1、关于我国通用机场建设管理程序的探讨编者按:本文是作者结合参与的通用机场建设研究课题报告所写,该课题是受总局机场司的委托.由华东局负责完成的.作者参与了全过程的调研,并起草了通用机场建设研究报告,该报告在总局召开的讨论会上得到了一定的认可.关于我国通用机场建设管理程序的探讨ManagementProceduresforConstructionofAirportsforGeneralAviationinChina长期以来,我国通用机场建设的有关法规,技术标准和规范不完善,审批程序不明确,影响了通用机场建设和通用航空事业的正常发展.鉴于此,总局机场司委托民航华东地区管理局对通用机场建设有关问题进行研
2、究.本文就目前我国通用机场建设管理过程中存在的主要问题,通用机场分类,定义及不同类别通用机场的建设管理程序做如下探讨.目前通用机场建设管理过程中存在的问题(一)场址阶段 .由于通用机场种类繁多,“参照“运输机场选址不具备可操作性,造成有的建设单位未进行场址论证,以致不少场址条件先天不足,飞行受到限制,有的造成资金浪费.有关机场的现行建设审批程序,目前仅有国务院,中央军委 l985 年联合颁布的关于建设机场和合用机场审批程序的若干规定(国办发1985149 号).通用机场具有种类繁多,规模较小,设施设备较简单,投资少等特点,若不考虑其规模与用途,采用干篇一律的报建程序,对审批部门,建设单位都显得
3、太过繁琐复杂.(二)项目可行性研究报告一般由地方主管部门批复,许多未征求民航行业意见,且可研报告的编制单位大口宋少华/文多无相应资质,致使项目规模和设施设备配置不合理.可研报告审批部门较复杂,有三种情况:一是由地方投资主管部门单独审批;二是由地方投资主管部 C-$D 民航地区管理局重复审批;三是仅由民航地区管理局单独审批 .(三)设计阶段 ,由于可行性研究报告不合理造成了许多设计文件有缺陷,且许多建设单位不进行行业设计审查,盲目动工,造成浪费.(四)施工过程中 ,大多数未很好执行国家有关建设法规.(五)按现有规定 ,机场项目不论大小,性质均需编制飞行程序,这对偶尔使用的某些地面直升机场和高架直
4、升机场是否必要呢? 另外, 在竣工发证前均需组织试飞的必要性值得研究.(六)验收发证问题 .由于存在如上情况,验收时,机场大多不符合运行条件,有的与规范,标准相差很远.是否均需发证,以及许可证应包含的内容需做研究.(七)现有标准不能适用于所有类型的通用机场.目前执行的规范有民用直升机场飞行场地技术标准,通用航空机场设备设施,国际民用航空公约机场( 第一版)(附件十四 )卷直升机场的国际标准和建设措施,同时参考美国联邦航空局直升机场设计.其中民用直升机场飞行场地技术标准基本上采用了附件十37No.1872 吣 5 圜四的标准.但二者与 FAA 设计标准又有出入.通用航空机场设备设施(GB/_r1
5、7836-1999)借鉴了上述部分标准,但有的又与现行的不一致,应予修改或修订.(八)对使用通用机场进行点对点载客摆渡飞行的通用机场的性质定性为通用机场还是运输机场,有待于进一步明确.通用机场的定义目前法律,法规,规章中对通用机场的定义共有 4 种.(一)民用机场使用许可规定(总局令第 81 号) 第二条:“通用航空机场是指专供通用航空活动使用的民用机场本规定所称民用机场,不包括水上机场,海上平台及其他临时机场.“(二)民用机场管理暂行规定实施办法(总局令第 22号)第二条 :“通用航空机场是指专门用于通用航空活动的机场.“ 第十九条:“ 通用航空机场分为固定性机场和临时性机场.固定性机场按本
6、办法进行管理.临时性机场的选建,管理按民航局颁发的专业飞行工作细则的规定办理.“(三)通用航空机场设备设施(GB/_r178361999)3.2:“通用航空机场是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动而使用的机场.包括可供飞机和直升机起飞,降落,滑行,停放的场地和有关的地面保障设施.“(四)民用机场管理条例 (报审稿 2004.7.14)第三条:本条例所称通用机场,是指除运输机场之外供民用航空器使用的民用机场.由前述,笔者认为,较合理的通用机场定义应为:通用机场是指使用民用航空器从事除军事,警务,海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的民用航空活动的机场,包括可供民用航空器起飞,降落,
