1、对行政执法违法责任思考兼评检验检疫行政执法及执法责任关键词：行政执法违法责任 过错责任 检验检疫执法责任摘 要：本文首先简单分析了行政机关在行政执法中存在的问题及?因；然后就如何完善行政执法责任制，杜绝这些问题提出自己的建议：最后，结合自己的工作，就检验检疫行政执法中存在的问题及如何完善检验检疫行政执法责任进行了探讨。行政权是由国家宪法、法律赋予行政机关执行法律、实施行政管理的权力，是国家权力的组成部分。行政权是行政法的核心，是行政法治的关键，鉴于法治是“在法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人和人之间得到合理配置的社会状态”。因此，规范行政权无疑是规束国家权力的重点和难点，而行政执法责任的
2、追究也就成为有效规束行政权的重要内容和手段。行政执法既是行政机关的职权，也是其职责。但现阶段我国行政执法的情况还存在一些问题，许多地方的违法现象还比较多，有些违法行为没有得到及时制止而引发冲突事件。如何完善行政执法违法责任追究机制，改善执法状况、提高执法水平，切实推进依法文明行政，建设和谐社会，值得我们关注和思考。一、行政机关在行政执法过程中存在的问题及?因行政机关行政执法违法的主要问题有：事实依据错误，指行政机关在行政执法中作出没有事实依据的行政行为；适用法律错误，如应当适用此类法律、法规，但却适用了彼类法律、法规；程序违法，在我国一直存在重实体轻程序的传统，导致许多行政行为在形式上或步骤上
3、有缺陷，甚至导致行政行为的无效；超越职权，指超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己职权范围内的行政行为；滥用职权，个别执法人员凭借职权，徇私枉法，弄权勒索受贿，贪污私分罚没的财物；不履行或拖延履行法定职责，即依法执法不力，消极执法，该作为的不作为，任意放弃法定职责，相互推诿，放纵违法行为；滥用自由裁量权，在行政执法实践中有的执法人员凭个人感情好恶及人情关系，随意裁量、明显违背常理；不履行或拖延履行法定职责，即依法执法不力，消极执法，该作为的不作为，任意放弃法定职责，相互推诿，放纵违法行为。我国行政执法中存在的上述种种问题，究其?因主要有：法律不完善，目前，我国关于行政方面的专门法律只有行政诉
4、讼、行政复议、行政处罚、行政许可等法律，其中关于行政执法责任的规定更是少之又少。国务院全面推进依法行政实施纲要和国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见中对行政执法责任的规定不具有严格意义上法律效力；法治观念 薄，由于历史和社会的?因，我国行政队伍中权大于法的“人治”观念远未绝迹，依法执法的观念较 薄，特别是少数领导干部还存在以言代法、权大于法的“人治”思想，严重干扰了行政执法；制约机制滞后，由于我国行政管理体制正处在转变时期，行政执法内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等问题，执法违法责任追究机制不健全。二、构建并完善行政执法违法责任制要解
5、决上面提到的问题，需要从许多方面做工作。其中，构建行政执法违法责任制就是非常重要和有效的一方面。行政执法违法责任，指的是行政机关及其工作人员对其在行使行政权力，处理行政事务时违反行政法规的行为及其后果所应承担的法律责任。依法行政要求行政执法应当权责统一，行使权力时要承担义务和责任，履行职责时要受到监督。即，有权必有责，用权受监督。而行政执法违法责任追究制正是通过权责统一的形式来发挥作用从而达到上述要求的一种有效制度。那么，如何构建行政执法违法责任追究制度呢?笔者提出自己的一些浅见。首先，应当确立行政执法违法责任追究的归责?则。这是行政执法责任制的基本制度之一，是推行行政执法责任制的关键。其实行
