1、封建社会农业管理机构设置及课考制度探析第 6 卷第 6 期2006 年 I1 月西北农林科技大学(社会科学版)JournalofNorthwestAFUniversity(SocialScienceEdition)Vo1.6No.6Nov.2006封建社会农业管理机构设置及课考制度探析赵延安(西北农林科技大学成人教育学院,陕西杨凌 712100)摘要:我国在北齐时改卿为寺,中央官署名称与官名首次分开 ,出现了真正意义上的管理机构.农业管理机构也随之形成,并在各朝代得到了完善,管理功能逐步充实,并制定了对农业管理机构和官员考核的标准,为现代农业管理提供了有益的借鉴.关键词:封建社会;农业管理机构
2、设置;课考;法律制度中图分类号:F329 文献标识码:A 文章编号:l0099107(2006)O6 一 OlO3 一 O4一,历代农业管理机构的设置我国早在夏朝就设置六卿,以掌中央政务.这“六卿 “是:司空 (为六卿之首), 后稷(掌管农业),司徒(掌管文化 ),士或大理(掌管刑狱), 共工(掌管百工营建),虞人( 掌管山泽畜牧).可以看出,后稷所掌管的农业生产技术和自然资源都是先民生存和发展的重要条件.秦朝在中央政权中设立治粟内史,专门负责国家的农业,钱粮,为三公之下设列的九卿之一;地方政权设立了郡县两级机构,县以下设乡,乡辖里,什,伍,作为基层行政管理机构.在地方政权和基层行政管理机构中
3、实行集权制,郡由郡守,县由县令负责整个地方的政务,不设专门机构;乡由有秩,里由里正,啬夫负责乡一级地方税收.由于税收以农产品为主要课税对象,所以啬夫也负责农业生产.汉时改为大司农(汉初为大农令),属汉代三公下设的九卿之一.北齐时将卿改为寺,从此中央官署名称与官名分开,成为真正意义上的管理机构.隋唐时设立三省六部,由尚书省下设民部管理农业.唐朝为避太宗李世民之讳改隋时的民部为户部,户部下设仓部司专管农业,“掌天下旧户 ,均输,钱谷之政令“.1 同时工部下也设屯田司,水部司管理屯田和水利.唐代还设立九寺五监作为事务执行机构.在九寺中,司农寺和都水寺从农业生产技术上负责管理.宋真宗景德三年(公元 1
4、006 年)设置劝农使,让少卿监,刺史,阁门使已上知州者,并兼管内劝家使,余及通判并兼劝农事.诸路转运副使兼本路劝农使,“ 劝农使八衔自此始“(续资治通鉴长编卷62).至天禧四年改由诸路提点刑狱朝臣任之,使臣为劝农副使,负责检查户籍,赋税,劝导农民耕植,召集逃移等.“凡农田事悉预焉“, 并首次设置劝农使办事机关,“始置局案 ,铸印给 “(文献通考卷 4田赋4). 劝农使及劝农使办事机构的设置标志着我国封建时代的农业领导机构开始走向了单列系统的阶段,国家管理农业的职能进一步强化.2元朝农业机构的设置较为完善.元朝至元十年“诏立大司农不治他事,而专以劝课农桑为务 “.中统元年(公元 1260 年)
5、, 忽必烈即位不久,即设 1O 路宣抚司,命各路宣抚司择通晓农事者充随处劝农官.收稿 Ft 期:2006 07-22作者简介:赵延安(1964 一),男,陕西泾阳人,西北农林科技大学成人教育学院副教授,研究方向为法学研究.104 西北农林科技大学(社会科学版)第 6 卷第二年,设劝农司,命姚燧为大司农,陈邃,崔斌等 8名精于农事者充劝农使,分路考察各地农业生产情况.至元七年(公元 1270 年),立司农司,以左丞张文谦为大司农卿,专掌农桑水利.元代时司农司遵照忽必烈的命令,遍求古今农家之书,删繁撮要,结合实际,编成农桑辑要一书,颁行全国,指导农业生产.元代,不少农官为农业经济的发展作出过重大贡
