1、银行业风险缓冲机制的研究与借鉴一、风险缓冲机制构成2001 年 4 月的会议，金融稳定论坛讨论发展处理不良银行与系统性银行危机的可能性，随后巴塞尔银行监理委员会也同意发展处理不良银行的国际监管指导原则是有帮助的。为此，巴塞尔委员会于其核心原则联络小组在 2001 年 7 月成立一任务小组，根据不同国家在不同环境下处理不良银行的经验，在 2002 年 3 月提出处理不良银行监管指导原则报告，其中将不良银行定义为：“当一银行的流动性或清偿力已经或将受到严重损害，除非它的金融资源、风险概况、策略性业务方向、风险管理能力或管理品质有一重大的改善” 。不良银行是一项世界性现象，它对所有国家、地区的金融监
2、管以及金融体系的稳定都构成挑战。为避免或者减少不良银行对社会所造成的危害，各国和地区设计了各种风险缓冲机制。风险缓冲机制，包括三个部分：审慎监管、存款保险、央行最后贷款人制度，这三者共同构成“金融安全网”，其具体职能见下图。如果属金融控股集团之银行子公司，则对母公司有加重责任制度。本文仅就存款保险制度、不良银行处理原则及加重责任制度进行详细探讨。2（一）存款保险制度存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳一定的保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保证其清偿能力的制度。存款
3、保险制度起源于美国。在 20 世纪 30 年代初，世界性的经济危机导致了破产银行数量急剧增加，仅在 1930 年到 1933 年间，美国每年就有 2000 家以上的银行倒闭，银行存款人的利益受到严重损害。为了保护存款人的利益，维护金融稳定，美国国会于 1933 年3率先通过格拉斯斯蒂格尔法，确立存款强制保险制度，成立了联邦存款保险公司。六十年代以后，特别是八十年代末期一系列的金融危机后，欧洲、美洲和亚洲的大部分国家和地区，逐步认识到了存款保险对于维护金融稳定的重要作用，根据自身国情，相继建立了存款保险制度。目前，已有 72 个国家和地区建立了存款保险体系，其中 68 个国家和地区属于“明确型”
4、或称为“显性”存款保险体系（即明确纳入保险的存款种类和赔付标准）。在这 68 个国家和地区中，大约 50 个是在八十年代以后建立的存款保险体系，有19 个在八十年代建立，有 31 个在九十年代建立，有 18 个国家在九十年代对已实行的存款保险体系作了重大修改。尽管如此，对于存款保险制度仍有正反两个方面的争议。1存款保险制度优势： 存款保险制度对存款人提供一定程度的投资保护，保护存款人（尤其是小储户）的利益，提高存款人对银行的信任度和投资信心。 建立存款保险制度，它可以通过事前预防和事后补救的措施，安定人心，抑制挤提，减少银行的连锁破产，以此提高提高公众对银行的信心，保证商业银行体系的信誉和稳定
5、性，进而促进经济发展和保障社会安定。 在存款保险制度的保护下，中小银行可以平等地加入市场竞争，打破少数大银行垄断的局面。这样一来，有利于完善市场规则，促进公平竞争，为社会提供质优价廉的服务。4 实行存款保险由存款保险机构承担专业银行的负债风险，则可以分流中央银行的负担，减轻中央银行的压力，利于中央银行集中精力加强宏观金融的监管。 加强对银行的风险管理，提高资产质量。因为单纯依靠银行自身力量难以抵御诸多风险，通过存款保险制度，可以监督、协助商业银行加强风险管理，减少风险损失。2存保制度缺陷 道德风险。存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现以后，他们就可能不顾银行经营风险
6、，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行； 逆操作风险。商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机。 政策不统一问题。由于监管机构对不同的不良银行采取不同的政策，仅有选择地允许一些银行破产清算，而对绝大多数银行则采用合并或注入资金的办法予以处理。这实际上等于保护了无效率的银行，使其逃脱于市场规则之外，这样做既欠公平，也不利于优胜劣汰。由以上争议可见：一是在经济稳定和银行体系稳定的状况下，一个设计良好的存款保险体系有助于保护中小存款人的利益，提高公众对银行系统的信心，在处理少数银行倒闭事件中，可以发挥重大作用，稳定金融体系；5二是一个设计不佳的存款保险体系，会引发严重
