1、1就实际效果而言，我国基金管理公司督察员对基金管理公司和基金行为的合法合规性实施监督的结果并不理想。一项调查显示，有超过半数的基金业内人士对我国基金管理公司督察员实施监督职能的实际效果持否定态度。我国基金管理公司督察员监督职能初探暨南大学管理学博士后流动站 魏中奇2003 年 9 月以来，美国共同基金业丑闻频传，更有研究指出，美国基金的违规交易方式每年从普通投资者处夺取高达 50 多亿美元的灰色收入!接二连三的事件在一定程度上损害了向来标榜“最能维护投资者利益”的美国基金业的形象。为了维护证券市场的公平和公正，美国证券交易委员会(SEC)日前出台了改革共同基金业的新规，要求基金公司必须任命首席
2、执法官(CLO)以监督各种非法行为。由此，如何完善基金业的治理，以监督和防止各种非法行为的发生成为各国基金监管部门、一线基金从业者和金融理论工作者关注的焦点。与美国基金业相比，我国的基金业还非常年轻，那么，我国基金业对非法行为的监督又是怎样一种情况呢？应该如何从基金公司治理的角度来强化对违法违规行为的监督职能？本文将对这些问题作初步探讨。基金管理公司督察员的监督职责从我国基金监管部门的相关规定可以看出，在我国基金管理公司中对合法合规问题承担监督职责的是督察员。在证监会 2002 年 1 月出台的关于基金管理公司设立审核程序有关问题的通知(附件二)、2002 年 12 月出台的证券投资基金管理公
3、司内部控制指导意见 、2003 年 9 月发布的基金管理公司治理准则(试行 ) (征求意见稿 )中，对督察员或其监督职能等相关问题均有所阐述。其中的基金管理公司治理准则(试行)(征求意见稿)更是专门列出一章对督察员的聘任与解聘、监督职能范围、监督方式和可以采取的措施等方面作了详细的规定。该文件明确指出，基金管理公司督察员的监督职能主要有三项：对法律、法规及证券监管机构有关规定的执行情况进行监督；对公司董事会各项基本制度的执行情况进行监督；对公司内部管理制度、投资决策程序和业务运作流程的合法性进行监督。从我国基金业的实践来看，各基金管理公司也大都在其公司章程中对督察员的监督职责、产生与解聘办法、
4、履行职责的方式等方面作出了符合监管部门要求的规定，并且在其组织架构中往往还设置了督察员办公室配合督察员的工作。一般而言，各基金管理公司督察员的监督职能范围大体相同，并且主要是对基金公司和基金行为合法合规性的监督。督察员的任职条件、聘任与解聘程序一般为：需具备中国证监会认可的基金从业资格，由董事长提名、董事会通过，报中国证监会核准后，由董事会聘任和解聘；督察员在任职期间董事会不得无故解除其职务，董事会认为有充分、合理的理由须解聘督察员的应报中国证监会核准。督察员履行监督职责的方式主要有列席公司任何相关会议，调阅公司任何相关制度、文件和要求被督察部门对所提出的问题提供有关材料和做2出口头或书面说明
5、等。如果督察员发现公司有违法违规行为，可以提请公司管理层纠正，若公司管理层拒不纠正或违法违规行为严重，应立即向董事会和证监会报告。然而，就实际效果而言，我国基金管理公司督察员对基金管理公司和基金行为的合法合规性实施监督的结果并不理想。一项调查显示，有超过半数的基金业内人士对我国基金管理公司督察员实施监督职能的实际效果持否定态度。我国基金管理公司督察员监督实效不佳的原因探析在基金管理公司的治理结构中，具有监督职能的主要有董事会中的独立董事、监事会、和督察员 (监察稽核部对总经理负责，为经营控制层面的监督机构，不属于公司治理层面讨论的范畴)。独立董事主要代表基金持有人的利益，防止基金管理公司的行为
6、侵害持有人的正当权益；监事会主要代表全体股东和员工的利益，防止基金管理公司的行为侵害股东的正当权益、防止基金管理公司的行为侵害员工的正当权益，并且要防止大股东的行为侵害中小股东的正当权益。与前两者相比，督察员的监督职责范围更宽，包括对法律、法规及证券监管机构有关规定的执行情况进行监督，对公司董事会各项基本制度的执行情况进行监督以及对公司内部管理制度、投资决策程序和业务运作流程的合法性进行监督。因而，督察员监督职能的充分发挥要求其有较高的素质、超然的地位(不能受制于大股东、董事会和经理层)，以及对其监督过程中的偷懒行为具有有效的约束机制。以此为参照，不难发现我国基金管理公司督察员难以充分发挥其监
