1、对建立我国艾滋病防治督导与评估体系的思考匿堂堑 2笙 11 月第 27 卷第 11 期总第 320对建立我国艾滋病防治督导与评估体系的思考*李洁雪(D 胡志秦侠摘要:随着我国艾滋病防治工作的持续深入,定期对艾滋病防治工作进行督导与评估越来越重要.但是,到目前为止,我国尚未建立国家综合协调的艾滋病防治督导与评估体系.通过对建立国家艾滋病防治督导评估体系的必要性,可行性及存在的问题进行分析,围绕如何构建一个统一,综合,有效的督导评估体系提出政策建议.关键词:艾滋病,防治,督导评估中图分类号:R 一 05 文献标识码:A 文章编号:100207722006)11 002402ThinkingforE
2、stamishingNationalMonitoringandEvaluationSystemonHIV/AIDSPreventionandControlLIJie-“P.H【,Zhi.QINXia.HealthAdministrationment.AnhuiMedicalUniversity.Hefei230032.ChinaAbstract:ItismoreimportanttostrengthenHIV/AIDSpreventionandcontrolwork.Therefore.itiscrucialtomonitorandevauatetheworkregularly.However
3、.uptonow.therehamtbeenacomprehensivelycoordinatingmonitoringandevaluation(MEJframeworkonHIV/AIDspreventionandcontrolinourcountry.AceordingtOtheanalysisofthenecessity.feasibilityandmainbottlenecksofMEonnationalHIV/AIDSpreventionandcontrol.toputforwardsomeproposalsforestablishingtheuni.flednationalMEt
4、hesystem,KeyWords:HIV/AIDS.preventionandcontrol.monitotingandevaluation艾滋病防治工作涉及领域广,参与部门多,工作目标难以量化的这种复杂性.需要及时对艾滋病防治政策实施的效果与可行性,资源配置的适宜性和利用的有效性,目标人群获取资源的及时性和覆盖的普及性进行客观评价,为及时调整艾滋病防治工作的方向提供决策依据,因此对艾滋病防治活动进行督导与评估尤为重要.通过督导与评估可以及时发现防治工作中存在的问题和成功的经验,及时为领导者提供管理所需的信息,以便对原有的规划和方案进行必要的调整或修正,保证防治工作的顺利实施和取得最大效果.
5、2001 年 6 月,联合国各成员国政府共同签署了艾滋病承诺宣言.为推动艾滋病承诺宣言的实施,2002 年出台了联合国大会艾滋病特别会议核心指标构建指南,要求各成员国每两年向联合国艾滋病规划署(UNAIDS)提交国家级指标报告,系统收集和报告各国艾滋病防治进展情况,以适应全球艾滋病防治工作的需要I.我国建立国家统一的督导评估体系以确保向 UNAIDS 提供更高质量的数据,以满足向 uNAJDS 提交国家级报告的要求,也有利于国际间艾滋病防治信息和经验的交流.1 建立国家艾滋病防治督导评估体系的可行性I.1 良好的政策支持环境我国政府非常重视艾滋病防治的督导评估工作,在中国预防与控制艾滋病中长期
6、规划(19982010 年)和行动计划中对监督与评估有了纲领性的要求,并开展了各种形式的艾滋病防治督导评估活动.特别是每年一次的联合督导评估,对促进当地政府重视和支持,落实工作目标任务具有积极的作用,提高了公众对国家 HIV/ADIS 反应的重视,为当地艾滋病防治工作创造了良好的政策及支持环境.1.2 丰富的督导评估实践安徽医 H 大孛卫主管理磊文 jE230032*基金项目:国务院艾滋病防治工作办公室中英艾滋病策略支持项目资助,项目编号:CHARTS2006.005目前我国已经开展了多层次和多形式的督导评估工作,积累了一定经验.国家除对中长期规划每年举行一次具有较高行政级别的联合督导评估外,