6、献.如董文用,初授山东东西道巡行劝农使.“见其垦辟有方.于是列郡威劝,地利毕兴,五年之间,政绩为天下劝农使之最“(元史? 董文用传).再如燕公楠.至元二十五年,他“除大司农,领八道劝农营田司事,按行郡县,兴利除弊,统用大着“(元史?燕公楠传).这些官员在任期间充分发挥了农业管理机构的作用.元政府还加强农村基层生产组织的建设与管理.至元七年,元政府在农桑制十四条,通制条格?田令和 元典章中 ,对村社的体制作了明确的规定:“ 诸县所属村疃 ,凡五十家立为一社,不以是何诸色人等并行立社.令社众推举年事高通晓农事有兼丁者立为社长.如一村五十家以上,只为一社.增至百家者,另设社长一员.如不及五十家者,与
7、附近村相并为一社.若地远人稀不能相并者,斟酌各处地面,各村自为一社者听.或三四村五村并为一社,仍于酌中村内选立社长.“元典章卷 23户部“劝农立社本理“ 条)村社成立的目的 ,在于安定农村社会秩序,恢复和发展农村经济.对此,农桑制十四条中明确规定村社的职能在于劝农桑,奖勤罚惰,兴修水利,经营林,牧,渔业,组织荒垦,兴办学校和义仓,协助贫弱疾病凶灾之家搞好农业生产等.这种民间自选的村社组织,对于农业生产的正常进行和发展是有一定作用的.值得注意的是元代初年北方农村中所出现的“锄社 “是一种具有现代意义的民间生产互助组织.“i 十家为率 ,先锄一家之田,本家供其饮食,其余次之.旬日之间,各家田皆锄治
8、,自相率领,乐事锄功,无有偷惰.间有病患之家,并力助之,故苗无荒秽,岁皆丰熟.秋成之后,豚蹄盂酒,递相犒劳,名锄社,甚可效也.“( 王祯农书? 农桑通诀?锄治篇)这是我国农村最早的农业互助合作组织.这种组织构成了基于以宗亲关系为主的,以邻里关系为辅的,自愿结合的锄社组织,将一家一户分散的农业劳动力能在农忙季节集中起来使用,以克服个体劳动者,尤其是“病患之家“所不能克服的农业生产中的困难.明代的朱元璋也仿效这种锄社建立了农业生产组织.洪武二十八年,命乡里农民或二十家,或四五十家结为一社,每遇农忙之时有疾病,则一社助其耕耘,以确保庶田不荒,民无饥窘,户部以此意广泛晓喻(明太祖实录卷 236).43
9、清光绪年间,对中央各部进行较大的改组,将工部并入商部,组建了农工商部,下设农务司专司农政,将原隶属户部的农桑,色垦,畜牧,树艺,属于工部的水利,河工,海塘,堤防,疏浚统一于农政,归并农务司管理,使农业行政管理得到加强.19 世纪 90年代,清政府鼓励发展农业资本主义的农业政策改变了封建时代的劝农做法,有力地推动了近代农业的产生和发展.二,对农业管理机构及官吏的课考在设立农业机构的同时,历朝还规定了对农业官员考核的法律制度.睡虎地秦墓竹简之厩苑律规定:“ 以四月 ,七月,十月,正月胪田牛.卒岁,以正月大课之,最,赐田啬夫壶酉(酒)束脯,为早(皂)者除一更 ,赐牛长日三旬;殿者,谇田啬夫,罚冗皂者
10、二月.其以牛田,牛减挈.治(笞)主者寸十.有(又)里课之 ,最者,赐田典日旬;殿,治(笞) 三十.“(睡虎地秦墓竹简? 秦律十八种 ) 秦对官员的考核时间规定在每年正月,考课的标准为最,殿两级,获最者得到奖励擢升,获殿者处以笞罚;获奖励者还可赐劳若干日.规定在四,七,十,正月,即每季度第一个月评比耕牛.牛腰围减少一寸,主管牛者被罚答十下;在乡里评比中,将牛饲养得最好的赐劳十日,最差的被答三十下.秦在 i 厩苑律中还规定“漆园三岁比殿,赀啬夫二甲,而废,令,丞各一甲“.秦律杂抄?牛羊课 还规定,啬 :矢对牛羊繁殖必然达到一定数量,否则罚盾.在秦始皇二十年(公元前 227年)颁布的 语书中还规定了