7、的道德风险、逆向选择和代理问题，从而将银行体系拖入陷阱。在一些国家，由于存款保险制度设计不佳，三大风险造成的成本甚至已超出存款保险制度带来的好处，导致银行业一次次陷入危机蔓延的境地。 以加拿大为例：加拿大存款保险公司（简称 CDIC）在 1967 年成立之时，尚未发生大规模的银行危机。然而，加拿大实施存款保险后，金融制度反而更不稳定。20 世纪 80 年代中期，加拿大商业银行和北土银行先后倒闭。这是该国六十多年来首次有银行倒闭。CDIC 成立至今，为四十余家投保的金融机构提供存款保险，其赤字累积至 1995年财政年度末达到 17.47 亿加元的高峰，其后收回的贷款和应收赔偿勉强填补赤字，至 1
8、999 年度末才获得 0.27 亿加元的盈余。加拿大的经验表明：银行体系在设立存款保险之前长期稳定，提供保险后并未显得更稳定；三是存款保险体系不是万能的，它只是一个工具，只有使用这个工具的工匠使用的好，这个工具也才发挥得好。最好的产品如果在错误的时间推出，比如提前推出了，那么这个产品的效果也将失色。同时，它更不能取代监管当局的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能，中央银行在任何时候都不能放弃其作为一个不良金融机构的规范者和监管者的责任。6（二）不良银行处理原则1最低成本和最快处置的原则当监管部门选择可以达到监管目标要求的各种措施时，应以最低成本标准为指导原则。
9、同时，处置不良银行的时间越短，其处置成本就越小，对市场的不良影响也因而能降到最低限度。2私人部门解决为先的原则私人部门解决不会增加纳税人负担，与最小成本原则相符。监管部门应鼓励有条件的私人部门来解决，公共资金只有在不得已的情况下才介入。3一致性原则一致且被充分了解的监管措施将不会扭曲竞争环境，可使危机时期的混淆与不确定性极小化。对于不良银行，不论其规模、性质，当出现相同的问题时，不论大小、私有或公有相同的问题应得到相同的待遇，否则将破坏市场的竞争环境。4避免道德风险原则为避免或者降低道德风险，处理不良银行时，不应补偿股东的损失，也不应保护银行的董事及高层管理人员的利益，否则将鼓励其他银行期望如
10、果问题发生将受到相同的待遇而不审慎行事。5处理过程公正、公开原则7（三） 加重责任制度加重责任制度是指金融控股公司对其缺乏偿付能力的金融子公司的资本协助义务或给予特殊机构因对其破产的金融子公司实施存款保险等措施而造成损失的适当赔付责任。1、加重责任制度的作用提出加重责任的目的是为了加强市场约束，弥补监管制度在处理金融控股公司道德风险方面的不足。从理论上分析，该制度能加强金融控股公司对其银行子公司的监督，促进银行子公司的审慎经营管理，是一种有效的监管制度，可以通过降低银行股东和管理人员在银行净资产降低或为负值地情况下继续扩大银行高风险业务的道德风险，从而增强市场约束。同时，在加重控股公司责任制度
11、下，控股公司的债权人也将考虑到损失的扩大将增加控股公司本身破产的可能性，从而更密切地监督银行的激励。2、加重责任制度的缺陷 要求控股公司对于银行子公司负担救助的义务，会使控股公司拥有或控制银行的成本提高，从而投资于银行的意愿降低，从而削弱了银行的竞争力。 在整体金融环境不佳时，将会有众多的银行需要救助，从而拖垮控股公司，使金融环境更加不稳。 控股公司的董事依公司法对于控股公司的股东负有忠实义务，控股公司若对子公司负有救助义务，对于控股公司的董事而言，会发生利益冲突的问题。8 促使经营不善的银行及早关闭，即可减少存款保险的损失。二、美国风险缓冲机制（一）存款保险制度美国是世界上最早建立存款保险制
12、度的国家。1829年，纽约建立了全美第一个州立存款保险计划。在此后的30年中，有其它5个州也陆续效仿了这种机制。随着许多州立银行逐步改为国民银行，这种州立的存款保险机制逐渐消亡。 二十世纪初的经济大萧条，全美先后有9755家银行倒闭，存款人损失约14亿美元，美国金融体系遭受重创。为了应对危机，美国国会采取了一系列行动，包括1933年6月通过了格拉斯斯蒂格尔法，其中很重要的一条就是成立美国联邦存款保险公司（FDIC）。1933年7月FDIC正式成立。1933年7月FDIC正式成立。 1934年建立联邦储蓄信贷保险公司（FSLIC），负责向储蓄信贷协会（SLs）提供存款保险。从八十年代起至九十年代
13、初，大量SLs因资产负债结构不合理，在放开利率管制后产生利率倒挂等问题，发生严重亏损，在1980至1988年期间，有1060家SLs先后倒闭，发生了储蓄信贷协会危机。由于FSLIC没有足够的资金偿付倒闭机构的存款，到1987年已资不抵债，1989年8月，美国国会通过了金融机构改革、复兴和实施法案，决定解散FSLIC，成立处置信托公司（RTC），专门负责处理FSLIC遗留下来的倒闭SLs的处置和清算等问题，同时赋予FDIC向SLs提供存款保险的9职责。RTC是一家独立的、临时性的联邦政府机构，于1995年12月30日提前关闭，由FDIC接管其遗留工作。为了解决这些风险问题，1989年和1991年
