1、制度分析与研究生教育产业政策2004 年 1 月第 3l 卷第 1 期湖北大学(哲学社会科学版)JournalofHubeiUnivexsity(PhilosophyandSocialScience)制度分析与研究生教育产业政策黄平(湖北大学教育学院,湖北武汉 4300621Jan.2004Vo1.31No.1摘要本文从制度分析的角度,指出生产与供给的混同是阻碍我国研究生教育发展的制度症结.在此基础之上,逻辑地推衍出制度变革的方向,并探讨了建立制度基础与公共政策相互促进的良性互动关系问题:本文对如何运用公共政策促进制度基础的优化,建立健全适应市场经济要求的研究生教育产业制度,提出了一些原则意见
2、.关键词 制度分析 ;研究生教育 ;产业政策中图分类号G643文献标识码 A文章编号 j130147992004)01009904公共政策是政府运用合法权力直接采取的行动与策略等.公共政策对于一个国家公共利益的实现,具有极大的影响.高质量的公共政策,可以减少人与人之间的冲突,促使人们的合作与积极行为;可以很好地实现资源的配置效率,从而促进社会福利的最大化.正是在这种认识基础上,本文试图运用制度分析的方法讨论我国研究生教育发展以及提高政策质量方面的问题.一,阻碍当前我国研究生教育发展的制度症结随着我国高等教育快速走向大众化,经费短缺成为各高等学校普遍面临的困难.在大量缺钱的情况下,我们常听到一些
3、高校领导说:“没有钱给政策也行“.可见,当前在我国高等教育中政策有生钱的作用.这里“政策生钱 “的意思显然不是指政府的直接投资,而是政策所发挥的间接资源配置作用,是一种教育产业运行方式的改变.运行方式一旦建立和稳定也就成为制度,因此可以说,这里政策的作用主要是建立适应社会主义市场经济需要的制度基础?在这个意义上,我们由此可以得出这样一个结论,制度安排的不合理可能是导致我国研究生教育产业发展滞后的重要原因之一.1.教育服务的生产与供给教育服务是研究生教育产业的主要产品,在此,我们引入两个概念:教育服务的生产和教育服务的供给.一般情况下,我们谈论研究生教育时,对教育的生产与供给是不分的,或者说我们
4、国家现有的教育管理体制本身就在某种程度上是教育供给与教育生产混为一体的,这是我国研究生教育在计划经济体制下形成的基本的制度基础.教育是人类特有的遗传机制,人类的发展和延续离不开教育过程,而教育又不是个人或家庭能够完全解决的问题,从这个意义上讲,提供教育服务是政府不可推卸的职责,因为政府就是提供公共服务的机构.但是,我们不能由此推论政府也必然是生产教育服务的机构.当然,我们必须承认,在很长的时期内在很多国家,政府都曾是或现在仍然是教育服务的生产机构.即便如此,我们也不能说事实如此就无可更改了.过去或现在是这样并不意味着将来一定要这样,制度可更改或不可更改都是有道理可循的.在此笔者用制度分析的方法
5、讨论一下更改的道理2.生产与供给相混合的制度不适应当前我国研究生教育发展的需要我们认为,政府应该提供教育服务但不一定生产教育服务,也就是说供给与生产的混合红我国研究生教育发展过陛|l 产生了一些无法解决的问题,这个观点是针对我国研究生教育当前的现状提出来的.比如当前存在的研究生教育市场供求失衡问题就可以由此得到解释.lj于教育供给与生产二者的混合 ,政府对研究生教育的具体工作管得过多过细,学位点,招生指标,培养规格,授予学位的你及等级都由政府部门审批.这样就有可能产生供需失衡的问题.因为在这种模式下,社会对人才的需求主要通过招生计划来反映,但科学研究旱就证明无论政府多么努力,它都无力掌和处理社
