1、2005年9月第12卷第5期上海大学学报(社会科学版) 收稿日期:2005-01-21作者简介:莫勇波(1969-),男,广西岑溪人,中山大学政治与公共事务管理学院博士生。政府执行力刍议莫勇波(中山大学政治与公共事务管理学院,广州510275)摘要:对政府执行力的研究具有紧迫的理论意义和现实意义。执行力的涵义首先源于对行政法意义上执行力的理解以及对企业管理上执行力概念的解释,它主要是指政府组织有效地执行公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。政府执行力的主要构成要素及影响因素包括政府执行主体、执行资源、执行制度以及执行环境,各要素之间的优化组合,有利于政府执
2、行力的生成及提高。关键词:政府;执行力;意义;溯源;构成中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1007-6522(2005)05-0079-05一、政府执行力研究的意义和必要性政府执行力是政府不可忽视的核心要素,也是政府组织履行职责、提高自身存在合法性的重要前提。这一点早就为早期的公共行政学家所认识,古德诺在上个世纪初就提出了政治行政“二分法”的理论,他指出,“政治与指导和影响政府的政策有关,而行政则与这一政策的执行有关”。1政府乃负责行政的机关,必须执行国家的政策。古德诺的这些论述深刻地揭示了政府的主要功能和必须承担的主要任务,即“执行”,为现代政府组织理论奠定了基础。“现代组织理论之
3、父”韦伯在其所提出的科层制组织理论中,把政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构,而组织内的各级官员都必须具备忠实执行政策所需的专业知识与技能背景,从而也充分强调了政府作为国家最大的执行机构中执行能力的重要性。实际上,任何政府都应该是一个能够执行国家意志(包括法律、政策、决策、法令)的政府,否则它就会失去了存在的合法性基础。从这个意义上说,作为执行国家意志所必须具备的执行力,是一个政府组织存在和延续的必然前提和内在要求之一,具有强大执行力的政府,能够有效地执行国家的政策,从而在较大程度上满足统治阶级的需要和公众的要求,而执行不力的政府则往往因为无法有效执行国家政策而面临着主权者的信任危机。当前
4、,不少政府组织或许拥有完整的管理制度和众多规范,但往往由于缺乏高效执行力,无法履行正常的执行任务,使制度的威信荡然无存,也使得组织自身的运行受到严重影响。关于政府执行力的重要性,目前也已为我国的不少学者所认识,如台湾中山大学教授韦端就曾说过,“最近执行力成为企管界的最新流行议题,于是政府的政策执行力以及执行成果,也就成为各界探究的对象。长久以来,政府存在重计划、轻执行,重预算、轻决策的流弊,应该趁这一波强调执行力的浪潮,作一匡正,使人民真正能在政府政策的照应下,得到实质的福祉”。“施政如果出问題,显然是执行力的差错,造成媒体所指陈的政策空转、无商不艰、民心涣散”。2政府执行力的低下,是造成政策
5、无法落实,人民艰困、民心涣散的主要原因。我国大陆学者对于执行力的重要性也有阐述,如陈锦文就从实现政府的有效性上论述了政府执行力的重要性,他指出,“政府的有效性以适应社会与经济的快速发展,满足人们物质与精神需求为最终目的。不同的政府组织在同样的时代背景与行政环境中,在同样的政治远景与政治战略下,对社会与公民体现的有效性却不能一概而论。其关键因素是是否具备政治执行力”。3政府对政治层面的政策决策的执行力,决定着政府的有效性。解洪对此也撰文指出,“贯彻落实十六届四中全会的决定,关键在于全党的执行力,尤其是作为决策者、执行者的各级干部的执行力。这是提高党的执政能力的必经之路,是至关重要的突破口”。4党
6、政部门干部的执行力,是决定着政府能否有效执行上级政策的关键要素。这一切都说明,我国一些学者已逐步认识到政府执行力的重要性。目前,政府执行力问题也已引起一些地方领导人的重视。总之,无论是学术界还是实务界,都已认识到政府执行力的重要性,这也使得我们对政府执行力的研究具有紧迫的理论意义和现实意义。二、政府执行力的概念溯源和特性阐析“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域,完整的叫法为“行政行为的执行力”。关于行政行为执行力的概念,国内外普遍认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。一方面,有学者认为具体行政行为的执行力即为“强制力”,如日本著名公法学者南博方5及台湾学者张载宇。6另一方