11、专门监察人员到各地巡监,对地方官员的有关考核办法.汉时专门颁布了上计律对官员进行考核.其中有关考核农政的记载:“天水太守陈立,劝民农桑,为天下最.“是对天水太守陈立的褒奖.宋初规定:“ 州县官抚育有方,户口增益者,各准见户每十分加一分,刺史,县令各进考一等.“(续资治通鉴长编卷 3),以劝课农功作为考核官吏政绩第 6 期赵延安:封建社会农业管理机构设置及课考制度探析 105的标准.其中在建隆二年,给事中常准在馆陶县“括田不均“,被削官两级 ,县令程迪被 “决杖流海南“,商河令李瑶度田时受贿,事发后被杖杀.元政府规定:“有能安集百姓,招诱逃亡,比之上年增添户口,差发办集,各道宣抚司关创申省,别加
12、迁赏;如不能安集百姓,招诱逃户,比之上年户口减损,差发不办,定加罪黜.“( 元典章19户部? 荒闲田地给还招收逃户)这样,把地方官置于司农司,劝农使与户部,提刑按察司等政府机构的监察之下,形成了一套赏罚皆有中央机构参与的严密管理系统.这种制度在元代曾坚持了相当长的时间.以农业经济的发展与否作为地方官吏的考课依据,激发了地方官吏组织和指挥农业生产的热情.如张柔在顺天,“ 披荆棘 ,立城市 ,完堡聚 ,辟田野使暴骇之场,重为乐园“( 遗山文集 卷 26顺天万户张公勋德第二碑).地方官吏传播农业知识,推行适合于当地农业经济政策,力劝农桑,取得农业生产发展和繁荣.在明代,奖励农桑,整肃吏治.朱元璋为恢
13、复和发展农业生产,规定:“民有不奉天时,负地利“ 者,“皆论如律“(明太祖实录卷 77),并下令全国,“每乡里各置木铎(古代宣传法令用的木铃),选年老者,每月六次,持铎彻于道路.又令每村置一鼓,凡遇农桑时月,晨起击鼓会田所.怠惰者,里老督责之.里老不劝者罚“( 谷应泰:明史纪事本末卷 14,开国规模).L5 在农村时常宣传农业生产法令,并提醒农业生产时令.朱元璋还颁发劝农榜文:“今天下太平,百姓除粮差之外,别无差遣.各宜用心生理,以足衣食里老尝督,违者治罪.“(古今图书集成?农桑部).对于一般地方官员,朱元湾也把他们推到了组织和指挥农业生产的前线地位上.他规定,有司考课地方官吏,必书农桑治绩,
14、“违者降罚“(明太祖实录卷 77).如日照知县马亮考满,因无课农兴学之效,命黜之.对农业发展卓有成效的地方官,则加以摆升.如太平知府范常,积极劝课农桑,大力募民垦种,贷民谷种数千石,“至秋大稔,私庾既实,官廪亦充“,被召为侍仪 (明太祖实录卷27).清代通过制定部院则例规范管理机关(包括农业机构)的活动.乾隆 41 年编制成钦定户部则例,规定分立户口,田赋,库藏,仓庾,漕运等管理规则;钦定工部则例规范了河防,水利等的管理.L6三,封建社会农业管理机构设置及课考的借鉴封建统治者以强兵富国为出发点重视农业,却回避了农民利益的保护.如在商鞅的“农战“ 思想中,把农业视为战争的基础,国家重视农业就是为
15、了战争.历史上几乎每个新王朝都是建立在战乱的基础上,这时国力枯竭,统治者为了巩固统治地位,缓和国内矛盾,防御外来势力的侵扰,都把农业放在首要的地位,同时实行重农抑商政策,对农业市场实行垄断,掠夺式地开发农业.当国富兵强,国家政权稳固之后,农业保护的法律措施得不到有效的落实,农民利益得不到保护.这时往往因农民起义而改朝换代.这样的悲剧在中国封建历史中上演了两千多年,重复了上百次.当今发展国家经济,特别是在以农民占绝大多数的农业国家,应该始终把保护农民合法权益和利益作为国家管理的根本.1.加强对农业,农村管理机构的考核,真正为“三农 “服务.经过几千年的历史发展,特别是现阶段,我国政府的农业,农村