14、，美国分别通过了金融机构改革、恢复和加强法（FIRREA）和联邦存款保险局改善法（FDICIA）。其中联邦存款保险局改善法对解决银行监管中的道德风险问题规定了四项措施。一是严格限制对大银行的保护政策。这项措施提高了存款人，尤其是大储户的损失风险，使存款人对银行的监督加强。二是采取及时纠正行动条款。这一条款要求：当银行的资本比率不足时，监管机构应尽早干预，在银行的资产净值达到零之前，联邦存款保险局就有权关闭银行，及时纠正行动限制了监管者对银行的宽容政策，旨在减轻保险人与存款人之间的委托代理问题。条款中要求对所有构成联邦存款保险局损失的关闭银行进行强制评估，所有的国会议员和公众都可以得到这种评估报
15、告，总会计署必须对这些报告作年度评论。监管行为接受公众监督使监管宽容不再对管制者有吸引力，从而弱化了保险者与存款人之间的委托代理矛盾。三是实行与风险相关的保险费率。资本充足率低或资产风险高的银行要缴纳较高的保险费率。与风险相关的保险费增加了银行从事高风险投资的成本，抑制了其道德风险的动机。四是对银行进行现场检查。与此同时，银行要遵守更严格、频繁的报告制度，以便使监管机构获得更多的信息。目前，除了 FDIC 外，还有美国国家信用合作管理局（NCUA）的国家信用合作保险基金（NCUSIF）具有存款保险职能，向由其注册10和监管的存款机构信用合作机构（CreditUnion）提供存款保险。其中，FD
16、IC 是美国最主要的存款保险机构，为所有联邦注册的银行和大部分州注册的银行的存款人提供存款保险，一些外资银行在美分行的存款也被保险。1存款保险基金基金来源。与大多数其他政府机构不同的是，FDIC 没有从美国国会获得过拨款，FDIC 最初启动资金是向联邦储备体系成员银行征收的保险费和美国财政部 1.5 亿美元的贷款（已于 1948 年还清）。之后，它一直依靠银行和储蓄协会缴纳的保险费和投资美国政府财政债券收入积累保险基金。到 2000 年底，其营运资金达到 464 亿美元。费率标准。从 1933 到 1993 年，FDIC 一直实行统一费率，即根据银行存款的规模，而不是依据其风险而征收存款保险费
17、。统一保险费率或以规模定费率的征收方案的最大弊端，就是没有对银行从事风险活动设定相应的束缚。如果保险费率随着银行风险的增加而增加，银行将降低从事风险性活动的刺激。基金规模。为了保证 FDIC 的偿付能力，保险基金必须达到一定的规模，保险基金必须与所有被保险存款的比率要维持在一定水平，即目标比率 DRR，其计算方法是：目标比率 DRR（% ）存款保险基金额 / 被基金保险的存款额。目前规定的目标比率（DRR）是 1.25。112保险范围1933 年美国开始实行存款保险制度时，联邦储备体系成员银行强制性加入，州注册银行自愿申请；1935 年银行法规定，所有银行自愿申请加入存款保险，由 FDIC 对
18、银行申请进行审核。后来颁布的美国联邦存款保险法规定，所有国民银行必须参加存款保险，州注册的银行可以自愿参加，由银行提出申请，FDIC 审查批准后才可参加。事实上，由于存款人非常关心存款是否得到保护，大部分存款人会选择将存款存入参加存款保险体制的银行，这使得银行为了不失去客户，积极参加存款保险。目前大部分存款机构，包括国民银行、州注册银行、住房储蓄银行、储蓄协会、外国银行在美分支机构等都要参加存款保险。FDIC 只对银行存款人提供保险保护，不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益。FDIC 只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险，对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资
19、产品不予保险。3保险偿付存款保险开始实施时，存款保险的赔付是按照倒闭银行存款人赔付，而不是按每个账户赔付，一个存款人在同一倒闭机构有多个账户时，合并计算。1934 年保险赔付限额仅限于每位存款人 2500美元。随着居民收入水平的提高和通货膨胀的加剧，保险限额不断提高。1980 年的放松存款机构管制和货币控制法，FDIC 提高了存款保险限额，对所有种类的存款账户保险限额都提高到 10 万美元，即在 FDIC 保险的金融机构，存款人的储蓄、支票以及其他存12款账户合并在一起，保险的最高额度达到 10 万美元。实行 10 万美元的存款保险赔付标准后，80 年代美国银行大量倒闭，使处置有不良银行的成本