6、会需求信,更何况教育还有一定的滞后性,因此.毕收稿日期】200309-23作者简介 黄平 (1970 一),男,湖北鄂州人,湖北大学教育学院讲师.1o0 湖北大学(哲学社会科学版)第 31 卷业研究生的供需失衡也就在所难免了.至于地区供求结构,学科专业结构等方面的失衡也是这个道理.不仅如此,由于政府在很大程度包办了研究生教育,研究生培养单位当然就会主要向政府负责,否则“衣食父母“一不高兴就会断了自己的财路.特别是在人事任免方面,学校主要领导都是上级政府任命的,学校的领导也都相应有一定的行政级别,享受一定级别的领导干部待遇.如果这些领导确实把自己当作“官 “了 ,哪个当官的不为自己的官运考虑,否
7、则在官场怎么生存呢 ?至少可以说不求上进的官恐怕也不算一个好官,正如不想当将军的士兵不是一个好士兵一样.如果我们说的这些话是实情,对学校和研究生教育而言可就不是什么好事情了.如果学校领导认真执行上级旨意,当上级意见错了时怎么办(最怕上级意见是少数人的个人意见,更怕是走后门的意见)?按照我们上面的逻辑,可能就是没有困难要执行,有困难创造条件也要执行.于是就会出现招生数大于学校的承受能力,生源质量低于国家的录取标准,最后出现教育产出质量较低也就不足为怪了.即使学校领导学者气十足,不把自己当作“官 “,这种结果也是难以避免的.因为上级可以决定学校主要领导的去留,学校领导太不听话就可能招致罢官的结果,
8、如果被罢官了,再大的事业心也不能够派上用场.以上分析在逻辑上是说得通的,现实中也不乏实例.又比如投资不足的问题,学校办学仰仗于政府,必然出现教育投资渠道单一的问题,在一个财政吃紧的发展中大国,教育投入不足也就很容易理解了.可见,供给与生产的混同是造成当前研究生教育中一些难以解决的问题的重要原因.既然如此,我们能不能够把二者分开呢?回答是肯定的.3.教育服务的生产与供给相互分离的必要性与可能性首先,从实践来看,西方发达国家如美,日,德等国家,教育服务的生产与供给二者早就是分开的,他们的私立学校无论在数量还是质量上都超过了公立学校.可见,我们提出教育服务供给与生产的分离并不是史无前例的创造,也不是
9、什么新鲜的观点.即使在我国,教育服务的供给与生产在名义上也是分开的,从来没有听谁说过学校是政府或政府是学校,这是政府与学校本质上的不同决定的.我们前文说二者的混同,也只能说在很大程度上,完全的混同是不存在的.换句话说,二者在某种程度上也是分开的.两种说法的不同在于强调混同多还是分离多,前者强调混同而后者强调分离.我们不得不指出,我国原有体制下的研究生教育是混合多而分离少,经过多年的改革现在还是处于分而不离的状况.不过,从我国高等教育改革的实践来看,这种二者分离的倾向已经愈益明显地表现出来了,我们提出的政事分离,建立学校法人制度,提高办学自主权等观点就是这个意思.其次,从社会发展趋势来看,分离也
10、是必然的.随着知识经济时代的到来,教育的地位日益上升,逐渐成为事关全局的先导性的基础性知识产业,成为经济发展的支撑因素.因为在知识经济时代,知识是最稀缺的社会资源,而教育正是围绕知识进行的传播,生产和服务活动,研究生教育活动中的知识更是具有非同一般的价值.从知识层次上看,研究生教育传播和生产的是高深的知识;从知识的增长看,研究生教育不只是利用现有的知识,更重要的是生产新的知识,研究生教育的任务是以知识的创造为主的.由此我们可以说,在知识经济时代,研究生教育具有广阔的发展前景.既然研究生教育处于如此重要的地位,其进行传播,生产和服务的知识具有广泛的社会需求,显然它不能仅仅面向政府的需求,而且政府
11、也无力安排社会所需要的知识,那么,E 匕较经济和明智的选择是把教育交给学校来办好了.第三,当前正是分离的最好时机.我国研究生教育市场现在是一个典型的卖方市场,而且是一个投资热点,无论个人,银行还是企业都愿意投资.可以说研究生培养单位实际上没有什么生存压力,他们现有的压力主要不是产生在教育,而是因为没有或不能充分利用教育发展的有利条件.比如高水平导师流失问题,无非是教师的人力资本没有得到承认,教师为了保护自己的产权,充分发挥人力资本的作用,跑到企业或条件较好的学校.学校有没有能力解决教师的问题呢?有,卖方市场,投资热点怎能说无法解决?恐怕只能说没有动力或受到限制吧.从我国研究生教育的改革实践来看