7、滑行,停放的场地和有关的地面保障设施.NO.1872006?5通用机场的分类通用机场可从不同角度进行分类.按使用时效可分为永久,临时两类;按所在位置可分为地面,高架,水上及海上平台四类;按使用机型可分为固定翼通用机场和非固定翼通用机场;按飞行区规模可分为有跑道和无跑道两类;按运行类别可分为精密仪表,非精密仪表和非仪表三类 i 按机场权属可分为政府所有,企业所有和私人所有三类 i 按通用机场运营性质可分为经营性和非经营性两类;按开放对象可分类对公众开放和不对公众开放两类.由此可见,通用机场种类繁多,用途多样,使用的航空器型号不一,对其建设与管理确实存在一定的难度.作为民用机场(含运输机场和通用机
8、场)的行业主管部门,笔者认为,要寻找一种能够较大程度涵盖所有分类,兼顾其特点,便于行业监管的分类方式,从而达到既促进通用航空事业的发展,又能确保通用机场及通用航空的安全运行,维护社会公众利益.因此,笔者认为,按使用时效同时结合通用机场用途和规模,将其分为一类,二类和三类通用机场较为合理.一类通用机场是指设有基地或用于载客飞行的固定通用机场.二类通用机场是指不设基地,不用于载客飞行的,且有固定设施的通用机场.三类通用机场是指执行临时任务,暂时供民用航空器起飞,降落使用的无固定设施的通用机场.滑翔机,载人气球,动力伞,飞艇,降落伞,滑翔伞,悬挂滑翔机,航空模型等飞行用的航空器使用的场地视为临时通用
9、机场.建设管理程序针对上述三类通用机场,结合其特点,本着维护公众利益,适度放开的原则,笔者认为,通用机场的建设管理程序可概括为:“一类重点管,发许可证;二类适当放松管,报备;三类放手不管“.即,一类通用机场由于其规模较大,且载客飞行,因此,基本按现有的运输机场建设程序管理;二类通用机场规模较简单,可简化程序,适度哑放松管理:三类通用机场临时起降点多为执行临时任务 ,无固定设施,可参照专业飞行细则由航空公司或机长负责.(一)一类通用机场的建设管理程序:1.场址阶段:目前的做法存在如下问题:一是军,民航对场址分开审批,且批复的机场性质不一致.军方由军区空军报空军司令部,由空军司令部审批;民航由地区
10、管理局审批 ,结果批复的机场性质不一致.二是建设单位报送审批部门的先后顺序不一致.有的是报民航在先,有的报军区空军在先,导致批复的结果也不同.为解决上述矛盾,笔者认为场址审批有下列三种解决方案可供选择:第一种:由地区军区空军和民航地区管理局联合审批这种方案可最大限度地解决目前做法上存在的问题,对建设单位来说,也减少了多次到不同部门申报,多头协调,简化了审批手续:建议权力下放至军区空军和民航地区管理局;取消省级人民政府与军区空军签订协议 .此方案为推荐方案.第二种:由空军司令部和民航总局联合审批程序上较第一种稍微复杂了些,但这两种方案均需与空军协调后才可行.第三种:由空军司令部和民航地区管理局分
11、别审批(或审查意见)延续了目前的分别审批的做法.民航地区管理局出具场址审查意见,空军出具场址批复.若采取第一种方案,其建设管理程序为:建设单位委托有民用机场设计,咨询资质的单位编制场址论证报告,由机场所在地县级(含) 以上人民政府报民航地区管理局审查,地区管理局视情组织现场踏勘,提出审查意见,会同军区空军对场址进行批复,抄报民航总局和空司.2.项目核准阶段:依据国务院关于投资体制改革的决定(国发200420 号),“对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制.政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制
12、.“民航机场项目均属于重大项目和限制类项目,属政府核准项目范围.与运输机场审批程序不同的是,通用机场不区分企业投资,政府投资项目,均由当地人民政府核准.但目前地方政府投资主管部门不统一,我认为其核准权限应由当地人民政府自行确定.本阶段的建设管理程序为:建设单位委托有资质的单位编制项目申请报告,由民航地区管理局对其进行审查,出具行业审查意见.建设单位将项目申请报告及民航地区管理局的行业审查意见一并报当地人民政府投资主管部门进行项目核准.3.设计阶段(含飞行程序设计):本阶段的建设管理程序为:建设单位应委托有资质的单位进行初步设计(含飞行程序设计),初步设计文件报民航地区管理局审查,由民航地区管理