7、针对国家艾滋病综合防治示范区也开展了一系列督导评估工作,制定了相应的督导评估方案和指标体系,规定国家级,省级,县级都要进行不同层次和方式督导评估.双边项目和多边项目所开展的督导评估活动在推动各自项目工作的同时,对国家艾滋病防治工作也起到了重要作用,尤其是全球基金和中英性病艾滋病项目,不仅有一套督导评估方案和指标体系,还建立了自己的数据收集网络系统,定期提交各种报告.这些督导评估工作培养了一批从事这方面工作的人员,积累了有益的督导评估经验,对提高我国艾滋病防治督导评估的总体水平起到了积极的作用.1.3 可借鉴的国际督导评估经验埃塞俄比亚政府认识到艾滋病对国家发展和降低贫困方面毁灭性的影响.制定了
8、 2001 至 2005 年国家艾滋病反应策略框架.为系统地追踪国家反应的进展并评价其影响,埃塞俄比亚把建立有效的督导评估体系纳入到这一框架中来,成立了专门的机构负责组织实施督导评估工作,并根据艾滋病防治优先干预领域制定了统一的督导评估指标体系,建立了中央和地方各级的国家信息反应系统负责数据的收集,分析和发布.国家督导评估体系的建立极大地促进了该国艾滋病防治工作的开展2l.印度是世界上第二大艾滋病感染国,为有效开展防治项目,控制艾滋病的流行,印度建立了国家监督与评估体系.该督导评估体系制定了一套包括核心指标,附加指标,可选指标的督导评估指标体系用于测量干预效果的信息.同时建立了适宜机制,包括建
9、立国家和州级的计算机信息管理系统;培训国家艾滋病控制组织人员和项目管理专家;进行基线,中期和终期评估 ;进行年度绩效评价;在全国艾滋病控制机构下进行全国绩效评价 3.2 我国艾滋病督导评估存在的问题目前我国开展的艾滋病防治督导评估主要由国家中长期规24Med.cine 甘 .1dPhiloso0t(HumanisticSocialMed/cineEdit.Nov2006.Vo1.27-No.11,Td 划.320堕与哲学(人文社会医学版)2oo6 年 11 月第 27 卷第 11 期总第 320 期划和行动计划,国家艾滋病防治示范项目和国际合作项目的督导评估这三个方面组成.三个方面的督导评估在
10、某些方面有所联系,但总体上是分开进行的.以项目为中心的督导评估是目前我国艾滋病防治督导评估的主要形式,对提高我国艾滋病防治督导评估的总体水平起到了积极的作用,同时也积累了丰富的督导与评估经验,培养了一批督导与评估人员.但以项目为主的督导评估也出现诸多问题(胡志,秦侠.我国艾滋病防治督导评估现状评价.安徽医科大学卫生管理研究所,2006.).2.1 督导评估人员和经费不足目前,由于我国没有专门的督导评估机构,整个系统中负责督导与评估的人员基本是兼职的.国务院艾滋病防治委员会的计划与督导部只有 4 人负责计划与督导,各项目的督导评估工作由项目聘请的专家和各层次的卫生行政部门的管理人员,各项目的项目
11、管理人员或官员负责,这些人基本上是兼职的,不仅在数量上严重不足,面且在时间上也没有保障.国家对督导评估未设专项经费,各层次,各项目用于督导评估活动的实际经费差异较大,国家级平均督导经费比例低于 5%,其中中长期规划的督导评估经费比例只有 2%左右,按照国际督导评估经费占防治经费的 5%lO% 的标准来看,我国的督导经费明显不足,这在一定程度上影响了艾滋病防治督导评估工作的开展.2.2 指标体系繁多,督导评估的数据分析与利用不足2004 年由国艾办计划与督导部负责并协调相关部门参与制定了中国艾滋病防治成效评估指标体系,包括核心指标和附加指标.但每个项目,各不同的捐助组织都有自己的一套指标体系,进
12、行督导评估活动时只使用自己的指标体系评价项目的工作进展与进度,整合的情况较少,因此难免存在体系交叉,指标重叠,不同项目的指标定义不统一,用不同的测量工具测量的结果可比性差,使所收集的数据难于统一分析.再加上目前我国没有统一的数据管理系统,缺乏数据分析能力和评价数据质量的方法,各种形式的督导评估对收集的数据很少进行有效的分析,导致这些数据不能被有效地总结和利用.督导评估的深层作用没有很好发挥,这是目前我国督导评估方面的薄弱环节.2.3 督导评估缺乏统一的规划和有效的协调机制我国的督导评估工作主要以项目为中心开展,各项目根据自身特点制定工作计划,没有国家统一的规划和方案,执行时缺乏协调和整合,影响
13、了项目活动与国家总体目标把握,资源的合理分配,区域规划等;各项目各自为政使一些项目地区要接受来自不同项目的督导评估任务,无疑大大增加项目实施地区的工作负荷;另外,各项目指标体系和数据收集管理系统不同必然影响到督导评估信息的整合利用.这些因素都造成了国家督导评估资源的浪费,在一定程度上影响了艾滋病防治工作督导评估功能的总体发挥,降低国家在艾滋病防治领域的应对能力.3 对构建我国统一协调的督导评估体系的建议3.1 建立统一的督导与评估指标体系框架由于目前我国还没有统一协调的艾滋病防治督导与评估体系,各组织和各项目在督导与评估活动中只使用自己的指标体系,因此难免存在体系交叉,指标重叠,所收集的数据难