7、督职能，抑或说其监督的实际效果不佳的原因主要存在于以下三个方面：1.我国基金管理公司对于督察员任职资格的要求过于笼统，难以保证其具有履行职责所必需的较高素质。对于基金管理公司督察员的任职资格，监管机构的法规规章中并无明确规定。从我国各基金管理公司的实践来看，一般要求拟任职的督察员具有基金从业人员资格或中国证监会认可的其他证券工作经历；有丰富的专业管理知识和经验，较强的管理能力；有 3 年或 5 年以上基金、证券、金融业务工作经历；以及中国证监会规定的其他条件。事实上，这种要求过于笼统和泛化：比如对于督察员而言，良好的职业道德是其履行职责最为重要的前提，但却在实践中被忽略了；再如，督察员最根本的
8、职能是对基金管理公司行为的合法合规性进行监督，因而在其有效履行职责所需的知识和经验中，法律、财务方面的知识和经验应该是必要条件，比金融、投资等方面的知识和经验可能更为重要，然而在实践中并没有被列明。这种过于笼统的任职资格要求自然难以保证督察员具有履行职责所必需的较高素质，实践中监督效果不尽理想也就不难理解了。2.我国基金管理公司督察员的实际地位并不超然，在其履行职责时往往受到大股东、董事会或经理层的牵制。超然的地位是督察员有效履行监督职能的保证。然而，在我国基金业的实践中，许多督察员的监督地位并不超然：在不存在内部人控制的情况下，督察员的任命和解聘往往由大股东控制的股东会或董事会掌握(即使在股
9、权相对均衡的基金管理公司中，由于执行董事一般多于独立董事，因而董事会仍然会代表股东的利益，当出现内部人控制现象时将是下面讨论的情况)；如果存在内部人3控制的情况，督察员的任命和解聘将由经理层掌握，在我国基金业的实践中这种情况并不少见。此外，督察员的薪酬一般也是从基金管理公司中领取。 “吃人的嘴软，拿人的手短” ，在以上的任何一种情况下，督察员履行监督职能时都难免投鼠忌器。缺乏超然的监督地位，在其履行职责时受到大股东、董事会或经理层的牵制，是我国基金业实践中督察员监督效果不佳的又一重要原因。3.我国基金管理业的制度安排中缺乏有效的约束机制以应对督察员在履行职责时的偷懒行为。按照现代经济学中“理性
10、人”的假设，督察员在现实工作中一般会选择有利于其自身利益最大化的行为。在其缺乏超然的监督地位，或者说在其利益得失受到大股东、董事会或经理层掌控的情况下，督察员的理性行为是选择偷懒，也就是对基金管理公司的违法违规行为视而不见。即使在督察员的任职资格中加入对其以往职业道德方面的要求，也不能必然保证避免其选择偷懒这种败德行为的发生。因而，为了保证督察员发挥其监督职能，还应该设计一种约束机制：当基金管理公司的重大违法违规行为被查出，而督察员没有及时提请公司管理层纠正并向监管部门报告的，该公司的督察员应被无条件解雇，并受到市场禁入和严厉的经济惩罚。但事实上我国基金业目前尚缺乏这样的制度安排，从而使得督察
11、员选择偷懒行为的预期收益要远远大于事绩败露后的预期成本，这也间接造成了我国基金管理公司督察员履行职责不力的事实。几点建议我国基金管理公司督察员监督职能的弱化显然有悖于监管机构的初衷，也不利于整个基金业的健康发展。美国基金业近期频传的违法违规丑闻则及时地向我们敲响了警钟：要想使年轻的中国基金业健康发展，更好地服务于我国全面建设小康社会的宏伟目标，通过严厉的改革措施来强化基金管理公司督察员的监督职能已经成为刻不容缓的任务。结合前面所分析的造成我国基金管理公司督察员监督效果不佳的具体原因和我国基金业的实际，笔者以为，可以从以下三个方面着手进行改革：第一，明晰基金管理公司督察员的任职资格，确保其具备履
12、行监督职能所需的较高素质。督察员的根本职能是监督基金管理公司和基金行为的合法合规性，因而其任职资格中最为重要的条件应该是良好的道德品质和敬业精神、扎实的经济法律知识和财务审计知识。就道德品质和敬业精神而言，可以明确规定拟任职的督察员不得有任何不良行为历史记录，需有以前任职单位出具其关于道德品质和敬业 精神方面的鉴定函，并且需要其本人出具就职督察员后勤勉尽责的承诺函。为了保证拟任职的督察员具有必需的经济法律知识和财务审计知识，可规定其在任职之前必须接受一定课时的专业知识培训并取得合格成绩(具有律师资格或会计师资格的可就其相应知识免除接受培训的义务)。第二，改革基金管理公司督察员的任命和解聘程序，