20、很高，不得不允许应该倒闭的机构继续经营，拖延了处置时间，增大了处置成本，这也导致 1989 年联邦储贷协会存款保险公司破产。这一直是美国国会和理论界争论的焦点，确定存款保险赔付限额，实际上是在保护存款人利益与避免银行道德风险两个目标之间进行权衡，较高的赔付标准可以扩大保护面，有利于维护银行体系稳定，但相应降低了存款人的风险意识，也降低了存款基金的稳定，增加了投保银行的负担。4联邦存款保险公司（FDIC）（1）组织形式FDIC 是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。FDIC 的最高权力机关是理事会，理事会由5 名成员组成（包括主席）。理事会主席由总统任命，参议院
21、批准，任期 5 年；理事会副主席和成员由总统提名，参议院批准，任期 6年，其中有 2 名理事由美国货币监理署（OCC ）和美国储蓄机构监管局（OTS，隶属财政部，负责监管储蓄机构）主席担任。FDIC 总部设在华盛顿，设有保险部、监管部、投资部、处置与清算部等 15个部门。除总部外，FDIC 还在美国亚特兰大、波士顿、芝加哥、纽约、旧金山等地设立了 8 个地区性监管办公室，有近 100 家分支机构及其他几个清算处置倒闭银行资产的地区性办事处。（2）职责范围13 存款保险职能。FDIC 的首要职能是存款保险，它为全美9900 多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的 8 种存款账户提供限额10 万美元的
22、保险，全美约有 97的银行存款人的存款接受 FDIC 的保险。FDIC 负责管理两个独立的保险基金：银行保险基金（BIF）；储蓄机构保险基金（SAIF）。 银行监管职能。作为联邦监管机构之一，FDIC 直接监管了5616 家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构。其与货币监管署（OCC）、美联储（FRB）、储蓄信贷机构监管局、联邦信用合作监管局和各州银行监管局等监管机构之间既有分工又有合作，以基本相同的方式对被监管机构实施监管。在监管对象的分工上，FDIC 主要负责监管由州注册但不是联储成员的银行及储蓄信贷机构。根据美国联邦法律，FDIC 可以要求被监管银行定期报告其经营状况、收入情况及其他财
23、务资料；开展现场检查；对从事不安全和不稳健业务的银行及其管理人员进行罚款、发布停业整顿命令、撤销高层管理人员职务、终止并取消其存款保险等处罚权力。 处置倒闭存款机构的职能。在美国，当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低于 2时，该存款机构的注册管理机关将做出正式关闭决定并通知 FDIC。美国法律规定，FDIC是所有倒闭联邦银行和联邦储蓄信贷协会的清算管理人，目前大部分州也任命 FDIC 为倒闭州银行的清算管理人。作为清算管理人，FDIC 具有受托管理被关闭机构资产和负债的职责，以尽可能快的速14度，最大限度地回收、变现倒闭机构资产，偿付债权人。（二）美国处理不良金融机构的方法美国
24、金融管理机关对不良金融机构处理的方法以是否停业为分水岭作区隔。在停业前，主要的处理方法包括发布禁制令、财务援助、立即纠正措施、与终止要保。而停业之后，处理的方法则包括现金赔付、转移存款、购买与承受交易等。1不良金融机构停业前的处理金融机构发生经营危机，无论是因为总体环境的变迁，或个体经营不善，均非一朝一夕形成，因此金融主管机关如能及早发现，在状况恶化至不可收拾前介入管理，将可提早确保存款大众权益，也可避免金融市场的波动。美国金融主管机关对发生问题、尚未停业的金融机构，处理方法主要有四：（1）发布禁制令根据 FIRREA 的规定，各监管机构向地方法院申请召开听证会之后，必须发布“禁制令” ，以制
25、止金融机构继续从事不安全、不稳健的业务或违规行为，还应命金融机构对上述行为产生的后果，采取具体补救行动。对于违反禁制令的金融机构，联邦存款保险公司将终止其存款保险，并对其处以罚款，或申请法院强制执行。发布禁制令的对象，包括银行本身、或其董事、主管、职员、代理人或其他任何参与者。禁止令的内容包括：对存款机构或其关系人违法不当从事业务15所造成的损失，可要求回复原状、提供偿还、赔偿或保证；限制金融机构的成长；处置任何放款或资产；撤销协定或契约；雇用合格的高级主管或受雇人员；采取其他行动。（2）财务援助美国联邦存款保险法第十三条规定，联邦存款保险公司因为： 防止要保机构不能支付； 协助停业要保机构恢