6、的情况直接关系到行政执法责任制的成败和政府机关依法行政能否实现的大问题。笔者以为，应当以过错?则来确定是否违法，即确立行政执法过错责任追究制。行政执法过错责任追究制是指在行政执法中因故意或重大过失而出现的执法过错行为，依法追究责任的一种制度。行政执法过错责任追究制的推行，既有利于加快民主政治进程和加强依法治国、依法行政，也有利于人民群众对领导干部的监督，促进廉政建设。同时，过错责任?则的确立，保护了行政执法人员的切身利益，有利于执法人员打消顾虑、严格执法、忠于职守。其次，应当明确行政执法违法责任追究的相关因素。在行政执法过程中，什么样的行为造成什么样的后果，应当以什么样的方式追究什么人的什么责
7、任，这些在当前法律中还没有统一标准。笔者认为要正确确定行政执法中的法律责任应当明确以下几个因素：行政执法行为主体、客体，行政执法责任追究主体、责任承担主体，责任追究范围、程序、违法行政执法行为的情节、后果、因果关系等。最后，关于行政执法违法责任追究的形式。根据我国法律的规定，行政机关承担方式主要为：撤销违法行政行为、履行法定行政义务、返还权益、恢复?状、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响纠正不当、赔偿损失。行政机关的工作人员要承担的责任主要有：道义责任、行政责任、?济责任、刑事责任。目前，绝大部分政府部门都建立了相应的行政执法违法追究的相关规定，但也存在问题，使得行政执法违法责任追究制流于形式。在此
8、，笔者就行政执法违法责任追究制的完善提出几点建议。一是要努力提高行政执法人员特别是各级领导干部的法制观念，营造良好的行政执法环境。要消除行政主体对行政执法责任追究制推行与完善的抵触的行为，就要加强对行政执法人员特别是各级领导干部的法制知识教育，提高他们的法制观念，使他们充分认识到完善行政执法责任追究制对中国依法行政和依法治国的实现的重要意义、积极地去推行行政执法责任追究制并在实践中努力完善，营造良好的行政执法环境。二要明确职责，分清责任。在目前，党政之间、不同层级之间、正副职之间、执法人员与非执法人员之间的责任如何确定，还是一个十分棘手的难题，这个难题要突破就必须理清责任。各行政部门要制定明确
9、的岗位职责，详细规定承担行政责任、?济责任、政治责任、法律责任的各种情形，有多少责任就追究多少责任，绝不能以追究一种责任了事而不追究其他的责任。该?承担责任就追究?的责任，绝不能包庇纵容。三要完善行政执法责任追究的程序。程序是否合法是衡量行政执法责任追究制完善的重要尺度。目前，关于行政执法责任追究的程序，各地、各部门的行政机关都作了规定，大都参照我国行政诉讼法的有关规定，包括立案、调查取证、作出处理决定、执行等环节。笔者认为，在作出处理决定的环节前应有由负责追究责任的部门在立案、调查取证后提出处理建议、听取当事人陈述、申辩等环节，这样才能保证行政执法责任追究程序更加公开、透明、完善、合理，也才
10、能使行政执法过错责任追究做到公正、公平。四要提高执法责任追究制的操作性。如前文所述，要提高行政执法责任追究制的操作性，完善行政执法责任追究制，就必须对行政执法责任追究的具体情形进行具体的规定。包括：一是对什么情形下承担行政责任、?济责任、政治责任、法律责任以及它们的何种种类都要具体规定；二是对什么情形下从轻、减轻承担责任和从重承担责任都须作出具体的规定；三是对什么情形下是个人责任、单位责任以及领导责任、工作人员的责任须作明确的规定等。五要加大行政执法责任追究制的执行力度，必须坚持以人为本，从大力提高执法人员的综合素质入手，从根本上建立起行政执法过错预防机制。三、检验检疫行政执法及执法责任探析检
