可再生能源发展;十一五;规划 。120嗡 E
44、|21212325苟且回ENTERPRISE DEVELOPMENT I企业发展持。;金太阳示范工程;对于相关技术的开发也提供更高的准入条件来限定光伏生产企业规模，提高产业了政策激励，但相对来说，尽管当前我国光伏产业在集中度。2010 年 12月，工业和信息化部、国家发改委技术方面有所进步，但核心技术的掌握仍与发达国家和环境保护部联合出台了多晶硅行业准入条件)，门存在较大差距。槛设定为太阳能级多晶硅项目每期规模大于 3o 在我国经济发展进入转型阶段的大背景下，为使吨/年，以及资源回收、能耗等多个条件。然而，这仅仅产业发展具有可持续性和培育竞争优势，光伏产业同是个开始，从全产业链角度看，相关的光
45、伏电池、组件样需要结构转变和产业开级，而技术进步(例如，拥有等方面的准入条件也要同时考虑。自主知识产权的核心技术)是根本措施。具体来说，在下游环节，由于我国电网建设和升级的相对滞光伏产业的技术升级主要应该针对上游多晶硅提纯后，尤其是西部太阳能资源丰富的地区恰恰也是电网技术和相关核心设备的研究与开发，以及更急需的下建设薄弱的地区，因而在接收不稳定的可再生能源电游离网应用的技术研发和升级，如电网改造升级、离力方面能力有限，实质上构成了光伏电力应用的瓶网应用技术升级等。颈。再加上电网属于垄断环节，既没有激励来接收光(四)限制出口的贸易政策伏电(成本高，需要改造电网);也没有强制力而必须我国企业进口多
46、晶硅等原材料，组装集成后大量接收，因此，产业组织政策的主导方向一般是加强立出口到国外的做法，既不利于节能减排，也不利于创法或规制，强制电网全额收购光电的义务，这也是德造收入，实际上仅赚取了微薄的加工费。为扭转这种国等发达国家的成功经验。2009年 12月，我国在修尴尬局面，政府有必要采取征收环境税或特别关税的订的可再生能源法中提出对包括光伏在内的可再政策来加以限制。相应地，我国应出台鼓励进口多晶生能源实行;全额保障性收购制度;。然而，实际执行硅以及其他耗能较高的原材料的关税或贸易政策。并不到位。因此，有理由担忧，即使有了上网电价的(五)基于市场机制的产业组织政策较强力度的补贴，以及法律的强制力
47、，要真正解决光我国的光伏产业仍处于发展初期，市场发育尚不伏电力上网问题仍非易事。健全，其战略性新兴产业和能源产业的特性也要求政解决光伏电力上网问题，可采取以下两个方法:府通过产业政策来加以扶持。然而，随着产业发展的第一，采用国外先进的上网技术，不需改造电网即可逐步成熟，政府的主要作用应该是建立公平竞争的市接收光电。徐州 20MW光伏电站就是应用美国 Sat?场环境，产业政策应该通过市场机制产生作用。尽管 con公司成熟的上网技术，对光伏电站进行了相应的市场机制可能失灵，但这并不意味着政府政策就能够技术改造，使得现有电网接纳光伏电与接纳传统火力完全弥补市场的缺陷。电厂的电力没有区别，而且适应电网
48、的改造成本并不在光伏产业发展的过程中，基于市场机制的产业高，甚至比国外更低。第二，为了突破并网瓶颈，应组织政策应扮演非常重要的角色，其设计有效性的关该更多采用用户侧并网和鼓励离网项目。光电的应键在于，既要使各经济主体具有足够强的激励来参与用存在并网和离网两种模式，其中，并网还可分为发市场，又要充分保证市场竞争的公平性，这将有利于电侧并网和用户侧并网。大型荒漠光伏电站是发电企业在竞争压力下提高效率，降低光伏产品的生产成侧并网，需要与常规火电、水电甚至风电竞争，相比来本。从产业链角度看，上、中游都属于竞争性环节，政看，光电处于劣势。而城市中的大型建筑光伏发电则府政策应该以促进竞争为主，特别是，应以
49、建立公平是用户侧并网，这已经成为光电应用的主要市场，例竞争的市场环境为政策目标，为此需要建立清晰的产如，德国 80%以上的光伏发电应用是光伏建筑一体业规划、严格的市场准入条件等。而在下游，由于电化项目。用户侧并网是以结算电表的位置为准，发出网是完全垄断的，政府应对其加以规制，具体包括价的电量只在电表内实现并网，由用户自己使用，无需格、投资、强制购买可再生能源电力等内容。升压送入高压电网后再由用户向电网购电。多余电目前，在上中游制造环节，全国 100MW产能的量可出售给电网，按照;净电表;方式运行，这就相当光伏企业有 300多家，50MW 产能的光伏企业有 500于电网公司按照销售电价购买光电，其比较对象是当家以上，而且主要光伏企业仍在扩大产能。因而，产地的销售电价，因此，只要光电价格与销售价格持平业竞争激烈，众多小企业竞争力弱，为了争夺市场不或更低，便能盈利。目前，北京、上海、浙江等经济较为惜竞相压价。政府部门已经注意到这一现象，拟采用发达的地区，工商业用电价峰值达到了 0.9-1.2元/千 JZZZEJZ扭扭|命 121企业发展 IENTERPRISE DEVELOPMENT 瓦时，平均电价已在 0.7元/千瓦时左右，因而，