26、复正常营运； 经济情势恶劣，威胁大多数要保机构或部分拥有重要金融资源的要保机构的营运安定时，联邦存款保险公司为降低自身的风险，经董事会决议并依其订立的条件，对要保存款机构办理贷款、或存款于该机构、或购买要保机构的资产、有价证券，或承担其债务，或对要保机构进行捐赠。（3）立即纠正措施1991 年制定的联邦存款保险公司改进法为了降低金融机构倒闭的机会，并设法在金融机构净值等于零之前给与关闭，以减少 FDIC的损失，除了要求各监管机构应加强实施金融业务检查之外，并要求监管机构应建立以资本为基准的监理制度，并实施立即纠正措施。这项措施，是在金融机构的经营问题尚轻微时，先对症下药，以减少存款保险基金的损
27、失，实施以来成效甚佳。倒闭金融机构的实际亏损金额因此下降，使 FDIC 处理倒闭机构的成本显著降低，其主要规定如下： 金融机构以资本标准分类监管机构应以资本为基础，将金融机构分成五类：资本充足机16构、资本适足机构、资本不足机构、资本显著不足机构及资本严重不足机构。监管机构对金融机构采取的监理方式及强制措施，可随其资本水平而差异。这项措施旨在诱导金融机构建立强固的资本基础，并抑制金融机构承受过渡风险。 强制性与选择性纠正措施监管机构对各类资本的金融机构所采取的措施，包括强制性纠正措施与选择性纠正措施，前者系法律规定必须强制对金融机构采取的处分，后者则赋予监管机构裁量权，监管机构得自行决定处分与
28、否。对资本充足与资本适足的金融机构，如其经营处于不安全或不稳健的状态，监管机构得将其“降级” ，此为选择性纠正措施。而对资本不足，资本显著不足、与资本严重不足之机构，则有许多强制性措施。 对资本不足与显著不足机构之纠正措施监管机构对资本不足及资本显著不足的机构，应要求其在四十五天内提出资本重建计划，并视其情况采取特定的监理措施。例如限制分支机构的设立、限制新种业务的经营、禁止股份发放、禁止关系人交易，或要求其提出资本重建计划等。 对资本严重不足的机构的纠正措施监管机构除得采行上述 3 的各项措施外，资本严重不足之金融机构如为以下行为，应先经监管机构核准： 为正常业务以外的重大交易，如投资、扩充
29、营业、出售资产。17 对高度杠杆交易提供融资。 修改公司章程或业务细则；除非为遵守法令的需要而修改。 会计方法作重大改变。 给付超额报酬或红利。 对新债务或展期的债务支付之利息，超过同地区之一般利率水准。若金融机构接受纠正处分后，资本严重不足的情况无法改善，除非有其他更有利的措施，否则应在九十天内予以接管或清理。另外，若金融机构资本严重不足已达一年，除非监管机构确定其净值为正数，且其能确实遵守资本重建计划并改善赢余状况，否则应立即予以关闭，指定清理人清理该金融机构。（4）终止要保美国联邦存款保险法第八条规定，FDIC 得对要保机构发布终止要保的命令，其程序为： FDIC 董事会认定要保机构有：
30、从事不安全、不健全之经营；经营处于不安全、不健全的状况；违反法令或协议。 FDIC 应向相关金融监管机构提出上述行为或事实的说明，并通知要保机构限期改正，其间最短不得少于二十天。 要保机构未能于规定期限内改正时，FDIC 将发出最后通知，同时安排听证会日期与地点。在听证会上，FDIC 董事会有决定证据是否充足的权力。 FDIC 董事会在听证会上听取各方意见后，若认定证据充分，18及发布命令终止要保，要保金融机构依法可以声请法院审议，不过，审议范围仅限于联邦存款保险法第八条的范围。2不良金融机构停业后的处理当不良金融机构被美国金融局或州主管机关宣布停业之后，接下来多由美国联邦存款保险公司接手处理
31、， FDIC 对于不良金融机构处理的主要方法如下：（1）购买与承受交易购买与承受交易是指有健全的金融机构购买倒闭金融机构的资产，并承受倒闭金融机构的负债之交易。在本方案中，FDIC 担任倒闭金融机构的接管人，由 FDIC 出面与其他健全的金融机构接触，探寻购买倒闭金融机构的意愿，将以竞标方式，由出价最优的金融机构得标。这是 FDIC 乐于采行的处理政策，从 1980 年至 1994 年间，FDIC 共计处理 1,617 家倒闭金融机构，其中有 1,188 家，也就是 73.5%的金融机构，透过本方案解决，见下表。其施行成效卓著，不仅迅速有效率，也使倒闭金融机构所造成的负面影响减至最低。1980