11、验检疫执法过错责任是指国家质检总局、各级出入境检验检疫局、质量技术监督局的工作人员在行政执法过程中，因故意或者重大过失，违法执法、不当执法或者不履行法定职责，给国家或者行政相对人的利益造成损害的行为应承担的责任。检验检疫执法过错责任从广义上来讲，包括检验检疫执法人员在检验检疫行政执法过程中违法执法、不当执法或者违反法定职责而应承担的责任，包括行政法律责任和刑事法律责任。在检验检疫工作中正确实施检验检疫执法过错责任的确认和追究，不仅是依法行政工作的重要组成部分，更是新形势下进一步提高依法施检水平、加强检验检疫行政管理、维护外贸进出口企业合法权益的迫切需求。国家质检总局对此问题十分关注，专门制定了
12、质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法，为具体落实此项工作提供了法律依据。?苏出入境检验检疫局为深入推进行政执法责任制的贯彻落实工作，进一步规范检验检疫执法行为，预防和减少过错行为发生，促进依法行政，根据有关法律和规定制定了?苏检验检疫行政执法过错责任追究办法，对行政执法过错责任追究范围、追究主体、责任承担主体追究程序、追究方式等做了详细规定。笔者对此不再赘述，只是结合自己的工作对检验检疫行政执法、检验检疫部门在构建与完善检验检疫执法过错责任时所面临的一些问题和如何改进提出自己的浅见，以促进检验检疫行政执法责任制的完善，推进检验检疫部门依法施检、依法执法。1、法律法规不健全。这
13、可以说是当前实施检验检疫执法职责甚至是检验检疫部门依法行政所要面对的首要问题。通过与其他法律法规相比较，检验检疫的法律法规普遍存在着概念重、线条粗、操作难、不符合新形势的问题。比如说作为检验检疫部门依法行政之基础的中华人民共和国进出口商品检验法1989 年制定，XX 年做了修正，但还是在许多方面存在立法空白。即使是 XX 年制定的中华人民共和国进出口商品检验法实施条例，仍对许多问题规定的不完备、不够细化。作为专业性比较强的法律，没有权威的司法部门对其中比较模糊的问题做出明确的解释，这就给执法人员的工作带来非常大的疑惑与困难。并且，不同地方的执法部门，甚至同一地方的不同执法人员会因为不同的理解对
14、相同的事实做出不同的处理，这样对当事人来说是不公平的。并且也会影响法律的尊严、有损检验检疫部门的形象。对执法人员来说，对违法行为不认定违法是失职，对不是违法行为认定违法进行处罚是渎职，执法人员往往会无所适从。在这种情况下，要对执法人员进行责任追究就有失公允。笔者建议：一是要完善立法，组织检验检疫专业的专家与法律专家共同讨论，按法定程序修订现有的法律及实施条例或者出台立法解释。二是要对法律规定比较模糊的地方出台司法解释。在我国，修改法律或进行立法解释过程比较漫长和繁琐，但出台司法解释对争议问题做出权威解释则相对容易。遗憾的是，笔者至今还未见到有关检验检疫方面的司法解释。虽然现在有中华人民共和国进
15、出口商品检验法释义和中华人民共和国进出口商品检验法实施条例释义，但这只是学理解释，而不是立法或司法解释，释义的权威性与效力还存在疑问，而其他检验检疫的法律法规更是连释义都没有，给检验检疫工作带来极大不便。所以，出台司法解释对模糊及存在争议的问题进行权威认定是检验检疫事业稳定有序发展的保障，也为检验检疫行政执法过错责任追究奠定了基础。2、重实体轻程序。长期以来，我国都存在着重实体、轻程序的观念，将程序置于实体之附庸的地位，认为不论实体决定是如何形成的，也不论形成实体决定的过程是否公正，只要实体正确了，一切问题也就 刃而解。甚至“程序违法是否需要追究法律责任”都曾是理论界争论的一个热点问题。在检验
