1、大学的治权：理念和资金的关系教育与经济 2OO4 年第 1 期大学的治权:理念和资金的关系日矢野真和着 ,徐国兴译(东京大学教育学研究科,日本东京 1400001)摘要:大学面临着一个混乱的时代,许多国家的大学都为数量 ,质量,治权和经营的问题所困扰.本文试图从分析大学理念和资金的关系入手,解剖大学治权的深层结构,所存在的问题和未来发展的方向.关键词:大学;治权;理念;资金;经营模式;专门模式;知识社会中图分类号:F08;G40 054 文献标识码:A 文章编号:1003 4870204)m 一000105UniversityGovernanceFocusedontheRelationbetw
2、eenAcademicIdeasandFinancingYanoMasakazu,TranslatedbyXuGuo 一 I(Theof.1400001,J 叩帆)Abact:Unive_,aitiesinmanycountriesarenowkthesmileissues,namely:qu 枷ty,qIlality,governance.andIllli 蛐managementsystem.ThepurposeofthisarticleistOanalyzeandexaminethech$fflgeSinacurrelRJaII 礴 eumver/refunn 砌theviewofuniv
3、emtygovernancefocusingontherelationDetweetlacademicideasandfinancing.KeyWards:university;governance;flPAldecidea;financing;presecutionpattern;specialpattern;blgesocie一,混乱的时代1991 年,大学设置基准以纲要形式出台.大学审议会就研究生院数量的扩充作了报告.1991 年成为国立大学进入改革时代的开端.而现在可以说是评价的时代.国立大学法人化当然如此.公立和私立大学也不例外,以建立评价制度为轴心探索大学体系再构筑之路.如此时代潮
4、流,并非日本所独有.世界上的所有大学都面临着数量,质量,财政和经营的危机,大学处于全球社会经济环境变化共同背景之下,对以上 4 个方面的每一方面都不得不转变思维的视角,而且变化的方向也不明确.大学处于变化的波涛之上却找不到着陆点.全球性知识社会化所带来的大学数量的扩大,具有什么样的社会和经济意义? 这样的大学会具有什么样的质量水准?现在处于财政困难的时期,解决质和量问题所需的资金如何筹措?大学是否具有超越该难关的经营能力? 任何一个问题都不能用普通的办法去解决,而且 4 个问题相互联系形成了一个复杂的问题.世界上的大学都面临着这个复杂问题,并处于改革潮流的两个中心之中.一是政府资源配置途径的变
5、化.一是通过市场化以解决资源配置的效率化.在制度式解决和市场式解决的交界处,设立模拟市场,让评价(模拟货币 )流通的方法被认为是有效的方法,这正是当前被称为评价时代的缘由.最近 1O 年间,许多改革得以实施,现在仍在改革之中 .可是改革的现场非常混乱,确切地说既非改革的时代也非评价的时代,现在大学处于混乱的时代.我个人认为,作为大学人应该做的是在和现实保持一定距离的同时,寻找理解新时代社会经济变化逻辑的视点.本文就是这样一个小小的尝试.本文紧紧围绕着下面的焦点,理解现在的复杂问题,论述问题分析的过程.这个原文登载于日计画行政 )2oo3 年第 26 卷第 l 期.收稿日期:2003 一 l12
6、8作者,译者简介:矢野真和(19 辑一),男,日本东京人,曾任日本国立教育研究所研究员,东京大学工学部社会工学科教授,现为日本东京大学教育学研究科教授,日本高等教育学会会长,主要研究方向为教育经济学,社会工学.徐国兴(1966 一), 男,安徽界首人,毕业于华东师范大学,现为日本国立东京大学教育学研究科博士生,主要研究方向为教育经济学,教育社会学.1焦点是理念和资金的关系,这两者是支撑大学体系的支柱,两者关系的背后蕴含着大学治权问题的根本属性.如果仔细分析,不难发现大学的理念和资金的关系越来越不稳定.第一,为了理解资金筹措方式的变化,首先提出一个分析的理论框架.资金筹措的形态不仅是财政问题,而