7、面,有学者认为,行政行为的执行力是指具体行政行为所具有的强制执行的法律效力,如罗豪才。7据此,就有人将具体的行政行为,如行政处罚执行力解释为“行政处罚的执行力,是指行政处罚一经依法作出,便立即产出相应的法律后果,被处罚的相对人必须在规定的期限内实际地履行行政处罚所规定的义务。如果相对人不执行或不完全执行行政处罚,那么,作出行政处罚的行政机关有权采取相应的行政措施强制执行,或者申请人民法院强制执行。工商行政管理机关依法作出处罚决定后,该处罚决定便有了法律执行力”。8“执行力”这一概念在近年来被广泛应用于工商企业管理领域。其执行力涵义首先起源于对商业领域“执行”概念的解释。拉里博西迪和拉姆查兰在执
8、行如何完成任务的学问一书中认为,“从最基本的意义来说,执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式”。9美国通用电气公司(GE)前任董事长兼首席执行官韦尔奇认为“所谓执行就是务实运作的细节”。而IBM前任董事长郭士纳认为,“执行就是把战略转化为行动计划,并对其结果进行测量”。这里的“执行”主要指的是企业的日常事务的运作和对战略计划的执行。关于何为“执行力”,美国学者保罗托马斯和大卫伯恩在其执行力一书中指出,“执行力是一整套行为和技术体系,它能够使公司形成独特的竞争优势”。10执行力能够使公司的人员、策略、营运等三大核心流程有机地结合起来,从而使公司能够群策群力、万众一心,完成任务。我国学者
9、周永亮则认为,“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力的手段构成了执行力”,“执行力是指企业贯彻落实领导决策及时有效地解决问题的能力”。11另一学者魏中龙则认为,“企业执行力,是指企业的各个管理层次、各个经营单位、各个岗位的员工贯彻执行经营者制定的战略决策、方针政策、制度措施、方案计划和实现企业经营战略目标的能力”。12综上所述,企业管理领域的执行力主要是指企业在日常运作过程中,执行企业战略计划的能力及技术体系。随着形势的发展,执行力的理念日益向经济、政治、社会、文化等领域渗透,并不断被赋予新的内涵,是认识的再一次飞跃。当前,尽管人们从理论上对执行
10、力有不同的阐释,但其核心思想都把执行力定义为组织所蕴含的能够把思路、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力。笔者认为,要系统理解行政领域“政府执行力”的概念,首先必须弄清政府“执行”这一概念。纵观公共行政理论发展的历史沿革,我们就会发现,在公共行政学领域,政府“执行”一词有广义和狭义两种解释,从广义上说,政府“执行”一词,指的是政府行政(也就是所谓的“行”),即包括政府机关的全部行政活动。现代公共行政学的创始人威尔逊就说过,“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”,13(P16)古德诺更是提出“政治与指导和影响政府的政策有关,而行政则与这一政策的执行有关”的论断,他甚至直接引用了法国行政辞典的
11、解释,将行政定义为“从事政府意志的执行和普遍利益规划的执行”。13(P28)这说明,在公共行政学初创阶段,行政学家们都把政府行政理解为对国家意志及政府意志的执行,执行是政府行政的主要内容和主要形式。据此,詹姆斯W费斯勒和唐纳德F凯特尔也提出,“难道整个公共行政领域不就是关于政府项目管理并由此而与执行有关的吗?从广义来讲,确实如此。只要人们从事政府管理,他们就会担心执行”。15从狭义上说,政府“执行”一词,主要是指政府有关政策决策的执行活动,不少政策学家都同意这一解释,如C琼斯就说过,政府的执行活动主要是对公共政策的执行,而“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项活动;在诸多活动中,又以解释、组织
12、和施用三者最为重要”。15最早将政策执行问题引入学术研究领域的美国政策学家普雷斯曼和韦达夫斯基则将执行解释为“在目标确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程”。16政府“执行”概念的广义和狭义解释,决定了“政府执行力”也有广义和狭义两种概念,从广义上说,政府执行力是指政府组织执行日常事务方面的执行力;而从狭义上说,政府执行力则是专指政府组织执行政策决策方面的执行力。政府执行力是行动力、操作力和实现力。至于如何理解政府执行力中的“力”,笔者认为,首先,它是指“能力”,即组织运用各种执行方法、策略、手段、技术的去完成执行任务方面的能力,它包涵着多种能力,如领悟能力、计划能力、指挥能力、