32、 年至 1994 年倒闭金融机构处理方式之比较处理 件数比利 （ %）资产 (亿美元)比例 （ %）存款 (亿美元)比例 （%）要保存款理赔 120 7.4 53 1.7 48 2.0尚未关闭银行援助133 8.2 825 27.3 576 24.7要保存款转移 176 10.9 108 3.6 95 4.1购买承受交易 1，188 73.5 2，040 67.4 1，613 69.2总计 1，617 100 3，026 100 2，332 10019购买与承受交易的成本，往往比 FDIC 的理赔成本低，如果没有金融机构应买，FDIC 将采取暂时性措施，如成立”过渡银行” ，以FDIC 的名义
33、让倒闭金融机构重新开张，并对其进行整顿。（2）要保存款理赔要保存款理赔，是 FDIC 对倒闭金融机构在保额内的存款进行理赔，并对倒闭金融机构的资产进行清算。此外，FDIC 对超过保险金额的存款，会发给存款人债权凭证，当 FDIC 清算倒闭金融机构的资产后，拿到债权凭证的存款人依比例有优先受偿权。（3）要保存款转移要保存款转移如同要保存款理赔，是将倒闭金融机构的保额内存款转移至其他金融机构，由该金融机构代理保额内存款的理赔工作。而 FDIC 也会对承受保额内存款的金融机构进行财务援助，让该金融机构使用这些现金，购买倒闭金融机构的部分资产。（4）尚未关闭银行援助尚未关闭银行援助，通常运用于金融机构
34、发生财务困难，需要国家解困方可继续营运者。被援助的金融机构事实上已经丧失偿债能力，只因为公权力的介入，使其不真正倒闭。FDIC 对此类金融机构提供财务援助，并代其寻找合并或承受的对象。（5）过渡银行过渡银行属于暂时性的措施，此构想是让潜在的承受金融机构有机会接触倒闭金融机构的内部情况，使 FDIC 办理购买与承受交易的招标时，获得较好的出价。1987 年之后，FDIC 才有权成立过20渡银行，不过在此之前，FDIC 即可成立限制性的过渡银行联邦存款保险银行，用以赔付保额内存款。过渡银行由 FDIC 组成，并向美国金融局登记备案，属于联邦银行，以接管倒闭金融机构的经营权，过渡银行无须资本，存续期
35、间为两年。这一般是 FDIC 处理大型、复杂之倒闭金融机构的重要方式。（6）修正型购买与承受交易与修正型赔付所谓修正型购买与承受交易，指 FDIC 将保额内的存款及部分保额外存款转移给承受银行。承受银行承受保额外存款的比率，依预估倒闭金融机构的资产价值而定，承受银行也会购买倒闭金融机构部分的资产。与传统方式最大的差异在于，倒闭金融机构在保额外的存款，并未全额移转给承受银行，此举希望建立大额存款户风险观念，使其选择较健全的银行。1980 年至 1994 年倒闭金融机构处理方式之比较处理 件数比利 （ %）资产 (亿美元)比例 （ %）存款 (亿美元)比例 （%）要保存款理赔 120 7.4 53
36、 1.7 48 2.0尚未关闭银行援助133 8.2 825 27.3 576 24.7要保存款转移 176 10.9 108 3.6 95 4.1购买承受交易 1，188 73.5 2，040 67.4 1，613 69.2总计 1，617 100 3，026 100 2，332 100三、我国风险缓冲机制建设目前我国已建立了最后贷款人制度，并专门成立了中国银监会21来负责对银行业的监管，存款保险制度已进入到最后的制度设计和相关法规起草这一实质性阶段。（一） 央行最后贷款人制度从近年处理危机金融机构的实践看，我国自始至终对存款人的利益是予以保护的。从近几年我国金融机构市场退出的实践看，国家事
37、实上承担了对银行存款的保险责任，这就等于我国政府提供了一个隐性的存款保险制度，其实质上是国家的信用担保。同时，隐性存款保险制度由于缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则” ，不可避免地带有随意性和模糊性。因此当某个金融机构出现问题时，公众极易出现猜疑甚至参与挤兑的强烈动机。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿，对个人债务实行全额偿付，机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。这种做法对保护个人利益、维护社会稳定曾起过一定的积极作用。但随着经济金融改革的不断推进，其严重弊端也不断暴露出来，使央行的最后贷款人职能被过度地运用。据统计，我国央行