16、检疫执法处罚中，也有部分单位和执法人员只注重处罚的实体规定，而对程序规定不加在意。如今，程序具有独立于实体的价值的认识为越来越多的中国学者所接受，并对我国的立法逐渐产生影响，程序违法也要承担法律责任的认识渐渐浮出水面。“程序违法的法律责任是行政程序法应当规定的一个重要内容。科学地设定并有效地落实行政程序违法的法律责任，对于增强人们的程序观念，推进行政法治，保护公民、组织的合法权益，实现行政程序法的价值具有重要意义。”中华人民共和国行政处罚法第三条第二款明确规定：“没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效”；?苏检验检疫行政执法过错责任追究办法第六条也明确规定：“执法部门或执法人员做出的行政
17、执法行为，具有以下情形之一的，应当追究行政执法过错责任：?违反法定程序的?”。所以，行政执法人员不改变过去那种重实体轻程序的传统观念，故意或重大过失违反法定程序的，就要被追究过错责任。笔者建议：一是要加强对行政执法人员的教育，转变重实体轻程序的观念。二是尽快制定行政程序法。虽然，国家质检总局在 XX 年制定了出入境检验检疫行政处罚程序规定，但它只是对检验检疫的行政处罚程序做了规定，并不全面。并且，规定也仅仅是部门规章，而不具有法律那样高的效力。从当今世界那些行政程序法比较发达和完善的国家的情况来看，行政程序法是政府行政管理公开化和程序化的基本法律保障，政府行政管理的公开化和程序化正是通过制定行
18、政程序法而得以实现的。为适应 WTO 规则要求，消除行政权力在其行使过程中的神秘性和无序性，防止行政权力的不规则运行所造成的不公正和混乱局面，保障市场?济健康有序地发展，有必要制定统一的行政程序法，以保障各项法律、法规、规章的统一、公正、合理地实施。可预期的是，随着统一的行政程序法的制定，将有利于统一、规范行政程序，使行政程序标准化，提高行政效率，更重要的是统一的行政程序法的存在，本身就宣告了人们对程序公正的追求，是对现代社会公民在行政权力运行中的主体地位的肯定，体现了行政的民主、公开，有助于提高全社会的程序公正意识，也为预防和减少程序违法现象提供了坚实的制度保障。三是完善检验检疫行政执法过错
19、责任追究的程序规定。正如前面所说的，没有程序的公正就没有实体的公正，执法过错责任追究也是如此。如果仅仅规定了在什么情况下要追究怎样的责任，而对如何追究的程序没有规定或规定的不完善的话，行政执法责任制就很难有好的效果。3、执法环境复杂。在过去的 20 年里，特别是我国加入 WTO 以后，检验检疫事业取得了长足的发展，在法制建设方面也做了大量的工作，积累了一些成功的?验和做法，从而使行政执法的质量和水平得到提高。同时，我国的依法行政能力也有一定进步。检验检疫系统执法责任制的大氛围也逐步形成，这对进一步提高依法施检、依法行政水平起到了促进作用。但是我们应当看到检验检疫与进出口贸易、地方利益的关系错综
20、复杂，在一定程度上阻了行政执法的推行。在一些地方，为了招商引资的需要，地方政府干预检验检疫执法的现象时有发生。特别是今年以来，我国宏观调控、货币政策的调整，劳动力及各种?料成本的增加，企业面临的困难更多，违法现象更多，大环境给检验检疫行政执法带来的压力就更大，给我们检验检疫部门的行政执法带来严峻的考验。如何应外部环境的压力，如何应对考验是我们所面临的新的课题。笔者建议：坚持?则性与灵活性相结合、正确处理好把关与服务的关系。适应我国加入 WTO 和依法治国、依法行政、依法施检、依法处罚工作的全面推进，我们要既忠于法治精神、坚持依法办事，又要为企业着想、为企业服务，为企业排忧解难，充分发挥检验检疫
21、部门把关与服务的双重作用。将法律?则性与具体情况灵活地结合起来，将履行好检验检疫职责与落实好检验检疫执法责任制工作较好地结合起来。4、理论研究不够。与其他执法单位相比，检验检疫执法工作具有很强的专业性。对于专门进行行政处罚的工作人员来说，只懂得法律是远远不够的，何况我们现在的法律还有许多不完善的地方。这就需要我们对检验检疫的法律及相关的专业背景进行全面细致的理论研究。而现实是，检验检疫执法工作一直处于边实践、边研究的状态，且理论研究相对滞后，使得在执法的细节问题上没有成熟的?验可以借鉴，没有完备的规则可以遵?。由于缺乏理论成果的支持，责权没有完全统一，执法过程中容易出现偏差。一方面，有的执法人
