1、 完善反腐机制 形成监督合力07-6-13 竹 峰十六届六中全会提出，以保证廉洁从政为目标，加强对领导机关和领导干部的监督，把党内监督与各方面监督结合起来，形成监督合力，提高监督实效。因此，加强惩防体系建设，必须完善反腐倡廉机制，形成监督合力。建立健全与市场经济发展相适应的权力运行机制。近几年来，围绕加强监督机制建设，集团公司党委和纪委作了大量的工作，开展了卓有成效的惩防体系建设，形成了有效的纵向监督体系和惩处措施，但从全局来看，还缺乏与集团公司发展社会主义市场经济相适应的完善有效的权力制约机制，缺乏行之有效的跨部门的横向监督协调机制和措施，致使制约权力的机制较“软“、较“虚“，致使一部分掌握
2、实权的权力机关和权力行使者，没有得到更加有效的监管，导致了个人或集体违纪案件的发生。因此，为了确保集团公司跨越式发展的顺利进行，必须建立健全与市场经济发展相适应的权力运行机制，加强对权力决策机构（个人）及权力执行者之间的相互制约机制，以监促廉，从而建立一个与市场经济发展相适应的权力运行机制，塑造勤俭、廉洁、高效的企业形象。我们可以通过划分各种监督机制的功能和责任，重视监督系统的层次性和明确划分不同层次监督机制的职责权限，加强监督的总体规划和避免各种监督机制的相互碰撞，进而使各种监督机制既能发挥积极主动性和创造性，又能发挥监督系统的整体功能，形成监督系统的合力。重视和依靠广大职工群众的民主监督，
3、使“举报箱“ 、“举报电话“ 、“领导接待制度“等监督措施真正发挥作用；强化职能部门的监督，使对同级党委及其成员的监督检查名副其实，切实解决一些广大职工关心的热点、难点问题，防止“一言堂“ 和个人专断；全面推广和落实“两公开一监督“制度；把群体监督的威力性与舆论监督的曝光性有机结合起来。总之，正如江泽民同志在党的十四大报告中强调指出的，在建立和发展市场经济体制的过程中，我们“要切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度“，从而形成强有力的监督网络，发挥监督的整体效能。强化以权力互相
4、制约为主要内容的内部监控机制。从反腐败斗争中揭露出来的大量违法违纪案件看，许多腐败分子作案手段并不高明，但却为所欲为，畅通无阻，屡屡得手，一个突出的原因就是有些单位和部门疏于防范和管理，内部监督制约机制不健全，监督不到位，制约不得力。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制约，关键是不能把具有相互制约的职责和权力集中于某个部门或某个人，权力应进行适度分解和有效的制约，改变“一言堂“的专权结构。对掌管“人、财、物“等容易产生腐败、滋生不正之风的重要岗位、环节和部位，在定期进行岗位轮换的同时，还要加强岗位内部的制约机制建设，强化业务和分工的制约，制订必要的权力运行程序，不经过有关权力运行的制约程
5、序，权力就不能生效，形成互相制约的权力格局，即以权制权。通过在个人、群体和不同机构中合理配置权力，达到权力的相互启动与适度分散及平衡。当一种权力的行使超过其合法限度时，就会引起相关权力的自行制约与限制，这样一种权力制衡机制应包括规定权力实施的程序和标准、权力行使各个环节上的互相制衡、厂务公开、个人重大事项申报、离职审计和岗位交流等制度。加强专职监督力量，建立具有相对独立性、高度权威性的监督机构。从现行的体制来看，各级纪检监察机关实行的是双重领导体制，受上一级纪检监察机关和同级党委的双重领导，起主要作用的是同级党委。由于种种现实因素，便出现了监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体的状况，这
