1、国际气候谈判中的国家利益与中国的方略国际政治专论国际气候谈判中的国家利益与中国的方略邵锋清华大学公共管理学院博士生2O 世纪 8O 年代以来,随着全球气候的变化,人与自然的矛盾日益加剧.为了维护人类的共同利益,发达国家与发展中国家走到了一起,围绕如何保护气候,限制温室气体排放,展开了谈判,交涉等一系列的活动.这其中有合作也有冲突,全球气候协作的国际进程有曲折也有进展.它一方面形成了各国利益的互补与联系,促成了国际合作,另一方面也引发了国际间的对抗与冲突.这其间,困扰人们的是国家利益和人类共同利益之间的“囚徒困境“, 体现的是国家利益至上原则.一,全球气候谈判的国际进程2O 世纪 8O 年代,科
2、学已证明全球性气候变化的可能性,使得这个议题受到广泛的重视.此后的研究表明,全球气候系统在短时期内发生了大幅度的变化,已经并将继续对自然生态系统造成重大影响,进而威胁到人类社会的生存和发展.气候变化的影响主要表现在水资源时空分布规律被打乱,例如干旱和半干旱地区干旱加剧,海平面上升,厄尔尼诺现象发生频率和强度的增加,以及暴雨,冰雹,洪水等灾害性和极端气候事件影响范围的增大等.全球气候变化可能是地球出现荒漠化的重要原因之一,同时也可能是导致人类有所依赖的生物多样性改变的主要原因之一.这些将导致农业生产和粮食供应安全受到威胁,生态风险上升,瘟疫流行等,从而直接危害人类的生存与发展.因此,全球气候变化
3、问题成为各国政府关注的重大环境问题.全球气候变化是由于二氧化碳等温室气体的排放所引起的,而这又与人们开发,利用,燃烧不可再生的石化资源密切相关.在过去 200 年中,人类用这些资源创造了惊人的物质财富,同时也使大气中的二氧化碳浓度上升了 50%.人与自然已经产生了深刻的矛盾,为了避免与生存环境之间的深重危机,维护地球生命安全,开展国际环境合作是各国政府和人民必须选择的惟一途径.环境的整体性把世界联系在一起,资源与环境是国际环境关系存在和发展的基本条件.臭氧层破坏,温室效应等重大环境问题的日益突出,使气候安全逐渐成为国际安全的重要组成部分.地球生态系统作为一个相互国际问题研究依存,相互制约的有机
4、整体,把发达国家和发展中国家紧紧地联系在一起.1985 年 3 月,21 个国家的政府代表在奥地利首都维也纳签署了关于保护臭氧层的维也纳公约,标志着保护臭氧层国际统一行动的开始.议定书体现了 3 个原则,即预防手段,共同但有区别的责任和谁污染谁治理的原则.议定书的缔约方截止到 2002 年 6 月已达到 183 个,因此成为一个最为广泛接受的国际公约.1988 年,政府间气候变化委员会由世界气象组织和联合国环境署共同建立,其主要目的是获取气候变化及其影响与减缓和适应气候变化措施方面的科学和社会经济信息,以综合,客观,开放和透明的方式进行科学评估,并根据需求为联合国气候变化框架公约成员国会议提供
5、科学技术和社会经济建议.自 1990 年起,政府间气候变化委员会已经组织编写出版了一系列评估报告,特别报告,技术报告和指南等.1989 年 3 月,世界主要国家的总统,首相在荷兰海牙决议通过成立详细讨论地球变暖问题的特别机构,并发布了海牙宣言.其主要内容包括必须采取强制手段来推动地球温室效应的防止对策,组织具有决策力的国际性权威机构,呼吁各国制定实施对策等.1990 年 12 月,联合国第四十五届大会决定设立政府间谈判委员会,以此进行有关气候变化问题的国际公约谈判.从 1991 年 2 月第一次会议到1992 年 5 月,委员会历经一年半时间的谈判,形成了联合国气候变化框架公约.接着 1992
6、 年 6月在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会中有155 个国家签署这项公约,之后又有 3O 个国家加入,到 1994 年 3 月 21 日正式生效.公约的主要内容是抑制温室气体排放,同时因各国发展状况不同(表 1),在强调应对气候变化是世界各国责任的基础上,指出各国负有不同的责任.世界碳排放量较多的十国统计表序排放量(亿吨碳) 国土面积单位排放 1993 年人口人均排放口国家_|1985 年 1994 年增长(%)(万平方公里)(吨碳/平方公里)(亿人)(吨碳/ 人)1 美国 12.0213.8715.49811412.585.382 中国 5.378.2854.29608612.060.