38、目前面对近 7,000 亿元再贷款回收乏力的局面。假设央行有1,000 亿再贷款得不到偿还，那么等于央行增加了 1,000 亿的国内基础货币供应量，这将对中国的货币政策产生较大冲击，隐藏着通货膨胀的危机。自 1998 年以来被关闭破产的近 300 家金融机构，对其实施最后援助贷款和抢救的都是人民银行，国家为此支付了 1700 多22亿自然人债务。现在，中央银行的不良资产处理问题也摆上台面。对于央行不良资产的处理，央行与财政部现在存在分歧。央行的方案就是单独设立金融资产管理公司以处理不良资产，同时规范再贷款。2003 年年底前，央行曾向国务院上报初步计划，申请设立国有金融资产管理公司，处置央行再
39、贷款不良债权。当时国务院的批复是此事转交财政部审批。最终，针对这份计划，财政部给出的答复是：“不同意央行单独设立资产管理公司处置不良资产。” 财政部建议，委托四大国有独资资产管理公司来处置央行的不良资产。权威人士指出，问题的关键在于，对待央行再贷款，央行与财政部间存在的最大协调难题是“谁为损失最终买单?”。（二） 存保制度存款保险制度已经走出“是否有必要设立”的争论阶段，问题的关键主要在于如何构建适合中国国情的存款保险制度。目前的争议点主要集中在以下几方面：（1）存款保险制度的保险营运主体西方发达国家在实行存款保险制度时，均单独成立了相应的保险营运机构。如美国的联邦存款保险公司、英国、德国的存
40、款保护委员会、法国的银行协会、日本的存款保险机构。这些国家的保险营运主体都有一个共同的特点是不以盈利为目的，有一定的监管权。现在金融学界对我国成立什么样的保险营运主体有两种观点：一种是运用国家行政手段，成立类似美国联邦存款保险公司那样的具有23监督商业银行经营活动职能的存款保险组织，凡是注册开业的独立核算的商业银行，除需经中国人民银行批准外，还需在存款保险机构登记，参加存款保险，否则不能开业；另一种意见是按不同的产权形式，设立承保不同对象的存款保险机构，一种是由中国人民银行直接参与，国有商业银行出资组建的存款保险组织，以国有商业银行为承保对象；另一种是由人民银行参与，联合其他地方性、股份制商业
41、银行和信用社，组建类似存款保险协会的机构，并以其为承保对象。我认为同意第一种意见。（2）存款保险制度的承保对象和投保方式由于各国经济发展水平与金融体系不尽相同，存款保险制度的承担对象也不尽相同。一般来说，西方国家对保险对象的确定，大多遵循所在空间地域原则。按照这一原则，保险对象包括本国的全部银行、外国银行在本国的分支机构及附属机构。采取自愿和强制两种投保方式。我国问题的焦点在于四大国有商业银行是否参保，有专家打了一个比喻，“四大行不参保，就好比在医疗保险中，健康人都不参保，只有生病的人才参保，那保险公司肯定要垮台。”因为保费是存款保险基金最主要的来源之一，如果四大行不参保，存款保险机构为保证筹
42、集足额的基金，必然增加其他中小银行的保费，加重中小银行的负担，引起更大的不平等。根据我国当前的实际情况，多数专家以为，采取强制与自愿相结合的方式较为适宜。比如，先将首批参加存款保险的对象确定为中小银行进行试点，最24终过渡到所有吸收存款的银行都必须参加存款保险。对于已参加本国存款保险制度的外资银行，可以免除其参加我国存款保险的义务。我认为：从维护系统稳定和公平公正的原则出发，应当是实行强制型存款保险制度，将所有银行类金融机构，包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社以及外资银行在华营业性机构都纳入存款保险体系。把国有独资商业银行纳入存款保险体系，不仅有利于存款保险制度建设
43、的规范化和法制化，还有利于加强对国有独资商业银行的市场约束。但另一个方面，目前，国有银行仍然存在的政府“隐性担保”使得存款保险制度对它们而言成为一种额外负担。另外，如果对股份制银行、城市商业银行和城乡信用社中的高风险机构加以区别对待，把它们排除在存款保险体系之外，虽然可以保持存款保险体系自身的健康，但不利于形成市场化的金融机构退出机制，且实际操作上会加速这些机构的存款转移而导致倒闭，反而不利于金融体系稳定。但如果把这些高风险机构都纳入存款保险体系，对它们的风险处置，又会使本来规模就不大的存款保险基金不堪重负。（3）存款保险的范围和最高限额有专家认为，存款保险公司只对商业银行存款中的活期存款、定