22、员不敢放手去做、不敢大胆执法；另一方面，有的执法人员利用法律的不明确，大胆执法、胡乱执法。笔者建议：一要加强对行政执法人员的法律及业务背景的培训工作，提高执法人员的法律素质。改善和提高行政管理和业务执法水平，提高执法人员的素质是依法行政、依法施检的重要基础。加大对行政处罚法、行政复议法 “四法三条例”、出入境检验检疫行政处罚程序规定等法律法规的学习。通过深入学习，使检验检疫工作人员熟练地掌握和运用与检验检疫相关的法律依法施检、依法处罚。二要加强理论研究，为检验检疫业务发展提供支持。当务之急，要结合法律和业务，对检验检疫所依据的法律法规中不明确、有争议的地方进行讨论、研究、界定。三是进行理论创新
23、。在新的发展阶段，要结合实践的发展大胆地进行理论创新。法律先天就是滞后性的，不可能对后来新出现的事情做出完备的规定。适应新形势的发展，检验检疫部门实施了电子监管、快速核放制度，加快了通关速度，降低出口成本，提高了工作效率，实现检企双赢。但一部分不诚信企业申报后直接发货，货物一旦被拦截后最多再把货物 回来检验，严重扰乱了检验检疫秩序。但这种情况下又不能对企业进行处罚，因为企业只是还未获得检验检疫证单。这样，企业的违法成本就很低，企业就会乐此不彼了。因此，在不能违反现行法律的情况下，对此种新情况做深入细致的研究来制止这种行为，也就是理论创新，就非常有必要。5、检验检疫依法执法观念不强、服务意识 薄
24、，执法责任追究制度不健全。有的检验检疫执法人员将依法行政错误地理解为以法治企、以法管企，服务意识 薄。导致思想和行动脱节，很少考虑企业的权益，倾听企业的申辩。在贯彻检验检疫执法责任制上，一些单位落实不力，没有建立相关制度。或者流于形式，没有把执法责任追究制度切实加以贯彻执行。笔者建议：加强对各级检验检疫领导干部的宣传教育工作，使各级检验检疫部门要牢固树立依法行政、依法施检的意识，增强法制观念，增强对贯彻实施检验检疫执法责任制的自觉性和积极性，增强为企业服务的意识。如李长?局长说的那样，质检部门的职责归纳起来就是两个，一个是把关，一个是服务。质检工作千头万绪，无不体现在“把关”与“服务”这两个方
25、面。作为检验检疫部门的工作人员一定要依法把关、热情服务，为国家安全、企业发展作出应有的贡献。各地检验检疫部门要根据各自的实际情况，建立和健全责任明确、程序规范、措施具体、监督有力奖罚分明、内容 o盖检验检疫执法活动各个环节的执法责任制。强化行政执法监督，促进依法行政、依法施检工作的深入发展。加大监督力度、广度和深度，完善监督约束机制，把法律监督、局内监督社会监督结合起来，自觉接受社会各界的监督和指导，促进检验检疫执法责任制工作的健康发展。需要明确的是，我们建立和完善行政执法责任制度，并不是为了要追究执法人员的责任，而是为了督促各级行政机关及其工作人员自觉严格依法行政，避免因不当执法而被追究责任。行政执法责任制度是行政执法体制的重大发展，是把行政执法与行政执法监督有机结合起来的体制。它的核心在于强调职权法定、责任落实、权责一致。因此，行政执法责任制度对于提高行政执法效率和行政执法水平、监督和规范行政法活动、推动依法行政具有重要的作用。行政执法责任制度的完善是一个渐进的过程，它需要广大的领导干部、执法人员与法律研究工作者的长期共同努力才能逐步完善。通过建立与完善行政执法违法责任追究制度，实现行政执法主体合法化、执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化、监督机制完善化，改善行政执法状况、促进依法行政，实现法制社会、和谐社会。