7、693 俄罗斯 5.274.4116.31707261.492.964 日本 2.463.0323.2387971.252.425 印度 1.342.3676.1329728.970.266 德国 2.752.220366110.812.727 英国 1.531.52246250.582.598 加拿大 1.071.2214998120.284.369 乌克兰 1.661.1232.5601870.522.1510 意大利 0.981.079.2303570.581.84资料来源:联合国统计年报,2002.折算为二氧化碳排放量时,在单位吨碳的基础上乘以 3.67,即二氧化碳排量=碳排放量3.6
8、7国际政治专论1997 年 12 月由 160 个国家在日本京都召开的联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会上通过京都议定书.该议定书规定,在 2008 年至2012 年期间,发达国家的温室气体排放量要在1990 年的基础上平均削减 5.2%.但京都议定书需要包括所有发达国家在内的至少 55 个缔约方批准才能生效,原因是这些国家的排放量占世界排放总量的 55%.议定书的生效期为 2002 年.京都议定书责成欧盟,美国和日本等发达国家较 1990 年的排放量分别减少 8%,7%和 6%.其他缔约方也各有减排指标.议定书未责成发展中国家减少排放.京都会议以来,各缔约方一直在设法制订具体的减排措施,
9、现在议论中的减排措施包括无排放发展,合作减少排放,买卖排放指标以及建立全球监督机制和测量评估体系等.由于在议定书执行的规则和条件等细节上争论不休,一些工业发达国家迟迟未批准该议定书.2001 年 3 月 28 日,美国政府决定放弃实施京都议定书所规定的义务,京都议定书面临夭折.但由于大多数缔约国批准了京都议定书,2005 年 2 月 16 日京都议定书正式生效,世界终于向控制气候变暖又迈出了坚实一步.二,国际气候谈判中矛盾与利益格局尽管在生态学上地球是一个统一的整体,但目前的国际体系仍以国家为基本单位,这使得环境外交在实践中必然遇到国家利益和人类共同利益的冲撞.环境问题的流散性和跨国性使各国在
10、环境利益上具有共同性.这使得国际环保事业从理论上来讲有了全球同心协力的基础,世界各国乘在同一条环境之舟上,必然存在着共同的环境利益.但这种共同的利益只是各国国家利益的叠加和重合,是各国国内利益延伸的交叉部分.尽管随着全球环境危机的加深,这种共同利益的范围也在不断扩大,但由于各国的经济背景和发展水平各不相同,面临的最紧迫的环境问题以及与全球环境问题的利害关系各有所异,因此,各国对自己的利益的认定也会有所差异.归根结底,人类共同利益无法完全涵盖国家的特殊利益.正是由于各国在国家利益上存在着差异,使得环境外交在实践中步履维艰.关于能源与环境外交领域里的政治格局,美国世界观察研究所发表的1997 年世
11、界状况报告特别指出,全球环境形势是由“环境八大国“ 主宰着的.它们是世界上经济实力最强和二氧化碳排放量最多的美国,世界上人口最多的中国,具有世界上最丰富生物多样性资源的巴西,其余是德国,日本,印度,印尼和俄罗斯.“环境八大国 “除在解决全球环境问题的国际合作中起带头作用外,同时也在世界经济,政治舞台上扮演着主要角色,并在很大程度上影响着邻国及其盟国的有关政策.从全球气候变化领域总的利益格局来看,存在着两个明显的特点:其一,气候与发展的南北矛盾,即发展中国家与发达国家之间矛盾十分突出,在承担环境保护责任和义务上,发展中国家和发达国家始终存在重大分歧.在某种意义上说,发达国家关心的是环境问题,而发
12、展中国家关注的是发展问题.由于不同的国家处于不同的发展阶段,因而其对温室气体的排放情况和性质也存在差异.发达国家的排放是“奢侈性排放“,而发展中国家则是“ 生存性排放“.虽然所有国家都要承担保护气候的共同责任,但“共同“ 并不是 “平等 “和“均摊“.发达国家应该承担更大的责任.因为从历史上看,气候变化问题主要是由于发达国家长期过度消耗石化燃料排放温室气体造成的;从现实角度看,当代地球环境所承受的来自人类社会的压力大部分来自发达国家;从人均排放量来看,发达国家的人均排放量远远高于发展中国家.根据国际能源署的统计,发达国家以占世界 25%的人口排放全世界 75%的气体;而人口仅占世界总人口 4%
13、的美国,其排放量却高达总量的 25%.美国温室气体的人均排放量是世界平均水平的 5.2 倍,是德国的 1.9 倍,英国的 2.2倍,日本的 2.25 倍,法国的 3.2 倍,更是中国的8.7 倍.如果要求发展中国家付出同等代价,采取同样措施为主要由发达国家造成的危机承担责任,47国际问题研究这是不公平的.此外,发达国家有着雄厚的经济实力与先进的环保技术,有能力为解决全球环境问题承担更大的义务.但一些发达的工业化国家尤其是美国通过对环境的恣意破坏发展起来之后,却不愿意承担相应的责任.它们由于害怕世界范围的污染和毒性升级会对他们本国的人口造成危害,于是摆出环境卫士的姿态,促使发展中国家保护环境,制
