1、对食品小作坊监管的思考自我局接管食品生产加工领域监管职能以来，通过几年的实践，我们感到，食品生产加工小作坊由于其形成的历史性、存在的复杂性、分布的广泛性、市场需求的特殊性等因素，给监管工作带来了许多难度。因其安全保障条件低，是存在食品安全隐患最多的环节，也是监管的重点和难点。根据食品安全法规定，当地政府要对食品安全负主要责任。虽然近些年来各级政府和有关职能部门在食品生产加工小作坊的监管上做出了许多努力，探索出了不少好的办法，也取得了一定的成效，但通过开展惠民政策落实情况大排查活动，我们发现了一些需要进行深入探讨和加以解决的问题，对食品生产加工小作坊的监管工作仍然是当前和今后地方政府和监管部门一
2、项长期、艰巨、复杂的系统工程。 一、食品生产加工小作坊的现状和产生的原因 食品生产加工小作坊的现状 食品生产加工小作坊是指生产设施和设备简陋，人员数量少的作坊式生产方式。小作坊一般都分布在农村和城乡结合部，农村小作坊以生产干、白豆腐等日常食品为主，多是历史形成的传统工艺作坊；城乡结合部的小作坊主要以生产调味品、酱腌小菜、熟食、米面食品类为主，重点供应城市的早市及日常生活用。概括起来讲，目前，食品生产加工小作坊存在着“多、小、散、乱、差”五个方面的问题。“多”。据统计，我国食品生产加工小作坊数量达 35 万多家，占全部食品生产加工企业总数近 80%。经质监系统统计，到 XX 年 10 月底，我市
3、食品生产加工企业共有 1846 家，其中取得食品生产许可证的企业只有 126 家，加工小作坊达 1700 多家，占 93%以上。“小”。在 1700 多家小作坊中，管理加操作人员基本在七人以下，而且许多都是家庭成员，有的甚至是夫妻店。“散”。这 1700 多家小作坊共生产 25 类 200 多个品种的食品，品种多，每一品种量又小，而且这些小作坊分布于全市所有乡镇村庄，比较分散，有的偏远村甚至只有一家加工豆腐的作坊。“乱”。这些小作坊普遍存在从业人员知识水平不高，质量管理混乱，原材料进货质量没有保障，有的利欲熏心者甚至购买不合格原材料，或用病死畜禽等进行生产加工，还有的乱加非食用物质、滥加添加剂
4、，等等，而且他们活动隐蔽、流动性强、开停频繁，不规律。兴城市“403”驴肉事件、连山区用病死鸡做熏鸡事件，都是小作坊所为。“差”。绝大多数小作坊生产设施和设备条件较差，保证食品质量安全的能力低下的问题。有的加工场所就在住宅内，和生活区在一起，特别是一些农村小作坊，环境更差。 产生问题的原因 1、客观原因。小作坊的形成既有历史自然形成的原因，又有现实社会需求的原因。俗话说，民以食为天。人类要生存就要吃饭，但随着社会生产力的不断提高，人民生活水平也会逐步提高，人们对食品的要求会随着社会的发展，由吃饱向吃好，再向吃得健康不断迈进。从我国当前的生产力水平看，并不能完全保证食品安全。一方面受制于科学技术
5、水平，食品是没有零风险的；另一方面受制于生产力水平，小作坊式的食品生产方式仍然有存在的空间。由于我国国情的原因，需求层次不同，各种质量的食品都有需求人群，虽然总体上看我们现今正处在由吃好向吃得安全健康转变的阶段，但大量低档次的食品需求，给小作坊提供了巨大的生存空间。随着人民群众生活水平的提高，对食品安全的期望也越来越高，因此，抓好食品安全仍然是当前政府和监管部门的一项重要职责，党和政府必须给予高度重视。 2、主观原因。一是来自监管方面的原因。概括地讲，我们必须面对现状，客观地认识食品安全，冷静地对待现实之中存在的小作坊。现今我们的监管工作力量是有限的，我们质监系统，专职从事食品安全监管的人员只
6、有 12 人，而且在县区局，有的人员还要兼职其他方面的工作。面对众多小作坊和其自身条件较差的状况，很难做到有效监管。而且监管工作是有成本的，检查需要车辆，检验需要经费，监管工作每一项内容都需要成本，都不是无限度的。对于县区局来讲负担也是比较重的。这就使得监管不能做到全面有效。另一方面，也是最重要的一点，食品是企业生产来的，不是监管出来的，食品行业是个良心行业，如果食品生产者丧失了良心和道德，食品安全是很难得到保障的。所以，食品生产加工企业必须履行食品安全第一责任人的责任，企业是责任主体，监管的作用是有限的，不是无限的。 3、制度原因。目前，从监管的角度看，特别尴尬而又无奈的是，国家对食品实行生