6、在客观上使监督者难以履行监督职能，缺乏执纪的自主性、独立性，使纪检监察工作容易受到权力的干扰和关系网的阻挠，尤其是涉及到同级党委个别领导者的权益时更为突出。这便大大削弱了职能监督本身的力度。为了改变这种现状，我们可以在借鉴国内外先进经验的基础上创造具有集团公司特色的做法。一是考虑到目前改革的可行性，可以采用“分散宣教，集中惩处“手段，即各基层纪委在行使党风廉政宣传教育方面，只对同级党委进行宣教工作、效能监察工作和党风廉政日常考核等工作，而查办案件工作要由集团公司纪委、监察处集中管理，纪委不办本单位的违纪案件，而是由集团公司纪委监察处统一从其它单位协调办案人员和力量进行案件调查核实。其经费及物资
7、设备由集团公司纪委监察处报请集团公司专门渠道审批拨付，各基层纪委干部的任免及福利待遇由集团公司负责。二是赋予更大的权限，增强监督手段。也就是说，为了适应社会主义市场经济条件下监督实践的新特点、新动向的要求，不论所建什么样的监督主体机构，都必须充分协调以纪检、监察、审计、保卫四个部门的职能和手段，赋予一定的纪检监察权、侦查权、审计权。从而形成案件调查和惩处四位一体的高度集中的调查权。只有这样，才能真正形成合力，发挥综合监督效能。而官员们的态度、感染者的命运、疾病导致的鳏寡孤独们的现状和未来，也都被持续不断地记录着。这个被疾病改变的村庄，某种程度上也被传媒改变着。不管是文楼本身的独特性使然，还是新
8、闻的职业惯性使然，它变成了一个农村艾滋病医疗的试验田，一个艾滋病政策的试验田，也变成了中国艾滋病报道的试验田。最终，它也检验着民间力量、政府作为和媒体在灾难面前可能达到的效率，以及这种效率的实现方式。事实上，新闻发源地的形成，不仅三农问题和艾滋病问题如此，也不仅湖北、安徽、河南如此。2003 年的一篇新闻学的论文曾对一家报纸自 1998 年到 2003 年 5 月 5 年中所谓“批评报道“所涉及的省份进行定量分析，涉及出现频率最高的 5 个省份的报道，占该报“批评报道“总数量 446 ，而湖南、湖北、河南 3 省均居其中，各占 85。当然，它们都属于国家“中部崛起“战略中所指的中部。“中部“的
9、新闻事件频发和中国媒体记者的 “心理惯性“ 相辅相成，共同把“中部“ 塑造成了中国新闻传播的地理中心之一。诸多全国性的政策、话题、社会现象，都在这个地理中心里变成细节翔实的新闻事件。多数情况下，这样的新闻事件及其揭示的社会问题，对观察者而言，像是公众传媒上的伤口，从中可以窥测中国时代转型的错位和落差，以及它们带来的伤痛。从这一点来说，中国的新闻本无所谓地域的分别。“中部“ 作为传媒观察的关键出现，是因为“中部“新闻事件的高密度使公众传媒的伤口变成了舆论的溃疡，不仅触目惊心，而且经久难愈。新闻发生的密度也成了新闻。监督传播效率阜阳假奶粉和大头娃娃一事天下大白后，本地媒体在全国瞩目前已有报道；嘉禾
10、拆迁事件轰动一时，引起全国关注的报道却最早见于北京新京报 。许多年轻的记者在采访中常常遇到年长的采访对象突然跪倒在地，声泪俱下。属于“上层建筑“的来自远方的新闻媒体，常常被含冤受屈者视作冤情获得转机的可能性之一。地方性的新闻个案受到全国媒体的一致关注，并且很快形成某种倾向性的舆论，过程十分复杂。市场化媒体的机动性近年已有增强，但覆盖范围还很难做到无远弗届。网络新闻的普及，以及同行间的竞争，一方面对媒体快速有效地采集新闻提出了高要求，另一方面缩短了媒体的触角所及，或者说操作半径。中部 6 省地处北京、广州和上海之间，乘坐飞机或汽车等快速交通工具，基本上一日可至。这使它天然地处于几个媒体集中而且影
11、响力大的媒体重镇的操作半径之中。中部事件成了本地新闻而外的全国性新闻竞争的第一落点。中部的事件动辄惊动全国，与此不无关系。这些跨地区的新闻操作，一般被读者也被报道涉及的地方政府归之于所谓“负面新闻“或“批评报道“。地方官员常常认为，媒体的“批评报道“有损本地区在全国舆论乃至社会心理中的“形象“，因此转而从动机上指责具体报道的记者和媒体。中国新闻媒体一线的记者常常遭到某些重大新闻事件当事人的质疑：全国都有这样的事情，为什么单单要报道我们？那些象征性的新闻事件，比如 2003 年的“孙志刚事件“ 、2004 年的“ 阜阳假奶粉事件“和“嘉禾非法拆迁事件“，背后指涉的收容遣送制度、农村食品安全和城市
12、化中的拆迁问题，不独广东、安徽或湖北才有，而是全国大范围长时期普遍存在。媒体对各地相关事件的舆论监督也一直不断。然而只有上述事件最终惊动高层，社会呼声强烈，指向鲜明。政府也正是借这些个案，因势利导，出台了相关政策，使类似事件朝着可以解决的方向迈一大步。实际上，这些并不鲜见的新闻能够被广泛报道、转载和评论，促成经年积久的社会现象发生实质性的改变，究其原因，只能说那些看似孤立的事件，充当了压死骆驼的最后一根稻草。问题普遍存在和媒体的关注旷日持久，使矛盾充分显露，舆论背后集聚的社会力量才能形成明确的改革诉求，这种诉求将寻找个案作为突破口，从而得以表达。新的政策在民意的支持下，迅速出台推行。有人将“中
13、部“各省的高曝光率，归之于中部与中国几个媒体密集的城市的距离，以及中部地区经济发展相对缓慢，改革难度大，暴露问题相对较多之故。“中部“的新闻事件之所以易于形成全国性的舆论合力，与中国新闻的“地缘格局“ 的确有关。中部作为重要的资源和劳动力输出地，重要的商品粮基地，这种资源输出的经济位置，在中国“现代化“的过程中，被再三强化。中部“发展慢，改革难，问题多“ ，背后实有更深远的历史结构在发挥作用。从这个角度来说，“中部“的媒体形象是一个象征符号，从更长远和更大范围内来说，传媒对“中部“的观察，是将其视作中国历史格局-尤其是“现代化“过程中的切片和标本。中部的水灾和矿难，三农问题和河流污染和艾滋村，
14、这些与中国发展未来走势高度相关的议题，急需媒体形成接近的价值判断，形成舆论的合力，集体发挥社会功能。新闻的惯性与惰性艾滋病防治志愿者乌辛堃给本刊记者发来邮件说，他刚刚经历了一次 Journey to the heart of china(中国心脏地带的旅行 )，途经山西、河南和安徽 3 省。他解释说：用“Journey to the heart of china“来形容这次旅行，首先是因为 This land of the Yellow river and red earth supposed to be the birthplace of Chinese civilization power
15、 and wealth(这块有黄河和红土的土地被看作中国文明、权力和财富的源头)，而如果不是用 “心“ 体验，不是共同生活的经验，很难对这块土地上的问题有更深的认识。他委婉地说，媒体对艾滋病的报道，使更多的人了解了中国艾滋病和艾滋病人的现状。然而，媒体有一种“渲染悲伤“和“报忧不报喜“的倾向。当跟他一起到艾滋村的大学生看到感染者仍然像正常人一样生活之前，很多人一直以为，一旦感染艾滋病，就会气息奄奄。在 2005 年春节前安徽、江苏等地发生流脑的时候，传染病专家姚文虎略带不满地表示，很多采访他的媒体，连“暴发、散发、流行、大流行 “这些流行病学的术语的区别尚还一无所知，新闻标题用语有误。“这绝对
16、不利于人们判断形势、不利于传染病医生开展工作。(未完)为舆论监督提供制度保障-知情权与表达权对舆论监督的意义关键词： 舆论监督 知情权 表达权 法制保障摘要 ：近年来，党和国家的重要文件一再强调“保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权 “。本文认为，知情权与表达权的确立，为舆论监督提供了法制化的制度保障，具有重要的法制意义。2007 年春天以来，我国新闻媒体掀起了此前少有的舆论监督浪潮：“重庆钉子户“ ，“厦门PX 项目“，“无锡太湖蓝藻“、“山西黑奴工“，“陕西华南虎“.无不激起巨大的社会反响，推动有关问题的解决，令人刮目相看。新闻界一向感叹舆论监督难，为什么如今能够突破某些条条框框的限制
17、，大刀阔斧地开展舆论监督？原因自然多种多样，而党和国家有关舆论监督的新理念、新政策以及相应法规在十七大前后的出台，不能不说是重要原因。2006 年 10 月，中共中央十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定首次提出：“保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权 “。2007 年 3 月，温家宝总理在十届人大五次会议上所作的政府工作报告中重申：“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。“同年 10 月，党的十七大胜利召开，胡锦涛总书记在政治报告中庄严承诺：“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达
18、权、监督权。“党和国家的重要文件如此一再强调“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权 “，而且“四权“ 并举，充分体现了党和国家推进政治体制改革、深化民主法制建设的决心与信心。字面上，上述“四权“并没有明确讲到“舆论监督“。但是，“监督权“ 已包含了“舆论监督“ 的内容。我国宪法第 27 条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督“。第 41 条规定：公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利“。这就意味着，公民监督权具有宪法依据。 “从概念上看，公民监督权指公民
19、监督国家机关及其工作人员的权利，包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权以及运用舆论工具进行监督的权利。“1而公民运用舆论工具进行监督，就是舆论监督。所以十七大报告讲到监督时很明确地讲到了舆论监督：“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。“早在 1987 年，党的十三大报告就明确提出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。“从此，“舆论监督“就成为此后历次党代会政治报告以及其他中央文件的一个重要内容。经过多年的建设，舆论监督已经与立法监督、司法监督
20、、行政监督、党内监督和群众监督一起，构成了有中国特色社会主义的监督体系。作为民主政治的产物，舆论监督是公民通过新闻媒体依法对国家机关、各政党和各社会团体、各企事业组织和个人活动的合法性、合理性进行的了解和评论，是实现言论自由权利的重要手段，是人民群众参政议政的一种形式，更是实现民主权利的有效手段。2随着现代传媒业的迅猛发展，舆论监督的作用日益突出。在许多国家，舆论监督已经成为一种跨地区、跨空间、无处不在的有效监督手段，成为反映民情民意的“晴雨表“ ，监控公共权力运作过程的“电子眼“，捍卫公共利益的“守望者“，预警社会腐败现象的“警报器“ ，对整个社会的良性运行发挥无可替代的重要作用。然而，由于
21、种种原因，当代中国的舆论监督总体上还处于比较艰难的境地。曾有人把舆论监督难概括为“四难“：一是采访难，二是取材难，三是获得有关部门和单位的支持难，四是解决问题难。3当然，千难万难，主要难在被监督者往往从地方和本位的利益出发，处处设置障碍，甚至殴打记者，非法拘禁记者。2008 年初的“西丰事件“ ，就是一个典型案例。1 月 1 日，法制日报社主办的法人杂志刊登了记者朱文娜采写的 辽宁西丰：一场官商较量 ，报道西丰县商人赵俊萍遭遇的“短信诽谤“案，其中涉及西丰县委书记张志国。三天后，西丰公安局和政法委工作人员携带立案文书和拘传文书，到北京法人杂志编辑部，以涉嫌诽谤，要求拘传记者，令舆论一片哗然。为
22、什么我国的舆论监督一方面受到党和国家的高度重视，受到人民群众的喜爱和支持，一方面又困难重重、步履维艰呢？从根本上说，主要是缺乏相应的制度支持。新中国建立之初，中共中央曾决定：“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中的一切错误和缺点的批评与自我批评“4，并且领导我国新闻媒体在 50 年代初开展过有声有色的舆论监督。遗憾的是，这样的批评与自我批评并没有纳入法制化的轨道，也没有成为新闻媒体的内在需求。相反，长期以来奉行“正面宣传为主“ 的方针政策，不仅弱化了新闻媒体开展舆论监督的内在冲动，而且为不少人压制舆论监督提供了一个冠冕堂皇的理由。于是，“报喜不报忧“成了新闻宣传的
23、一种“常态“ ，“捂盖子“ 成了不少人对付舆论监督的家常便饭。国务院新闻办副主任王国庆在做客央视新闻会客厅时说，地方的新闻发言人有这样的说法：现在发生在一些地方的所谓不好的事情，90%都能“捂住“，只有 10%倒霉的给披露出来了5。试想，90%都能“捂住“ ，这难道不正是最生动的注解吗？我们知道，舆论监督是一个过程：首先是新闻媒体把被监督对象的情况传递给作为监督者的人民群众，人民群众从而对被监督对象的所作所为进行判断与评价，形成舆论，再通过新闻媒体传播出来，形成舆论压力，达到监督目的。由此可见，舆论监督要顺利进行，必须首先向公民全面、及时、客观地提供各种信息。只有公民知情，并且能够自由表达，才
24、谈得上舆论监督。在民主法制的意义上，要有效开展舆论监督，必须保障公民的知情权与表达权。知情权（The Right to Know）是由美国新闻记者肯特?库柏（Kent Cooper）1945 年首先提出的概念，本意是指民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利。20 世纪 50 年代以来，知情权逐渐被理解为一种广泛的社会权利和个人权利，即公民有了解社会活动的权利，包括对国家事务、社会事务和其他事务的了解。就舆论监督而言，保障知情权是顺利开展舆论监督的前提，公民不知情，舆论监督就成为一句空话。但是，舆论监督仅有公民的知情又是远远不够的，因为舆论监督之所以能够发挥作用，正是因为“舆论“是一种无
25、形的社会力量，而舆论的形成，则是公民自由表达的结果。厦门 PX 项目、山西黑奴工等重大问题的妥善处理，离不开公民的自由表达。因此，保障公民的表达权，让公民自由地发表意见、提出批评，就成为舆论监督的内在要求。所谓表达权，是指公民依法享有的以各种形式发表、传递自己的意见、主张、观点，参政议政，而不受他人或组织的非法干涉、限制以及侵犯的基本权利。6在宪政意义上，表达权属于精神自由权范畴。因此，表达权也就是表达自由。其中，言论自由、出版自由是最重要的表达自由。我国宪法第 35 条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。“这是宪法关于表达自由的规定。从权利内容和特点上看，知
26、情权与表达权具有明显的差异：知情权本质上表现为公民对多种信息来源的诉求，而表达权本质上则表现为公民对表达意见的自由的诉求。但是，两者又是相互依存，相互支持。当代政治学家罗伯特?达尔在论民主中精辟地指出，“多种信息来源“（即知情权）与“表达意见的自由“（即表达权）是民主政治的两项必要条件。7事实上，知情权与表达权何尝又不是舆论监督的两项必要条件呢？对于舆论监督来说，知情权与表达权缺一不可。只有保障公民的知情权与表达权，才能为舆论监督提供法制化的制度保障。尽管我国 1982 年宪法已从根本大法上确立了表达权，但保障的有效性仍然不足。譬如，缺乏政治性重视，缺乏法律的刚性保障，整个社会也缺乏基本的表达
27、权意识8。好在历史终究是要不断发展，不断前进的。1987 年，十三大报告明确提出：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。“这是党的文件最早涉及知情权与表达权的内涵。可以这样说，十七大前后党和国家的几个重要文件一再强调保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，就是一种政治性重视。在中国特色社会主义法制建设过程中，这种政治性重视必将逐渐转化为法制性规范。 事实上，保障公民的知情权已经落实为信息公开制度的确立。经过数年努力，一部以“以公开为原则、以不公开为例外“为根本理念的中华人民共和国政府信息公开条例 ，2007 年1 月 17 日经国务院第 165 次常务会议通过
28、，并在 2007 年 4 月 5 日公布，将于 2008 年 5月 1 日起施行。全国人大常委会 2007 年 8 月 30 日通过的中华人民共和国突发事件应对法 ，从 2007 年 11 月 1 日起正式施行。这部专门法律删除了 2006 年草案中对媒体报道的限制性规定，即：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，将由所在地履行统一领导职责的人民政府处以 5 万元以上 10 万元以下罚款。“突发事件的相关信息由该地人民政府统一发布，新闻媒体的相关报道也归其统一管理。“这一删除表明，最大限度地保证信息发布的畅通、透明和准确，已在法律上得到了充分确立
29、。这样，舆论监督也就获得了一种法制化的制度保障。2007 年 11 月 3 日，记者在安徽省六安市采访，因涉及对当地政府一个职能部门的批评，市委宣传部一名领导横加阻拦，甚至辱骂、威胁记者。对此，新华社发表的一篇时评严正指出，“阻挠舆论监督是蔑视人民知情权“9。这一评论表明，保障知情权已成为开展舆论监督的法制依据。在确立知情权、表达权以及监督权的过程中，舆论监督也受到党和国家的充分重视与大力提倡。1945 年 7 月，在回答民主人士黄炎培如何解决一个国家“ 其兴也勃焉，其亡也忽焉“的历史周期率问题时，毛泽东明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出历史周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府
30、，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。“ 10毛泽东“ 让人民来监督政府“的理念，令人怦然心动，不过这仅仅是一种“ 私下“谈话，而非正式文件。令人鼓舞的是，温家宝总理在 2004 年的政府工作报告中引用毛泽东的话，首次在国家正式文件中指出：“只有人民监督政府，政府才不会懈怠。 “强调各级政府“要接受新闻舆论和社会公民监督“。2008 年 3 月 5 日，温家宝总理在政府工作报告中又进一步提出，“创造条件让人民更有效地监督政府。 “毫无疑问，“让人民更有效地监督政府“并且“创造条件“加以推进，已经成为国家对舆论监督的基本价值取向。我们欣喜地看到，温家宝总理在政府工作报告中的倡导，正
31、在成为越来越多的地方领导人的自觉追求。海南省委书记卫留成曾感慨，“舆论监督和媒体曝光是促进我们解决老大难问题的一种契机。“11 2008 年 1 月，新一届云南省政府上任伊始，即推出两项“ 舆论监督新规“：一是将新闻媒体的舆论监督纳入对行政首长进行“问责“的依据之一；二是在新修订的云南省人民政府工作规则中，新增“省政府及各部门要接受新闻媒体的舆论监督 “的规定12。尽管云南省政府如何落实这两项舆论监督新规还有待观察，但这种重视舆论监督的制度建设无疑是值得充分肯定的。4 月 15 日，被河北省人大常委会任命为省政府副省长、代理省长的胡春华接受记者采访时表示，“欢迎新闻界的朋友监督我，也欢迎广大人民群众监督我“。有理由相信，在知情权与表达权的制度保障下，舆论监督必将达到一个前所未的广度与深度，也必将在当代中国的政治民主建设过程中发挥更大的促进作用！