14、止污染,以避免世界范围环境恶化危害其利益.根据共同但有区别责任的原则和公平的原则,联合国气候变化框架公约及其京都议定书规定了发达国家的温室气体控制义务.然而,它们不顾这些原则和义务,而置发展中国家最迫切的发展任务于不顾,千方百计想拉,套,压发展中国家做出承诺,“平等“ 参与温室气体的减排行动.同时,发达国家以保护环境为名,设置“绿色屏障“, 形成新的贸易保护主义,使本国在方兴未艾的国际环保市场竞争中处于有利地位,造成对发展中国家事实上的歧视.近年来,随着环保浪潮的兴起,发达国家越来越重视产品的环境标准,而且标准越来越高,几近苛求.从某些方面来说,这些标准和相应的限制措施就是直接针对发展中国家的
15、.由于经济技术落后,环保行动起步晚,过高过严的环境标准,直接影响着发展中国家的出口贸易及其经济的发展.其二,各利益集团分歧明显加剧,国际气候谈判长期处于合作与冲突并存的两个极端中.在主线呈南北斗争态势的同时,各利益集团的分歧也十分明显.欧盟与美国等国家在执行京都议定书上意见不一.欧盟希望对美国等国家保持环保产业,经济发展等方面的压力,因而在执行联合国气候变化框架公约及其京都议定书上,采取了较为强硬的立场.而美国等国家不想在执行议定书时损害其经济和降低其国民的生活水平,千方百计地减轻其温室气体的控制义务.美国最终于 2001 年决定放弃实施京都议定书所规定的义务.俄罗斯在气候问题上有些举棋不定,
16、直至2004 年 10 月 22 日才批准了京都议定书.这表明俄在这一问题上采取观望态度,在与美国,欧盟,发展中国家的多元博弈中讨价还价,以寻求最佳的国家利益.发展中国家内部,因各自利益的差异,相互协调有时也十分艰难.小岛国联盟担心气候变化,担心海平面上升,很多问题同欧盟保持一致,要求采取严格的保护全球气候的行动;石油输出国担心限制温室气体排放,会减少其石油出口,进而影响其经济发展,对发达国家采取的应付气候变化政策和措施十分关心,极力争取发达国家对其经济造成的损失进行赔偿;拉美国家希望在执行联合国气候变化框架公约过程中利用其森林等资源优势获得短期利益,在不少方面同美国想法相同;中,印等一直把握
17、联合国气候变化框架公约谈判的方向,反对发达国家给发展中国家增加任何新的义务.三,中国的应对方略随着京都议定书的生效,新一轮的气候谈判即将展开.二氧化碳排放量居世界第二,经济迅速发展的中国很有可能成为未来议定书谈判中的头号目标,届时将面临来自美国,欧盟等众多发达国家的压力.中国应该确定怎样的原则和立场,采取什么样的对应之策,将直接影响在未来谈判中的地位和国家利益.首先,中国宜确立“国家利益至上 “的原则,切实维护自身的利益.气候问题的出现突破了主权国家的限制,在一定程度上模糊了国际内外事务的界限.但归根结蒂在以民族国家为基础的国际政治中,国家利益至上的原则始终没有变.无论是美国,欧盟等发达国家在
18、谈判中表现的退出,拉拢,争取等策略,还是俄罗斯的观望,他们都有着明确的国家目标.相比之下,中国对国家利益的界定则显得模糊.在下一步的谈判中,中国应以我为主,确定更加明确的国家利益目标.其次,应从国家战略的高度来审视气候问题,切实加强有关研究和教育工作.(下转第 4_4 页)国际问题研究社会的关系,既保持独立自主,又自觉把本国利益,世界人民根本利益及全人类共同利益结合起来,使之能并行不悖地存在,发展及实现.基于上述,各国既宜全方位对外开放,不断加强国际交流与合作,同全球化步伐协调一致,又宜维护和尊重各国的独立自主地位,不应将民族性等同全球性,不应以全球化借口损害他国主权,干涉他国内政.中国和平发
19、展战略及其实践彰显的新时代马克思主义国际观,将本国本民族利益与世界人民根本利益有机统一,反映了当今世界的客观现实和发展趋向,同上述两种不合时宜的政策取向划清了界限.在全球化加速发展的和平与发展的新时代,科学社会主义的使命同最有效地实现时代目标,完成时代任务即促进世界和平与发展事业紧紧相连.中国坚持科学社会主义,但中国的和平发展彰显的马克思主义国际观表明,社会主义与资本主义已不是传统意义上的你死我活,谁战胜谁的关系,而完全可以和平共处,竞争共存.两者谁优谁劣,谁胜谁负,最终应由历史和实践做出取舍和抉择.中国将坚定不移地走有自己特色的社会主义道路,坚持马克思主义国际观,并不断赋予其新的时代内涵,与时俱进地始终走在时代前列,在实现自身发展目标与利益的同时,努力促进世界和平与发展和全人类的共同利益.注释:【1】 列宁全集第 4O 卷,人民出版社,北京,1986年,第 74 页.【2】 列宁全集第 29 卷,人民出版社,北京,1985年,第 168 页.【3】 马克思恩格斯选集第 1 卷,人民出版社,北