14、于统一分析,导致这些数据不能被有效地总结和利用.因此,制定统一的指标体系不仅可以避免重复,节约资源,面且标准指标的统一使用,也能保证所获取的资料在不同地区和不同时间的可比性,这有助于提高国家应对的总效能.3.2 建立国家数据收集信息系统作为国家督导评估系统的支持,还要同步建立国家督导评估信息系统,收集和整合有关信息,促进督导评估信息的横向流通.信息的集中管理,使各层次,各项目可以容易地利用现有数据,避免每个方面都重复进行基线调查或评估研究,从面减轻不同机构所要求数据的负担,使督导评估信息在各方面能更有效地应用.保证督导评估功能的有效发挥和督导评估水平的提高.3.3 加强督导评估的组织管理和督导
15、评估的能力建设要建立从中央到地方的逐级的督导评估机构并有专门承担督导评估工作人员,有明确的职责和严格的工作制度,形成至上而下的,软硬件配套的组织管理网络.人员方面,一是专门人才的培养和引进,二是现有人员的培训,其中后者是目前解决人才缺乏的有效途径,也是能力建设规划的主要内容.经费方面,要逐步加大督导评估经费投入力度,并实行督导评估经费的专项管理,制定督导评估经费的使用计划.国家的督导评估能力建设应与各项口的督导评估能力建设进行协调,尽量吸收各项目督导评估能力建设的经验和技能,这不仅有利于国家总体督导评估水平和质量的提高,面且加快了我国督导评估能力建设的速度.3.4 加强国家的督导评估与各项目督
16、导评估的协调目前我国艾滋病防治工作多数以项目的形式来实施,其中对外合作项目投入的资金是我国艾滋病防治重要的资金来源,已成为推动我国艾滋病防治工作的主要力量.因此,建立国家统一的艾滋病防治督导评估体系需要借鉴各项目的经验,加强国家的督导评估与各项目督导评估的协调.建议从以下几个方面进行协调:(1) 国家总体督导评估方案与各项目方案的协调.对在我国开展的项目,尽可能在各项目制定规划的前期,就考虑到项目和国家总体防治计划的整合和协调的问题.争取各项目在国家总框架下,制定其相应的方案,包括指标体系,数据收集和分析计划,数据发布计划,综合督导评估的方式和频率等.(2)国家督导评估资源与各项目资源合理使用
17、问题的协调.国家从宏观的角度,对各项目的督导评估资源与国家在各层次投入的资源进行协调,尽可能缩小地区间督导资源的投入差别,避免资金的重复投入,使有限的资源发挥最大的作用.参考文献1UNAIDS.MonitoringtheDeclarationofCmmitanentonHIV/AIDS:Guidelines0nConstructionofCoreIndicatorsEB/OL.(20020821)(2oo605 25.http:/vcv.who.int/hiv/strategic/me/en/isbn9291732389.pat.2NationalHIV/AIDSPreventionandCo
18、ntrolOffice.NationalmonitoringandevaluationframeworkforthemultiseetoralresponsetOHIV/AIDSinEthiopiaEB/OL.(20050610)20060711.http:/etharc.org/publications/NationalME/tochun.【3NationalAIDSeorttrolorganizationofIndia.HandbookoIindicatorsformonitOringnationalAIDScontrolprogrammeIIEB/c,(20020207)20060618.http:/www.nacoonline.org/publieation/6.pdf.作者简介:李洁雪(1980 一),女,安徽省淮北市人,社会医学与卫生事业管理硕士研究生,研究方向:社会医学与卫生事业管理 .收稿日期:20o6 一 O8 一 l8修回日期:20060922责任编辑:赵明杰)Medicine 舯 d 尸 hiIosophylHman|st|cSocialMedicineEditic),Nov2006,Vo1.271No.11.TotalNo.320