13、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力等等。其次,它更是一种“力量”。现代汉语大词典认为,“力量”既包括“能力”,还包括“力气”、“功力”、“作用、效力”,具有更广泛更深入的内容。再次,它是一种“合力”,它是政府机构内部各种力如“理解力”、“实施力”、“激励力”、“计划力”、“决断力”、“协调力”的综合体,以及政府内执行人员、机制、资源综合发生效应时的力量。构成执行力的各种要素包括组织、人员、财物以及环境、制度等无一不制约和决定着执行力量与功能的大小。综上所述,就笔者所理解,作为政府行政管理意义上的政府执行力,可解释为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案,并
14、对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制,从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。三、政府执行力的构成要素及其相互作用政府执行力作为政府所具有的内在的能量,其来源和构成要素是什么呢?汉密尔顿指出,“使行政部门能够强而有力,所需要的因素是:第一,统一;第二,稳定;第三,充分的法律支持;第四,足够的权力”,17汉密尔顿主要从政府自身机构的层面上指出政府能力的来源和结构。国内有学者认为,政府内在能力的强弱,主要与政府组织结构的严密性、制度规范的有效性、人员素质的优良性和财力资源的基础性四因素密切相关的
15、。18另有学者认为,政府的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源构成了政府能力,它们分别以人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力、协同力的形式发挥作用。19这些观点对于我们研究政府执行力的构成要素及来源有积极意义。笔者认为,政府执行力贯穿于政府执行活动的始终,有着各种外显的表现形式,比如,在政府执行活动前期,政府执行力主要表现为认知力、领会力、预测力、计划力等;在执行活动中期,政府执行力主要表现为指挥力、控制力、决断力、应变力、沟通协调力、资源整合力等;而在执行活动后期,政府执行力则表现为评估力、调整力、问责力等。从系统论的角度来考察,政府执行力可有以下几个方面
16、的构成要素和能量来源:1.政府执行主体“主体”这一概念本是一个哲学范畴,一般是指具有行为目的、行为意识和行为能力的人和组织。当前我国政府执行的主要承担者为各级政府及其部门,因而政府执行主体主要指政府组织内部负责执行有关任务,如执行政策决策、上级决议决定以及政府日常事务的政府执行组织及其人员。实际上,由于组织是由人组成的,构成组织的核心要素是组织成员,即人,因而可以说,政府执行主体主要指的是人,或由人组成的群体组织。政府执行主体是执行活动的重要因素和执行力量的重要来源,发挥着核心作用,政府执行主体的能力高低,往往也是决定执行力其它要素如执行资源、执行机制能否高效运作的主导因素。2.政府执行资源在
17、经济学家眼中,“资源”主要指的是“投入生产活动的生产要素的总和,如资本、劳动力、技术、自然资源等”。20而作为政治学意义上的“资源”,“既包括作为支配政治体系的物质工具的物质资源及其在生产过程中可以利用的自然力等配置资源,而且更包括作为政治体系对人类自身的活动行使支配的手段的诸如权力、合法性和有效性等权威性资源”。21政府执行资源指的是政府在执行公务、政策过程中所需要的各种资源,包括经费资源、物质资源、信息资源和权威资源等。在这之中,经费资源和物质资源是其他执行资源的基础,没有执行资金和执行物质,政府的执行活动将难以开展;信息是保证政策有效执行的重要前提条件,缺乏必要的足够的信息资源,政策执行
18、者不仅很难制定出正确可行的行动计划和实施策略,而且也无法对政策执行过程实施必要的控制;权威资源作为一种政治资源,不仅可以使政策目标群众认同、接受政策的必要前提,而且也是有效推进政策执行的重要工具。资源的丰富程度在很大程度上决定着政府执行主体行为能力的强弱,是决定着政府执行力高低的至关重要的要素。3.政府执行制度诺思指出,“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。22而VW拉坦则认为“制度常被定义为一套行为规则,它们被用于支配特定的行为模式与相互关系”。23政府执行制度主要包括政府的组织架构及运行制度、政府的执行资源配置机制、绩效奖惩机制、执行监控