7、且和大学理念,大学质和量的问题有直接关系.第二,把大学理念和资金筹措多元化之间的关系看作大学决策权和资金来源的关系.大学治权的问题根本上在于大学为谁而存在,换句话说,谁掌握大学的决策权.可是,决策者和提供资金者即决策权和资金权未必一致,这种不一致的关系是大学理念和治权的特征.第三,依据这种关系,指出现在大学经营模式所处的位置和所存在的问题.最后,再回到为什么资金筹措会多元化这个基本问题上.经济不景气和财政困难只不过是表面原因,根本的原因在于知识社会这个时代环境.本文从知识生产方式发生着巨大变化的时代背景出发,试图描绘出将来大学中理念和资金的关系.二,资金筹措的类型和发展趋势Zinnan(199
8、5)从资金筹措的角度把世界上的大学体系分为三类:第一,政府主导型(governmentdominance).政府既对大学进行资金援助,也对学生进行奖学金援助,但不收学费;第二,费用回收型(costrecovery).通过收取学费,政府支出的大学费用的一部分从个人手里回收;第三,收人多样化型(revenuediversification). 不仅政府向大学和学生提供资金援助,也存在着通过学费进行资金回收,企业和本校毕业生捐赠等形式.这种类型以美国的大学为代表.这种大学资金筹措的类型也是分析大学制度社会性质的理论框架.在分析大学理念和资金关系之前,有必要对大学资金筹措的类型做一些立体的理解.首先,
9、设定以下两个主轴.第一,政府主导型和市场主导型.虽然最近通过市场化2解决问题被看作有力手段,但如日本的私立大学的发展经验所表明的那样,由市场来设立大学并非最近的事,而是古已有之.第二,多样化阶段的类型.把资金来源限定于大学,政府,学生(家庭) 和企业四者.四者之间组合起来,多样化的阶段可以分为两者关系,三者关系,四者关系.在分析大学治权问题时,仅仅限定于大学和政府的关系已不符合现实.把这两主轴交叉起来,政府主导型和市场主导型的资金筹措方式如图 1.通过大学自身的努力也存在着从大学到大学的资金筹措方式,或从政府到学生的奖学金方式虽然也存在,但本文想描绘资金筹措的主要关系,故把资金筹措关系限定在最
10、小范围内.首先看两者关系.资金的流向有“从政府到大学“(Ig型)和“从学生到大学“(Im 型)的两种.二战后至 1970 年前后,国立大学的学费只是私立大学的七分之一左右.学费急剧上升从 1976 年开始.一方面,1970 年起对私立大学进行经常费补助纳人预算成为制度.1975 年私立学校振兴助成法出台,政府的私学助成有了法律依据.1975 年国家资助占私立大学经常费用的 2o%.简而言之,到 1975 年为止,国立大学属 Ig 型,私立大学属 Im 型.其次看三者关系.政府主导型向 Zinnan 的费用回收型转变(g 型). 大学不仅从政府而且从作为消费者的学生那里获取资金.在市场主导型中,
11、前两者之上再加企业向大学提供资金这一方式(I11 型),也就是说存在着企业协助大学设立和经营的例子.日本的私立大学不是m 型 ,由于私学助成的存在,走了向g 型转变之路.进一步看四者关系.一方面,企业参人到政府主导型中(mg 型),另一方面 ,政府参人到市场主导型中 (mm 型),两者均和 Ziderman 的所谓收入多样化型相应.不过,在m 型中,政府不是向大学直接提供资金,而是强调向作为消费者的学生提供资金支援,不是向组织支援,而是向个人支援.重视学生个人选择的教育券制度(voucher), 可以说是市场主导型的四者关系.图 1 资金筹措的类型政府主导型(g)市场主导型(m)I.二者关系(