12、,正像前文已经分析的,之所以这几年发展很快,很大程度上就是因为政府的政策放宽了,学校的自主权扩大了,因此更好地适应了市场的需要.二,建立制度基础与公共政策相互促进的良性互动关系任何人类社会都存在制度,因为社会必需保持基本的秩序才能存在和发展,只要有多人共同存在,且在利益上相关,不管是冲突,兼容还是一致,都会存在使人际关系有序化的制度.有效的制度作为行为第 1 期黄平:制度分析与研究生教育产业政策 1Ol规则,它可以减少不确定性,降低交易成本,扩大人类的选择范围,遏制搭便车等机会主义行为,实现有限资源的配置效率.但坏的制度作用正好相反,它可能是压迫性的,不是增进自由,而是破坏自由,它增加交易成本
13、,缩小人类的选择范围,破坏合作的条件,提供负激励,鼓励机会主义行为,加剧外部效应问题.好的政策经过较长时期后,能够为较好的制度创新提供基础,而坏的政策,不仅鼓励无效率,还会破坏制度的根本基础.就如诺曼?尼科尔森所说:“在任何经济中 ,坏的政策鼓励无效率.坏的政策可能只是不适当地规定了价格.但是,在其次的层次上,关于政策类型的基本选择只要实行的时间足够长,就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲.“坏的政策随着时间的推移将从基础上破坏和扭曲制度的运行“.另一方面 ,适当的制度基础也为提高公共政策的效率创造了条件.因此,为了保证社会的可持续发展,有必要在制度基础与公共政策之间建立相互促进的良性
14、互动关系.1.要使政策有良好的配置效率和制度效率,需要考虑该政策的激励机制,考虑其制度含义,即给行为者提供行为约束和激励作用比如我国研究生教育经费短缺的问题一直存在,甚至成为进一步发展研究生教育的瓶颈.但我国研究生教育投资政策采取了政府拨款的方式,没有建立社会投资的渠道.由于政府投入是按照招生计划安排的,各研究生培养单位为了实现研究生教育的规模效益,总是尽量扩大招生计划,不断要求提高生均经费标准,但自身培养能力有多大似乎考虑不多,这就有可能导致培养质量的下降.另一方面,政府投入经费后,没有能力具体监督经费使用过程,经费使用效率不高甚至浪费的现象就可能发生.即使近年采取评估的手段,也只能在某些方
15、面和一定时期进行,何况政府评估的成本相当大.所以出现缺钱与浪费同在,投入与质量共低的结果.制度激励的不当,便导致了政策效率的降低.2.要使政策有良好的配置效率和制度效率,就需要使不同政策的激励机制相互衔接研究生教育政策不仅要考虑其制度含义,还要考虑制度激励的兼容问题.这里继续就研究生教育投资政策进行分析.我国是穷国办大教育,长期以来,政府财政无法解决研究生教育经费短缺问题,政府不得不鼓励研究生培养单位自筹资金,扩大财源.与此同时,我国研究生教育又是免收学费的,对企业投资研究生教育或与研究生培养单位合作没有出台优惠鼓励政策,政府对研究生培养单位的办学也管得很死,这就迫使研究生培养单位不得不继续找
16、政府要钱.可见,政策激励机制如果缺乏相互协调性,最终只能导致政策流于口号,不能真正产生效益.3.要使政策有良好的配置效率和制度效率,要尽可能把制度变革纳入到政策行动中来,而不仅仅是在技术上或者在行政上采取措施当制度处于不均衡状态时,社会就会自动产生制度变革的力量,这种力量如果得到合理的利用,可以促进制度变迁的完成;如果没有得到合理的利用,也可能导致社会制度资源的破坏或丧失,对社会的进化产生负激励作用.研究生教育总是在一定的制度基础上运行的,当研究生教育发展中出现问题时,政府不能仅仅考虑采取行政措施,直接去解决问题,可以考虑合理利用制度变革的力量,运用公共政策促进制度变革,鼓励利益相关者自己解决