16、管理和服务机构已经十分健全.这些机构为农业经济发展起到了很大的促进作用,但也存在很多弊端,特别是在现阶段,有些机构的管理职能没有真正地发挥作用,为了部门利益损害农民利益,垄断农资市场等现象还不同程度的存在.加强这些机构的管理是十分迫切和必要的.国家应制定农业,农村管理和服务机构管理考核的制度,以他们所管辖的地域经济发展效果和可持续发展的后劲作为衡量他们工作绩效的依据,并实行分明的奖惩,使这些机构发挥管理和服务的职能和能力.2.建立农村民间组织,反映农民意愿.目前中国农村缺乏自己的民间组织,使得很多问题都难以解决,如没有经济合作组织,造成贷款及市场流通的困难;没有文化组织,乡村文化习俗无法得以传
17、承,乡村社会无法良好运行.相对于农村社会,没有民间组织,政府实质上是一个无所不包的全能组织,在国家与社会之间几乎没有任何中介.农民只能作为一个散乱的个体去直面国家.因此,在国家与农村社会之间,不培育民间组织,农村的问题很难真正解决.应该在国家与社会的框架下培育农村的民间组织.倡导在农村依法建立民间组织,反映农民利益,保护农民利益,建立与政府的信息渠道,把农民个体的意见向农业管理机构传达.基于此,我国应在农1O6 西北农林科技大学(社会科学版)第 6 卷村建立农会,农业协会,技术协会及社区文化组织等,并以法律的形式规范其活动,保障其权利,从而促进农村社会经济的发展.3.加强农业立法,保护农民权利
18、和利益.在各项涉农具体法律中,应该以农民权益保护作为立法思想和立法原则,把保护农民的基本权益作为最高目标,以指导一切具体的涉农法规和政策的制定.当然,也正是由于历史的和其它种种原因,面对农民权益和利益难以得到合理的保护的现实,应该在各项涉农具体法律中,以农民权益保护为基本的立法思想和立法原则,把保护农民的基本权益作为最高目标.也许经过相当长的一个历史时期后,我国发展成为一个成熟的公民权利普遍平等的法制国家以后,农民权益保护的立法将会退出历史舞台,但目前制定这样的立法却具有现实紧迫性.4.加强农村职业教育和技术推广,提高农业生产效率.我国历史上也曾出现过重视新的农业生产工具的改进和应用,重视农业
19、生产技术的研究和推广.这些新的农业生产工具的出现和新的农业生产技术的应用都曾使我国封建农业实现了跨跃式的发展.现阶段,解决“三农“ 问题的主要途径是通过实现农业工业化,农村城镇化和农村剩余劳动力转移来发展农村经济.无论是农业工业化,农村城镇化还是农村剩余劳动力转移都.必须提高农村人 I:I 的职业技能和农业生产的科技水平,而这些都迫切地要求通过职业教育,为农业培养技能人才和新技术应用人才.而农村职业教育和农业技术推广正是制约农业经济发展的主要瓶颈.应该由政府组织,在农村开展以新技术推广和新技能应用为主的农村职业技术教育.从我国农业发展的历史可以看出,各朝代无数次的休养生息,都是以国家的农业管理
20、机构作为为农民减赋税,轻劳役的实施机构,并且使农村经济都得到了恢复性的发展.近年来,中央重视并加强了“三农 “工作,采取强有力的:措施利用工商业的发展成果向农业补贴,支持农业的发展,提高农民的经济收入,并逐步打破城乡二元结构的体制束缚,使农民享有平等的公民地位,使失去劳动能力和经济来源的农民能够享受社会养老和扶助,打破农民工在城市的劳动待遇与城市人口就业的差距和居住限制,解放了农村劳动力,促进了农村经济的稳步发展,农村合作组织也逐步兴起.这些政策的落实同样依靠中央到地方的农业管理和服务机构发挥作用,更应该借鉴历史中好的做法,加强农业机构的管理,使中央的农业政策最大限度地促进农业的发展.参考文献:I1-1 张晋藩.中国通史 M.北京:群众出版社,1981.I2-1 吴存浩.中国农业史 M.北京:警官教育出版社,1996.3李干.元代社会经济史稿M.武汉:湖北人民出版社,1985