19、机制,等等。由于制度、规制的整合力的作用,政府执行力就不仅仅是各个构成力的简单相加,而是包括整合力在内的力的总和。用公式表示,就是C=ni=2ci+M,其中“C”是政府总的执行力,ni=2ci是各构成要素的力量、能力之和,而“M”则是政府制度、机制作用下的整合力。从理论上说,整合力有大于零、也有等于零和小于零三种情况。24换而言之,如果政府的制度科学合理、执行机制协调,执行力要件之间的整合和运作机制高效合理,不仅可以使得各种执行力量得以畅通无阻的传递,而且由于机制的综合、整合、加速及惯性作用而倍增执行力量的强度,从而有使制度整合力“M”大于零的情况。反之,如果组织结构合理,如执行部门的职责不清
20、、政出多门、多重多头执行,导致拖拉扯皮、相互挚肘和功能内耗,就会损耗政府组织的整体执行效应,使得各种力量相互抵消,就有可能出现制度整合力“M”等于零甚至小于零的情况,严重削弱整体的执行力。4.政府的生态环境按照系统论的观点,政府组织是一个开放系统,同外界环境相互作用。政府的执行活动可以以能动性的形式,改造着外部环境;而外部环境则以基础性的渗透形式,或者以决定性的制约形式,时刻影响着政府执行的整个过程。环境适宜有利,不但可以使政府的执行过程受到较小的制约和牵制,而且由于各种外在助力的促进,可以大大增强政府执行力。反之,如果环境恶劣不利,会使政府执行力受到各种外在力量的干扰和牵制,甚至遭到扭曲,从
21、而大大削弱其效力。政府的生态环境的作用包括:(1)在自然环境方面。自然条件好、气候适宜,交通便利,则可能大大减少执行的费用,降低执行成本,提高执行效率;自然环境差,如环境恶劣,路途遥远,则可能增加执行的成本,减弱执行力。(2)在政治、法制环境方面。政治制度稳定,社会宽容,法制健全,政府依法行政,可以大大减少因为滥用权力和违法执行而导致的执行歪曲和执行偏差等;相反,如果社会对立不稳、或法制不健全,利益相关者对政府的执行进行抵制,可能会导致政府执行的无法落实。(3)在经济环境方面。富有活力的社会经济,其政府执行有关政策就会比较容易得到民众的支持,执行起来也会比较顺利。经济环境好,政府财政收入高,可
22、以为政府执行提供充足的财物资源,大大促进执行力的提升;相反,经济落后,财源馈乏,则可能会由于政府的执行资源短缺、执行手段贫乏从而导致执行效率低下。(4)在文化环境方面。一个讲究工作效率和强调一丝不苟的执行精神的社会,会比一个懒散的、不讲效率的社会更有利于促进政府的执行力。一般而言,在崇尚质量、纪律和责任的文化氛围下,政府执行主体往往会以高度的执行责任感和坚决的执行态度,以注重执行效益的精神,认真负责地完成执行任务。在这样的执行环境中,政策决策会较容易得到彻底的贯彻执行,执行力也比较高。(5)在社会心理环境方面。社会心理主要表现为感情、风俗、习惯、成见、自发的倾向和信念等等。社会心理环境好,公众
23、对政府持友好、支持态度,积极配合政府实施相关执行任务,则政府执行时遇到的助力增加、阻力减小,执行力就会比较强;相反,如果社会心理环境差,民众对政府持抗拒敌视态度,对政府执行相关政策漠视、抵触甚至反抗,发生所谓的不接受、不配合、不遵从等消极抵制行为,则会大大增加政府执行时的阻力,减弱其执行力。从上面对政府执行力构成各要素的分析,可以看出,政府执行力的形成,必须依赖于上述四个方面要素的齐全、优异和相互协调、促进,它们之间的关系是非常复杂的。一方面,政府执行力各要素的齐全优异是形成高效政府执行力的基础和必要前提。当这些要件准备齐全且素质较高时,则有可能产生较高执行力;反之,如果政府组织内的一些构成要素不完善或性能不高,就难以产生高效执行力。另一方面,政府执行力各要素的优化组合是形成高效政府执行力的关键。所谓的要素的优化组合,指的是各要素之间的协调平衡,共同形成综合效应力。假如在政府执行主体的主导和协调作用下,政府的执行资源、执行机制,以及外部执行环境之间,能够形成良性互动、优化组合、相互促进和相互协调发展局面,则有可能产生高效政府执行力;而假如政府的执行主体、或执行机制不能适应当前的执行环境,或者无法有效配置当前执行资源,出现几个执行构成要素的不适应、不协调、不衔接甚至相互对立,是不可能产生高效政府执行力的。这也形成了政府执行力各构成要素之间错综复杂的关系。