17、问题,从而减轻政府负担,提高政策效率.比如导师指导不力问题,这个问题政府无论如何也无法直接解决,这时就可以考虑对此不满的利益相关者.研究生及其家庭是不满的,研究生培养单位也是不满的,甚至导师本人可能也是不满的,制定政策时可以充分利用这些不满,找出制度原因,推动制度变革的发生.4.通过保护和利用制度资源提高研究生教育政策的效率处于均衡状态的制度能有效发挥其有利于社会发展和稳定的功能.如研究生教育中的尊师重道就是一种良好的制度资源.研究生教育政策如果利用这一传统,在研究生奖励政策中予以鼓励和提倡,作为获奖的一个重要条件,就可能会促教促学,真正达到奖励政策的目的.三,运用公共政策推动研究生教育产业制
18、度的创新根据以上分析,在这里,我想从实践方面对运用公共政策推动研究生教育产业制度的创新问题提出两点意见:1.扩大高校办学自主权,促进学校法人制度的建立在我国,关于扩大高等学校办学自主权的呼吁几乎与经济改革是同步的,但到现在为止,经济改革日新月异而高教改革相对落后,高等学校与政府的关系依然是难舍难分.当然,放权仅仅是对集权的反叛,是一种比较简单的逻辑,而建立学校法人制度则是一种深层次变革,是一种深刻的制度创新.我国提出有关高等学校法人地位的问题,是随着我国社会102 湖北大学(哲学社会科学版)第 31 卷主义市场经济体制的建立而出现的,到现在为止讨论和研究的时间并不长,但进展较快,立法上已经明确
19、地肯定了高等学校的法人地位.尽管如此,我们对实践的评价还是只能说:在我国真正建立学校法人制还仅仅是开了个头.世界上大多数国家高等学校都具有法人地位,我国也已经旗帜鲜明地确立了这一制度目标,尽管实践上还要继续努力,但这一制度目标的意义将是难以估量的.现在要做的事情是如何让这种制度真正发挥功能.目标如此明确,我们就没有必要罗嗦解释建立高等学校法人制度的意义了.建立高等学校法人制度,首先要在学校治理结构上下功夫.高等学校治理结构要处理好人力资本和物质资本二者之间的关系,让他们到市场上实现其增值功能.在当前情况下,高等学校的发展最重要的是发挥人力资本的作用,要在制度设计上处理好学术权力与行政权力之间的
20、关系.为了促进作为研究生培养单位的高等学校法人制度的建立,研究生教育政策可重点考虑在以下两个方面扩大高校办学自主权:一是研究生招生自主权 .国家每年举行研究生入学资格考试(分硕士段和博士段),考试合格者由国家颁发统一合格证,获得合格证的考生才能参加各研究生招生单位自主组织的入学考试.各研究生招生单位自主安排招生计划,自主确定录取方式.二是学科,专业建设自主权.改变高等学校设置学科专业完全由政府审批的办法,充分发挥行业协会,学术团体和研究生教育评估机构的作用,增强自律机制,政府要逐步减少直至杜绝对学术权力的直接干预,把工作重点转到创造学术自由的制度基础上来.作为过渡办法,可进一步扩大按一级学科审批学位点的试点,暂时继续保留学位层次的审批.2.建立健全研究生教育产业的市场基础研究生教育的市场基础包括消费者市场,劳动力市场和院校市场.随着改革的深入,在社会主义市场经济条件下,研究生培养单位将最终主要依靠这些市场求得生存和发展.研究生教育市场的存在,不以任何个人的主观意志为转移,但这种市场当前是封闭的,其发展受到了压制.今后,研究生教育政策要在开放市场,建立公平竞争的市场秩序方面努力.一是建立健全研究生招生市场.国家每年组织研究生入学资格考试,考试合格者由国家统一发给合格证,合格证有效期为三年.合格证是获取国家资助的唯一凭证.研究生培养单位