12、Ig 型):政府一大学(Im 型):大学一学生.三者关系g 型 :政一(m 型):大学- 学生千II学生企业(mg 型): 企业(mm 型):政府lJ.四者关系政府一大学大学-学生fI学生企业现在的大学改革是寻找走出 ITg 型的方法.很明显,向市场型转变或走产学官联合的四者关系的多样化之路非常具有吸引力.当然,这种改革尝试,是向 Illg 型转变还是向lllm 型转变并不明确.对国立大学法人化,有人理解为私立大学化,有人理解为走向民营化的里程碑,真是仁者见仁智者见智.改革的混乱以资金筹措方式改革方向混乱的形式表现出来.以下以图 1 为基础,进一步深入讨论.三,理念和资金的关系决策权和资金来源
13、企业为谁服务? 股东,管理者 ,一般职员,顾客等利益集团(咖 keh0lder)之间的调整和监督等制度设计被作为公司经营的重大问题.一般职员支配企业是人们默许的日本式管理的前提,但现在这开始受到非议,已出现学习美国式管理的迹象.大学为谁服务? 和企业一样 ,大学的治权问题被提上议事日程.教授支配是人们默许的日本式大学管理的前提,现在这被认为是个问题.大学为谁服务的问题,其实就是大学的决策权属谁的问题,而且大学决策权与谁是大学的资金来源者或者说谁负担大学费用这个资金权有密切关系.大学治权的特征在于资金的多寡并不能决定决策权的强弱.这个特征蕴含着大学理念和资金的关系样式.在此首先想援引一个经济学原
14、理作为辅助线以明确该关系样式,该原理即是资金提供者或费用的负担者为决策者.作为资金提供者的股东具有决策权或公司存亡的最终决策权在消费者手中的消费者主权是该原理的具体运用.虽然公司也不是仅以此原理为基础运行,但这有助于理解大学决策权的特征.现在回头看图 1 的资金筹措类型.首先,在国立大学的Ig 型中 ,投入资金的仅有政府,依据上述原理,大学的决策权在政府.可以解释为政府是委托者(pa1),大学是受托者(eI 吐).两者利害关系不一致时出现的非效率性和非道德性是代理理论(agencytheory)所提出的非常深刻的研究课题.但这并非本文的问题中心.本文要讨论的是资金提供者具有决定权,或者说政府与
15、大学的关系能否看作委托者与受托者的关系.从经济学原理来看,大学与政府的关系被颠倒了.因为政府虽然提供资金,但决策权不在政府.近代大学的理念认为这种颠倒的关系是正常的.价值判断征服了经济力量,社会承认大学所生产知识的正当性,大学被置于支撑近代国民国家的重要位置上.作为学术中心的大学,被看作教育和研究不可分的统一体,不是为学生“hA 的利益诸如就业和职业教育而存在.因此,大学和学生受到政府的保护,教授支配的自治性得到保证,大学作为独特的社会机关得到承认.然而,以 1975 年为界,国立大学的资金筹措类型发生了巨大变化,从 Ig 型转向g 型.在 Ig 型大学中,学生受到学习不仅是为了个人利益的教化
16、.免费或低学费成了大学教育的隐性课程.可是如果学费增加,自然学生会期待大学教育具有高的个人回报.如果增加消费者的个人负担,能够要求消费者具有公共心么?就像大学与国家的颠倒关系得到社会承认一样,大学与学生之间的关系也社会承认么?资金提供者发生了变化,大学理念或决定权的结构却没变而且一直延续到现在,这是 1975 年以来的竟金结构所存在的问题.市川(2001) 认为近代大学已经不复存在,而且是被和高等教育有密切关系的我们害死的.作为爿斯的依据,从一般教育,本科教育,研究生教育,大学管理,大学和社区的关系等角度可以得到很好的解释.不变的理念和变化的资金筹措之间的错位显示出近代大学理念的衰落.资金筹措
17、类型的变化确实可以成为大学治权变化的动力,但理念和资金的关系却不如此简单.其复杂程度从现存的 Im 型(私立大学 )的经验也可以看出 j.如 l 果仅仅依靠来自学生的资金能够办大学,大学的决定权应在学生.这是消费者主权的经济学原理.虽然如此,Im 型大学的决策权并不在学生手里.私立大学虽不是按照国家目的设立的大学,但它是基于一定的办学精神所设立的大学,并不是没有理念撇育服务产生.排除和办学精神不相符合的学生于学校大门之外的决定权在供给方(大学一方), 虽说不是 Ig 型自簟倒关系,但也不是消费者主权.使供给者主权正当化的力量在 Im 型大学里也存在.因为,私立大学也标榜近代大学的理念.认为教育
18、和研究不可分,承认教授会的自治权,不仅教学就是 1|f 理也希望能够反映教授的意见.根据学校法人的有关规定,私立大学属于国家或破府支配下的教育事业.依此而论,利用国库资金对私立大学进行经常费补助就有了法律依据,而不和宪法第 89 条相冲突.私学助成导入的契机是私学的运营困难和敖育质量的忌化.但是面对经营危机,日本的私立大学没有采取依靠企业捐助和合作的市场型(m) 方法 (纵观亚洲各国,ITm 的大学很多).私立大学从 Im 型转向 ITg 型具有重大意义.可是,对此转型的意义或者说理念的变化几乎没有人研究过,对公共资金资助的理由没有明确的理念.虽说支撑日本大学大众化的是占大学全体 80%的私立
19、大学,但在对大学大众化的理念和私立大学的功能没有经过任何议论的情况下,作为紧急措施,私立大学的资金筹措从 Im 型转到 ITg 型.国立大学在没有认真考虑 Ig 型转向 ITg 型的理念的情况下 ,仅仅为了减少国立大学和私立大学的差别这一技术上的理由而提高学费.大学为谁服务? 应该说讨论这一治权的问题已经为时已晚.因为,大学治权和资金来源问题应该作为一个整体来讨论.当然,三者关系一下子解决并不那么容易.可是,教育的受益者是谁? 也就是说 ,以上的讨论加上受益者负担原理,对理念与资金关系的不一致性进行实证分析必不可少.对私学助成和教育费用负担区分的形态的看法将另文撰述.之后,大学治权的情况逐渐变
20、得更为复杂,因为从三者关系转向了四者关系.研究上,产学联合成为经济振兴的支柱,大有从大学生出的风险企业(咖,re,paw)改变日本经济的气势.不仅研究如此,教育上也一样.实用知识的教3育需要变大,企业的实践教育和大学教育携手进行的现象逐渐增多.四,大学经营理念和资金分配没有专业人员的专门模式市川(2001)的 从学者共和国到大学企业体= 和天野的从知识共同体到知识的经营体=等观点准确地表达了时代的变化,学者共和国和知识共同体都是以 Ig 型资金筹措方式为基础的近代大学的经营理念.资金来源的多样化要求新的经营形态.大学经营受到重视在所有的国家都是全新的现象.研究者已经提出几种管理模式,比较有名的
21、有 Garvin(1980)的同僚模式,官僚模式,政治模式,市场模式和 Hanmn(1992)的同僚模式,官僚模式,政治模式,专门模式.强调利益集团之间矛盾的政治模式,虽然强弱程度不同,在所有的模式中均能看到,故本文撇开不谈,仅就其他四种模式进行比较.简单地说,同僚(oDua1)模式是重视教授团自我决定的知识共同体;官僚(bureaucratic)模式是以法律为基础的阶层性的组织体;市场(market)模式是以经济诱因或报酬体系提高动机的企业经营体;专门(professiona1) 模式是以专家权威为基础宽松的水平分化的联合体.我们正面对着教授支配即同僚模式行将结束的时期,而且官僚模式和市场模
22、式是有力的发展方向.可是在作此结论之前,必须考虑理念转换与资金的关系.资金不仅包括前述的资金筹措,也包括资金的分配机制.资金分配与大学的经营理念有密切关系.首先指出该点的是 Wllhms(1995).资金分配大致分为三类,选择资金分配方式就是选择经营模式.第一,不指定资金使用目的一篮子资助.资金的使用权完全委托给具有自主权的大学,教授团的决策得到最大限度的尊重.这是和同僚模式相适应的分配方式.第二,通过投人基准(input-base)的预算,指定资金使用目的.人头费,资本投资,教育研究费,旅费,设备费等使用目的不同,预算的比例也不同.欧洲大陆的大学多采用这种方式.它和官僚模式相对应,因为不存在费用最小化的动机,因而注重收人的最大化.从经济学角度来看,这是一种没效率的方式.第三,产出基准(output.base)的预算.且不管以什么作为产出的成果指标,这种分配方式排除了投人基准的非效率性,是根据成果有效地进行资金倾斜的方式,这是把企业会计运用到大学中的市场模式.Williams 依据英国的经验,认为成果指标设计的越详细越能提高大学的自主性,同时又能增强政府对大学经营的介人.产出基准的预算即是市场模式又是官僚模式.