44、期存款、储蓄存款提供保险，而不包括金融机构存款、境外金融中心存款、外币存款，因为这些资金流动快、金额大，对受理存款行的资金周转影响大。在投保和理赔标准上，为保持一定的风险性，25形成银行合理性的竞争，西方发达国家对合乎条件的存款一般只实行部分保险。从国际经验看，保险偿付的最高标准一般按照一国人均 GDP 的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为 3 倍。另一个在国际上比较认同的偿付标准是使 90%的存款人得到全额偿付。如果按人均 GDP 的 3 倍来计算，我国存款保险偿付的最高限额不到 3 万元人民币。但我国居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，还必须
45、考虑覆盖面。关于正在修订的存款保险条例有“限额赔偿 10 万元”一说，一位参与设计条例的内情人士认为，现在老百姓的风险意识太薄弱，误认为银行出了问题反正有国家担保，限额赔偿的用意就在于扭转公众对银行风险漠不关心的态度，促使他选择信誉好、经营状况好的银行。机构存款同样只有 10 万元的赔付上限。而银行同业存款、政府部门及相关机构的存款、金融机构董事、管理人员与股东在本机构的存款，以及与洗钱等犯罪有关的存款，则不在赔付范围之内。（4）存款保险费西方发达国家法律都规定，商业银行必须按投保的存款金额向存款保险营运主体支付一定比例的保险费。恰当的存款保险费率是存款保险制度设计的核心环节，对存款保险制度有
46、效运作起举足轻重的作用。存款保险费率的确定方式有两种：一种是单一费率方式，另一种是差别费率方式。差别费率方式就是存款保险机构根据成员26银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档次；成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之亦然。目前，我国不同类别银行间风险差别较大，从公平原则和“及时校正机制”的要求看，应采取差别费率制。（5）存款保险的资金来源国际经验表明，存款保险制度的实施有赖于筹集到足够多的保险资金，资金不足将会加大金融机构的破产成本，妨碍存款保险的执行效果。一般而言，存款保险公司的资金来源一般由两部分构成
47、：第一，存款保险成员银行缴纳的保费；第二，政府(财政) 出资。由于我国金融机构历史包袱重、盈利能力低，存款保险费率厘定不能过高并且保费只能逐年提取，因此，这部分资金的累积需要一个比较长的过程。目前我国中央财政负担比较重，为存款保险基金所能提供的资金十分有限，而目前面临市场退出的银行类机构较多。因此，在财政出资、成员筹措抑或是央行提供资金的问题上，需要综合考虑。（6）职责界定对存款保险公司必须有一个明确的职能定位，这是国际存款保险制度的重要经验。目前，世界上对存款保险机构的职能定位主要有三种类型：“付款机”类型、“成本最小体系”类型和“风险最小化”类型。不同类型的存款保险机构被赋予的职责和权力也
48、各不相同。西方发达国家的存款保险制度要求投保银行必须按存款保险27营运主体的要求上交各种经营报告和统计，并随时准备接受存款保险营运主体对经营风险的检查或调查。所以，加强存款保险机构对投保银行的管理工作，不仅可防止或减少银行倒闭，而且可以减少存款保险机构自身的损失。 存款保险公司对投保银行的处理，包括取消存款保险资格以及对濒临破产或破产银行的进行处理。通过事前定期对银行的财务状况进行检查，审查其上报的统计报表和账目，存款保险机构对日常的银行经营活动进行监督。当银行管理不善或经营非法、风险较大的业务时，存款保险机构可以提出警告，勒令整改，直至取消保险资格。（三） 审慎监管20 世纪 70 年代以来
49、，金融业逐渐由分业经营走向综合经营，金融自由化进一步加深。面对金融自由化对传统金融监管手段带来强烈冲击，发达国家和地区的金融监管政策发生了重大调整，归纳起来有五个方面的重大转变，即：金融监管的目标由安全第一转向安全、效率与成本的统一，监管的方式由合规性监管转向以风险管理为基础的导向性监管，监管的重点由银行转向金融机构（或金融集团） ，监管标准由单一国家立法转向重视建立全球统一监管准则，监管模式由分业监管转向一元化监管。（四） 处理关闭银行建议 1、市场化原则运作，减少政府行政干预。光大、海南发展银行282、对倒闭银行的救助应慎重。一段时期内，为避免发生系统性风险，FDIC 尽量对濒临倒闭的大银行进行救助，直接导致这些银行产生道德风险问题。据 FDIC 统计，有 90以上的银行救助是失败的。因此，目前 FDIC 更倾向于采用 PA 等非救助性的处置方式。从我国以往处置有不良金融机构的实践来看，主要采用救助式的处置方式，处置成本很高，而且也使得有关金融机构缺乏风险意识，进一步导致了有不良银行的产生。不过对于国有银行的救助不在其列。3、提高金融预警能力，尽早采取措施。德隆为代表的“系”。4、减少公共资金介入：目前