13、局提出行业审查意见,设计单位按审查意见进行施工图设计.由于通用机场较之运输机场,规模相对较小,扩建的可能性不大,一般也不需分期建设.为减化程序,建议此类通用机场原则上不做总体规划设计和施工图设计审查.4.建设阶段:应当按施工图及相关施工规范施工,民航专业工程应委托有资质的施工单位和监理单位,并向民航专业工程质量监督分站申报民航专业工程的质量监督.5.竣工验收:验收应由建设单位(业主) 组织,在设计,施工,监理单位验收及民航质量监督部门验收合格的基础上进行.6.行业验收:按照民用机场建设管理规定(总局令第 129 号)第五十四条,“对于含有民航专业工程的运输机场工程,在竣工验收,飞行校验和试飞合
14、格后,必须履行下列行业验收程序“,在实际执行过程中,试飞主管部门为保障飞行安全,往往耍求进行试飞前检查,因此,为更好地理顺建设程序,保障飞行安全,建议将行业验收放在试飞前进行.但前提是,对按规定需耍进行飞行校验的设施设备,应在行业验收前完成飞行校验.本阶段的建设管理程序为:由民航地区管理局组织行业验收.7.试飞:目前,项目不论大小,均需作飞行程序设计,且均需经由民航总局审批.笔者建议对飞行程序设计的批复权,对试飞报告的批复权由民航总局下放至民航地区管理局.本阶段的建设管理程序为:试飞前应完成飞行程序报靼唧 56002781ON民航地区管理局的审批工作.试飞报告批复后,由民航地区管理局视情组织试
15、飞.8.发证:行业验收并试飞合格后,建设单位按规定提供合格的机场使用手册一式三份,经民航地区管理局审查合格后,颁发通用机场使用许可证,并批准开放使用.对不符合条件的,应当书面通知申请人并说明理由.应针对不同类型的通用机场,制订通用机场使用手册(范本).(二)二类通用机场的建设管理程序:二类永久通用机场不设基地,无载客飞行,目前华东地区主要涉及消防,医疗等楼顶直升机起降坪和以前遗留下来的设有土跑道但无基地的农用护林机场.简化二类通用机场的建设管理程序,意味着为这类通用机场“松绑“, 重点把住方案审查,验收和备案三关 .通过同意报备并向民航有关单位定期发布,建立年检制度的形式,以保证空管部门能够随
16、时掌握这类机场的最新信息,熟悉具备保障相应等级飞机安全起降条件的此类通用机场.应急情况下,航空公司只需按规定申报飞行任务,根据公布的备案机场资料起降.1.方案:建设单位委托有资质的单位编制设计方案,设计方案至少应明确如下内容:参考点地理坐标(由有资质的单位测量),海拔标高,近五年的常年风向统计资料(风微图),平面布置图,障碍物资料(由有资质的单位测量),建设单位对给排水,供电,通信,交通,供油,消防,安全保卫等配套设施条件的说明.建议不做飞行程序设计.民航地区管理局对该方案进行行业审查,出具书面审查意见.2.建设阶段:由建设单位按有关规范,标准自行建设,民航专业工程建议不必申报质量监督,非民航
17、专业工程按地方规定办理.3.行业验收:应经民航地区管理局组织行业验收.建议该类通用机场所需的设施设备和专业人员,可由航空公司协议提供.4.备案:验收合格并按规定提供资料,同时报备空军.备案时,应注明机场配备的设施,及航空公司在有飞行任务时需自备的设施清单.同意备案的通用机场允许其在需要时起降,备案资料应每年向相关部门公布.不同类型的通用机场的报备格式及应包含的列项另行制订.No.1872o()6-5(三)三类(临时)通用机场的建设管理程序 :此类通用机场多为执行临时任务,偶尔使用.由于其不确定性,很难将其纳入机场场地管理范畴.此外,目前民航行业没有滑翔机,载人气球,动力伞,飞艇等民用航空器所用
18、的场地技术标准,此类民用航空器的场地保障水平对其飞行安全影响不大.因此,建议将上述民用航空器使用的场地视作临时通用机场.因此,三类通用机场的场地,净空及其他设施应满足所使用民用航空器的运行安全和使用要求.执行飞行任务的航空公司或机长负责对机场进行安全评估,作出能否起降的决定,并对在该机场执行任务期间的飞行安全负责.建议(一)对航空体育运动机场 ,总局 81 号令第九条和国家体委第 15 号令航空体育运动管理办法第 l5 条有所表述,但均未明确航空体育运动机场是否纳入民航行业管理范围,如何纳入.因此,建议民航总局与国家体育总局协调,理顺关系.(二)建议制订 通用机场设施设备配备行业标准,针对不同的分类,制订相应的最低配备标准.(三)建议对备案通用机场实行年检制度,年检之后向民航有关单位发布,对不符合条件的,撤消备案.(四)建议总局组织力量翻译美国 FM 的相关咨询通告,了解美国通用航空的各种类型的机场相关标准,以便在下一步制订适合我国国情的行业标准时作参考.(五)对一类,二类和三类 (临时) 通用机场建设程序中涉及空军的,如审批权限,与当地省级人民政府协议,审批改报备等,建议民航总局与空军有关部门研究确定.如对本刊文章观点有任何评论或补充,请发信至:或登陆网站“民航文化传播网 “:
