1、高等学校家庭经济困难学生认定政策研究 一、研究背景对高等学校家庭经济困难学生进行资助，不让一位家庭经济困难学生因为经济问题而辍学，这是创建高校和谐校园的应有之义，也是落实科学发展观，构建和谐社会，体现教育公平的具体实践，对于我国高等教育事业的发展具有深远意义。党中央、国务院历来高度重视高校家庭经济困难学生公平接受教育机会的问题。2007 年 5 月，国家建立了高等学校家庭经济困难学生资助政策体系，加大了对高校家庭经济困难学生的资助范围和资助力度，使更多的家庭经济困难学生能够上得起学，上好学。对高校家庭经济困难学生的认定工作是整个高校家庭经济困难学生资助工作的重要依据与基础，是公平、公正、合理地
2、分配资助资源，切实保证国家各项经济困难学生资助政策和措施有效落实的关键环节，认定工作成功与否，直接影响后续的国家励志奖学金、国家助学金、社会助学金等评选工作及困难补助发放的质量和社会效应。随着我国高等教育规模的扩大和学生总量的快速增长，特别是高校招生、收费制度改革的不断深入，高校家庭经济困难学生的数量有较大增加。同时，国家、学校和社会的资助力度也不断加大，如何确保两者及时有效地匹配，对家庭经济困难学生认定工作提出了更高的要求。因此，探索建立一套科学合理、标准清晰、程序严密、监督有效的高校家庭经济困难学生认定方法体系，成为当前高校资助工作亟待解决的重要课题之一。二、传统做法及其弊端1.基于高校家
3、庭经济困难学生认定标准层面根据教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见以及高校家庭经济困难学生资助政策体系解读相关界定，家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到资金，难以支付其在校学习期间学习和生活基本费用的学生。但家庭经济困难学生的认定缺少国家统一具体标准，各个地方各个高校执行不一。就“家庭经济困难”的划定依据或标准来讲，目前高校大致的做法如下：（1）根据学生家庭所在乡镇或街道民政部门、村委会或学生父母所在单位出具的家庭经济调查证明来判断。由于成本低，效率高，而且又有单位的证明，所以国内高校大多根据这种方法来判断学生是否是家庭经济困难学生。由于开具的单位是证
4、明方而不是出资方或受理方，缺少监督约束机制，而且开具的单位不见得了解学生家庭真实情况，所以不负责任和随意填开证明的现象时有发生；（2）通过学生辅导员或班主任对学生在校期间消费行为的观察和了解来确定。由于部分家庭经济困难学生有自卑心理，害怕被别的同学看不起而遭到嘲笑，所以真实的情况常常难以观察。同时，辅导员或班主任在主观判断的时候受个人喜好的影响，会有明显的个人主观推断作用，这种方法难以保证评定的客观性和公正性；（3）通过开班会的形式由班级学生评选产生。由于没有统一的标准，同时缺少同学的参与，实际评定过程中往往不能进行充分讨论，常常出现大家的意见被个别人所左右的情况。根据在上海财经大学调研显示，
5、对于问题“你所在班级得到国家、学校资助的同学，其家庭经济情况确实是存在困难”的回答，“不同意”和“很不同意”此说法的学生占被调查学生人数的 10 %。而对于问题“你所在班级有家庭经济情况困难的同学，都得到了国家、学校的资助”回答，“不同意”和“很不同意”此说法的学生占被调查学生人数的 9.3%。可见，确实有部分应该获得资助的学生没有获得资助，而不应该获得资助的学生却获得了资助。结果是一方面造成资助面扩大，稀缺的资助资源更加紧张，另一方面并不是家庭经济困难的学生由于挤占了有限的资金，损害了真正家庭经济困难学生的权利，降低了资助的效益。2.基于高校家庭经济困难学生认定关联方层面教育部、财政部于 2
6、007 年 6 月 26 日颁布了的关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见（教财20078 号），实行多年来，逐渐显现出许多问题和不足，迫切需要加以改进和完善。问题主要集中在：（1）学生和家庭方面：学生是家庭经济困难学生认定的客体，是被认定的对象，在市场经济情况下，人的心态各异，家庭综合素质表现不一。主要问题，一是学生和家庭诚信缺失，表现在家庭经济并不困难的家庭想方设法获得学校各类资助，挤占公共资源；二是心理自卑，表现在家庭经济困难的学生或家庭因为担心被别人瞧不起而隐瞒家庭经济困难，不想参与学校的认定。（2）民政部门：根据我们对上海市民政局的调查，目前街道或乡镇民政部门只对申请
7、最低生活保障的居民或农村家庭的经济收入情况进行核查认定,但对学生因上学而进行的家庭的经济收入情况核查认定尚无制度安排；另一方面，各地高校招生录取工作大多在 7 月初至 8 月中旬进行,新生报到时间大多在 8 月底 9 月初,考生收到录取通知书离报到时间较短,街道或乡镇民政部门即使开展核查认定工作也难以完成任务；第三，街道或乡镇民政部门对学生因上学进行的家庭经济收入情况的核查认定尚无制度安排，街道或乡镇民政部门相关的权利和义务规定缺失，造成了街道或乡镇民政部门证明盖章的随意性和不严肃性，因而也出现了学生“开家庭经济困难证明轻而易举,报到时,人人都有证明”的现象。（3）学校：学校是家庭经济困难学生
8、认定的主体，对于学校来讲，在家庭经济困难学生认定过程中，主要存在以下问题：家庭隐蔽性收入无法核查。家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金,难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用。根据这个定义,一些无经济来源或无固定经济来源家庭在认定时较为容易判断,如孤儿、烈士或优抚家庭子女、低保户等。但对于大部分有一定经济来源的家庭,由于其家庭经济的动态性、隐蔽性、地区不平衡性,很难准确核实其家庭经济状况的相关信息,很大程度上还是要依靠生源地政府给出的证明来判断，这让高校在评议认定工作中具有被动性。根据我们对某些高校的调查，家庭人均月收入低于 100元的状况也并不少见。同一地区高校家庭经济困
9、难等级标准不同而带来的资助不公平。笔者通过上海市各高校的调查，目前上海各高校设立的家庭经济困难学生的等级一般分为二类或三类。如果分为二类的，即把家庭人均月收入低于上海市最低生活保障标准的，称为“家庭经济特别困难学生”；家庭人均月收入介于上海市最低社会保障标准和某一标准(把最低社会保障标准上浮 100-300 元)的，称为“一般家庭经济困难学生”。由于每个学校的情况不同，带来了标准的不一样。有些学校家庭经济困难学生偏少，标准就要提高，而有些学校家庭经济困难学生偏多，标准就要降低。所以，在一个学校被认定为家庭经济特别困难的学生，有可能在另一学校属于一般家庭经济困难学生或非家庭经济困难学生，反之亦然
10、。传统标准对认定工作带来的影响。除了家庭经济困难申请表中的内容外，在对家庭经济困难学生的认定工作中，辅导员或班主任工作中往往采用一些传统的标准，如手机、电脑等等，而随着社会的发展，这些标准已成为生活或学习必备用口，不适合用它去评判家庭经济困难学生。认定评议不充分。在教育部关于家庭经济困难学生认定的文件中明确规定高校要成立三级组织来开展认定工作，其中第三级组织即以年级（或专业）为单位，成立以学生辅导员任组长，班主任、学生代表担任成员的认定评议小组，负责认定的民主评议工作。主要问题一是辅导员或班主任只有对自己所带班级的同学有了解，对于其它班级的同学就难以进行充分的评议和认定；二是高校学分制的实行，
11、使得同学间平时接触较少，也只有在班级活动时相互了解。所以学生代表在评议和认定时，也不可能对其它不了解的同学充分发表自己的意见。平均控制名额带来的不公平。也有高校采取按一定比例控制名额来进行评议和认定，虽然简单易操作，但由于不同地区经济发展不平衡、同一学校不同专业学费各异、不同班级间学生家庭经济情况不同,比如有的专业收费水平较高,有的专业收费水平则相对较低；有的班级家庭经济困难学生较为集中,有的班级家庭经济困难学生较少，按这种一定比例控制名额的方式来进行认定,必然出现家庭经济不困难学生给予认定，而家庭经济的真正困难学生却没有认定的问题。表面上的公平导致了认定工作实质上的不公平。认定材料的不规范性
12、和缺乏真实性。为了保证较为有限的资助资金能资助更多的家庭经济困难学生，很多高校通用做法是根据上级主管部门下发的或根据本校情况自行设计的家庭经济情况调查表作为家庭经济困难学生认定的一个主要依据。家庭经济情况调查表中要求提供很多的附件材料，如家庭享受低保的申请时提供低保证明及低保资金发放存折复印件，但由于家庭经济困难学生来自全国不同地区，国家对开具证明没有明确统一的规定和标准，也没有规定到底由哪个部门来对家庭经济情况的证明承担认定职责，一个地方一个做法，学生所提供的证明材料不尽相同。同时地方基层组织难以对本地区的每一户家庭经济收入全面了解，对学生家庭所提供或填报的数据也无法进行一一核实，开具的证明
13、材料不规范，真实性有考证。三、对策和建议1.明确认定原则原则是做好家庭经济困难学生认定工作的基本出发点。区域不同、经济条件不同，家庭经济状况也存在很大差异。学校不同、专业不同，家庭经济困难学生面临的经济压力也相差甚远。为了切实保证国家制定的各项资助政策和措施落实到家庭经济困难学生身上，把家庭经济困难学生的认定工作进一步引向深入，针对不同学校，必须明确认定原则。（1）公平原则：教育公平是社会主义制度的本质要求，是实现社会公平的重要基础。切实做好家庭经济困难学生认定工作，是落实教育公平基本政策的具体体现。在这里，公平原则至少包含两个含义：一是每位需要资助的同学都能得到所需的资助；二是公平原则并不意
14、味着资助均等，每位学生得到的资助是其应得的部分（按照经济困难状况）。（2）可操作原则：家庭经济困难学生认定的指标体系及操作程序是否具有可操作性十分关键。经济困难学生认定是否准确有效，是建立在对学生各方面行为积累大量信息的基础上的。而经济困难学生的动态性、隐蔽性、地区不平衡性，这必然给认定增加了许多额外工作量，提出了更高的工作要求。经济困难学生认定过程，既要简便易行，又要抓住主要问题，既不能抽象笼统、缺少规范性，又不能过于繁琐而无法实现。（3）合理原则：高校经济困难学生认定必须坚持合理原则，既要考虑家庭的经济收入，又要考虑家庭合理的支出；既要考虑家庭实际困难，又要考虑学生家庭的区域位置；要考虑大
15、学生生存、生活的基本需要，又要着眼于大学生的学习、成长、成才。只有坚持合理性的原则才能有助于正确认定经济困难学生，使经济困难学生资助工作合理、有效。2.规范认定程序家庭经济困难学生认定工作必须严格工作制度，规范工作程序，做到公开、公平、公正。（1）学生申请。学生提供的证明材料的真实性成为认定工作面临的首要难题。由于“当下我国还不能像一些发达国家那样，通过税收记录来了解学生的家庭经济情况，从而准确判断学生的困难程度”，因此目前阶段，鉴于高校仍然只能以学生本人提供的家庭经济情况信息作为认定工作主要依据的现实，应当建立生源地家庭经济情况认定的监督和责任追究制度。生源地街道或乡镇民政部门，应该明确认定
16、归口管理部门，落实责任单位，强化认定责任。对提供虚假证明的部门，政府应加大追究责任的力度、明确造假者所承担的具体责任，从源头上保证家庭经济困难学生认定的有效开展。而要做到以上要求，必须由教育部和民政部联合制定相关规章。（2）班级评议。科学组建评议小组，注重调查评议。为保证评议的公平性,高校应严格按国家的要求成立认定评议小组,小组成员应有各方面的学生代表,且对学生干部比例应有所限制,如不超过评议小组成员中学生代表的 1/2。评议程序中应引入法律程序,以保证评议的公平性。如:认定评议小组的学生代表在认定本人的家庭情况时,应当要求回避；被评议学生认为评议代表与自己有利害关系或其他关系,足以影响对自己
17、或他人的评议时,可以向认定评议小组组长提出申请回避,是否回避由认定评议小组组长决定；认定评议小组组长的回避,由学院(系)认定工作组决定等等。认定评议小组的评议是受资助学生资格认定的最后一道程序,因此尤为关键。（3）院系审核。院系审核一般由辅导员实施操作。辅导员在对学生困难补助审议中，发挥着关键的作用。一方面辅导员需要传达国家好学校对于困难学生的相关优惠政策，同时也要负责指导评议小组审核相关同学的申请。要处理好干涉和把关的关系。辅导员要防止个人的主观偏好以及感情的亲疏对评议小组最终评议结果的影响。而是应该引导评议小组实事求是地根据学生的家庭经济情况进行审查。首先，对待致贫的因原。辅导员要避免过多
18、将重心放在学生家庭困难原因的个人隐私方面。不能因为导致学生家庭困难的原因有优有坏，而在情感天平上发生偏差。其次，避免形式僵化。根据学生的实际情况来，不能因为实际困难人数少于指标数而盲目增加名额，更不能因为实际困难人数较多而名额不够而随意删减。（4）院系公示。坚持公示制度，加强舆论监督。认定评议结束后,高校应在一定范围内对被认定学生进行必要的公示,建议在本学院或本系进行公示。语言表达应尽量客观、一般化,尽量使用中性词,对学生家庭情况不可过分详细描述,要最大限度地保护家庭经济困难学生的隐私权,维护其人格尊严。（5）学校复核。学校可以通过采取面谈等形式对院系认定过的家庭经济困难的学生办理一次资格复核
19、手续。根据家庭经济困难学生的家庭经济状况的变化及学生个人在校的各方面表现，对家庭经济困难学生数据库实行动态管理，随时复核更新。3.合理认定标准要构建科学、直观且便于操作的指标体系, 用于认定学生家庭经济情况。但因为家庭经济困难学生认定综合了涉及一个家庭方方面面的复杂因素，很难有一个绝对量化的指标体系，否则就成了一刀切，会严重影响认定的效果。有研究者认为, 该认定指标体系可设最低生活保障线指标、人力资源指标、经济资源指标、自然资源指标、社会资源指标、特殊性指标、物质资源和文化道德资源等八个二级指标和十九个三级指标。这样的指标体系虽然完备, 但也难免烦杂，不可能用于实践。此外，当前社会家庭收入来源
20、呈现多元化趋势，除了工资收入外，其他渠道获得的收益报酬等，也应尽可能纳入到认定参考的指标当中，作为认定时的参考因素。如家庭购买股票、债券等理财型金融产品的投资收益，技术劳务报酬，家庭获得的一次性抚恤金和大额补偿金等等。家庭进行非生存必要性支出的情况，也可以作为衡量学生家庭是否困难的参考依据，例如家庭购买商业保险的情况，家庭不动产的拥有情况等等。多维度、全方面的掌握尽可能多的信息，有利于提高认定工作的有效性和真实性。4.加强诚信教育首先是对于那些家庭经济确实困难，但由于自卑等因素，不愿让别人知道自身经济状况而过度消费的学生，学生资助工作者在加强上述心理疏导的同时，也要加强诚信教育，使这些同学的心
21、态得到端正，行为得以纠正。其次，建立抽样复查与动态监督管理制度。学校要组织力量不定期的对纳入补助体系的学生进行电话或者实地走访，对相关情况进行核实。对于试图通过弄虚作假来获得困难补助的学生，学生工作管理者要加强对他们的诚信教育，情况严重的，取消该学生的评优、入党资格并记录个人档案，同时收回困难补助。学校应建立健全诚信档案制度。对家庭经济困难学生进行认定，是对其家庭的经济收入情况和家庭内成员的生活状况等综合因素的一种评价。最有效的理想的认定方式，是直接到学生家庭进行走访调查了解，通过对其家庭的直接感观认识，或通过其街坊邻居的评价，能够较为准确地对一个家庭的经济条件作出判断。但在实践中，这种方式将会耗费大量的人力、物力和时间成本，高校往往承担不起这样的认定成本，因而这种方式缺乏可操作性。但如果在有条件的情况下，高校可以到已经认定的困难学生家庭进行实地走访的抽样调查，这样做一方面可以检验认定工作的绩效，一方面也让那些“假家庭经济困难”学生因为担心被抽查而不敢虚假申报。对于在抽查中发现的错误认定及认定后家庭经济情况发生变化的情况，应及时进行修正，并停止其享受各类资助政策的资格。当学生家庭经济收入状况发生重大改变时，学生应如实履行告知义务，从而及时地纳入或者退出高校困难学生补助体系。