13、改革督察员的薪酬支付办法，确保其在履行监督职能时处于一种超然的地位。在我国基金业当前的实践中，一般由基金管理公司的董事会负责对督察员的任命和解聘，而董事会中执行董事往往居于支配地位。在具有内部人控制特4征的基金管理公司中，经理层则掌握着任命和解聘督察员的实权。因此，使督察员在基金管理公司中具有超然地位的改革措施不外乎两种：其一，改革现有董事会的结构，使董事会成员中独立董事占多数比例(并且要超过大股东委派的董事人数)，或者将对督察员的任命和解聘权归于提名和薪酬委员会(在该次级委员会中独立董事占多数比例，并且要超过大股东委派的董事人数)；其二，将对督察员的任命和解聘权归于监管部门，使督察员履行监督
14、职责时彻底摆脱大股东、董事会和经理层的掣肘，类似于国资委为防止国有资产流失而向大型国企派驻的督察员。具体改革时，可以采取以上两种措施同时分别试点的办法，也可以采取由第二种措施向第一种措施过渡的办法。与第二种措施相比，第一种措施更市场化，但前提是基金管理公司中内部人控制现象得到有效遏制。与改革基金管理公司督察员的任命和解聘程序的两种措施相对应，改革督察员薪酬支付办法的措施也有两种：其一，督察员的薪酬由经过改革的董事会(董事会成员中独立董事占多数比例，并且要超过大股东委派的董事人数)或提名和薪酬委员会(在该次级委员会中独立董事占多数比例，并且要超过大股东委派的董事人数) 确定支付的数额和方式；其二
15、，督察员的薪酬由监管部门确定支付的数额和方式。对于第二种措施而言，为了减轻监管部门的经济负担，可考虑由各基金管理公司根据其管理的资产规模支付相应比例的资金建立一个督察员薪酬基金，由监管部门统一管理发放或委托第三方管理发放。第三，加大对基金管理公司督察员偷懒行为的惩罚力度，尽量减少其在履行监督职能的过程中发生败德行为的可能性。督察员的工作环境是基金管理公司，工作的原因使得其与公司内部的董事会成员、经理层和基金经理等人之间必然要频繁接触。因此，即使督察员的薪酬不由基金管理公司大股东、执行董事和经理层决定，仅仅是出于“日久生情”的原因，也可能导致其对基金管理公司和基金违法违规行为持“睁一只眼，闭一只
16、眼”的态度，这种败德行为(对基金管理公司违法违规行为的纵容事实上是对基金持有人或公众利益的侵犯)在现代经济学中被称之为“监督者为被监督者感情异化” 。可见，无论是从理性经济人追求自身经济利益最大化假设出发，还是从“监督者为被监督者感情异化”假设出发，都要求对督察员在履行监督职能过程中可能存在的偷懒行为设计一种强有力的约束机制。具体到我国基金业的实践，可以考虑制定如下规则：基金管理公司的重大违法违规行为一经查出，而督察员没有及时提请公司管理层纠正并向监管部门报告的，该公司的督察员应被无条件解雇，并受到市场禁入和严厉的经济惩罚。如此以来，便可尽量减少其在履行监督职能的过程中发生败德行为的可能性。以
17、上所述的几点建议是一种系统化的改革设计，具体实施时不应该忽略任何一个方面，否则将会不同程度地削弱改革的效果。事实上，伴随着经济的发展、技术的进步、金融产品的丰富、交易手段的更新和金融自由化浪潮的冲击，与基金管理公司和基金本身合法合规运行相关的新情况、新问题会层出不穷，因而如何通过改革来强化我国基金管理公司督察员的监督职能、不断改善监督效果将是基金业面临的一个永不过时的课题。参考文献1.李维安：公司治理 ，上海人民出版社 2002 年 4 月版。2.孙全花、刘景博：我国基金治理结构的问题与对策研究 ，载重庆金融2003(4)。 53.姚伟、黄卓、郭磊：公司治理理论前沿综述 ，载经济研究2003(5)。4.杨光：如何完善基金管理公司治理结构 ，载中国证券报2002 年 10 月 28 日 。5.薛彦平：美国共同基金出事了 ，载上海证券报2003 年 11 月 13 日。6.何卫东：深交所上市公司治理调查分析报告 ，载上海证券报2003 年 12 月 18 日。