7、产许可证制度，但面对小作坊，由于其不具体取证的基本条件，获取不了生产许可证，而由于前述多种原因，又不能予以取缔，这就造成了有证的食品生产企业和无证的小作坊共存的双重标准，既不公平又法不责众的法律悲哀。此外，按照食品安全法规定，地方人大应制定食品小作坊监管办法，有的省、市曾制定过小作坊监管办法，但因为种种原因，实施和具体操作都有一定难度，因此，地方小作坊监管法规也迟迟不能出台，对小作坊的有效监管缺乏具体可操作的规定。 二、食品小作坊监管对策 加强教育培训。从发达国家对食品监管的经验来看，政府对食品行业的从业人员首先进行教育和培训，从业人员必须取得从业资格，才能进行从业。目前，我们虽然达不到发达国
8、家的管理水平，但这项工作必须要做，而且要做好。一是继续加强宣传教育工作。尽管现在人民群众对食品安全越来越重视，但还没形成全社会的力量，要通过宣传教育，在社会逐步增强食品安全意识，让全社会都来监管食品安全。二是要对从业人员和监管人员进行培训。从我们这几年的实践看，不间断地进行教育和培训，对提高监管人员的监管能力和水平，以及对提高食品行业的管理者和操作人员的素质都是有作用的，要促使从业人员具有食品行业的良心，建立起诚信体系。 进行大力整治。发展永远是硬道理，发展又是自然与经济规律。随着社会生产力水平的提高，人们对食品的要求也会不断提高，小作坊不可能永远处于目前的水平，也会不断得到提高。这几年，我们
9、也对食品小作坊的监管进行了不少探索与实践，我们认为，必须从促进小作坊的发展上下功夫，这也是治本的策略。多年的实践证明，积极推动小作坊的整治，是我们在整治小作坊过程中重点实践的一个举措，也是行之有效的。 所谓食品生产加工小作坊的整治，就是在政府和监管部门推动下，在某一特定区域，特定行业中食品生产加工小作坊之间，小作坊与其他食品生产加工企业之间通过纵向或横向的联合，提高产业集中度和行业组织化水平的过程。整合的类型可大体分为两种，一是纵向整合，就是位于产业链下游的较大规模的食品生产加工企业以适当形式控制自己的原料供应者以及食品生产加工小作坊的生产经营，实现一体化的一种整合方式。纵向整合又可具体分为松
10、散型纵向整合和紧密型纵向整合。前者如实践中常见的“公司+农户”形式，后者如“公司+基地”、“公司+合作社”等形式，其区别在于企业是对小作坊的产品、技术、市场实施了有效控制还是取得了小作坊的部分所有权。二是横向整合，就是特定行业中，生产相同或相似产品的食品加工小作坊之间或小作坊与较大规模企业之间的联合重组。整合双方在生产技术、工艺、产品及其销售渠道相同或者相似，但在事实上还存在着竞争关系。横向整合又可具体分为松散型横向整合和紧密型横向整合。前者如在协会或合作社组织下的“集中生产、集中检测、集中销售等方式，后者如大企业直接收购兼并小作坊，小作坊之间的股份联合等方式，其区别在于小作坊之间或小作坊与企
11、业之间是建立了某种固定联系还是实施了资产上的兼并重组。提供食品小作坊监管的保证条件。首先，进一步建立健全食品安全监管的法律规定是一个前提条件，特别是要尽快出台地方人大对小作坊的监管办法，以利于实际之中的可操作性和可依据性。对食品生产企业与小作坊既要统一有整体要求，又要从现实出发有一定差别的对待，逐步向同一方向发展。其次，要深化现有食品安全体制、机制的改革，改变现有过于较多的多环节监管体制，按中央大部制改革思路，可将食品从农田到餐桌诸多的监管部门，改变为种植，养殖集中为一个部门，而将生产、销售、餐饮环节整合为一个部门，以减少接口造成的监管空白和扯皮现象的发生。此外要积极实践食品安全评价机制，企业
12、信用体系建设以及市场准入和退出机制。再有，要强化监管部门的队伍建设和资源配置，要改变目前监管力量与监管需求不相匹配的状况，要强化对人员宣传教育培训工作，通过完善制度，造就出有能力和战斗力的监管队伍；加快提升检验机构的建设，要将其定位于公益性的事业单位，配置相应检验测量设备，实行财政经费保证。还有，要严明工作职责，严肃责任追究，政府和监管部门要实行目标责任制管理，建立起科学有效的监管长效机制，既要依法进行监管，严厉打击假冒伪劣等违法犯罪行为，又要积极帮促企业，促进发展。对不作为、滥作为的监管行为，要认真追究责任。总之，对食品小作坊的监管，需要企业这个责任主体高度自律，需要政府的统一领导，监管部门的严格监管，社会的广发关注，以营造全方位的对食品安全的高度重视氛围。
