浅谈现代海关风险与情报融合.doc-道客多多

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1、浅谈现代海关风险管理中的风险与情报融合摘要：风险管理始终是中国海关克服业务量增加与管理资源不足的主要方法之一，自从将风险管理纳入建设现代海关制度第二步发展战略中以来，风险管理的理念、方法和技术在海关业务改革中中发挥了越来越重要的积极作用，目前风险管理的专业职能机构以及全国统一的风险管理平台系统已经搭建，建立健全风险管理科学运行模

2、式已经成为全国海关共同研究和探索的重点课题之一。然而，在肯定成绩的同时，结合风险管理理论内涵，对照国外海关风险管理的经验做法，盘点当前中国海关风险管理的现状，不难看出目前中国海关引进风险管理发展理念的实现方式有一定程度的偏差，各层级、各关区、各业务领域对风险管理概念上理解上、相关业务部门人员的风险管理能力水平上、部

3、门本位主义造成的条块分割上出现了不同程度的差异，在业务现场难以形成整体监管合力，风险情报信息的收集、分析、处置、反馈和执行等环节均出现一定的障碍。由于风险管理涉及整个海关业务改革的各环节，本文仅选择从风险情报融合的角度提出更好的发挥情报在海关风险管理中的有关建议。关键词：风险管理海关管理缉私情报一、风险管理和缉私情

4、报概述（一）风险的概念。目前国内外学术界对风险的定义尚无统一的标准，不同的国家、行业，不同的时间段、履行职责的人，对风险内涵的解释和理解不尽相同，风险涉及层面广、包含内容丰富、在不同环境下的理解有不同的意义，纵观来看，风险应该包含以下几方面基本要素：一是能引发风险事故，并由此2产生损失。二是发生在未来的事件中，产生具备一

5、定的概率。三是在一定条件下可以测量不确定性后果。凡是能增加风险事故发生的机会或者增加风险事故造成损失程度的因素可称为风险因素，风险因素、风险事故、风险损失之间存在着相互联系的因果关系，当风险因素增加到一定的程度，遇到适宜的条件，就可能引发风险事故。风险事故导致损失的可能，控制风险事故的程度，决定损失结果的大小，即决定

6、风险结果的大小。风险的存在，不等于事实的损失，而是可能的损失，只有当风险成为现实，不确定性的损失才成为事实。基于对风险三因素的内在联系分析，可以初步得出这样的结论，即：风险产生于事务发展的起始直到结束的全过程，因此风险的管理属于过程管理的范畴。（二）风险管理的概念。风险管理的思想是由法国管理学家亨瑞 .法约尔在一般管理与

7、工业管理一书中正式引入企业管理领域。20 世纪 50 年代，美国莫布雷等人合著的保险学一书中详细地阐述了 “风险管理 ”的基本概念。美国学者克里斯蒂认为风险管理是企业为控制风险损失所做的努力，另有学者威廉斯和理查德 .汉斯认为 ,风险管理是以最低的成本将风险所造成的损失控制到最低的管理方法。1983 年 ,美国风险与保险管理协会制定的 “l0

8、1 条风险管理原则 ”,成为各国风险管理的一般准则。中国对风险管理的研究始于 20 世纪 80 年代，首先由企业引进风险管理的理论，通过对风险的识别、估测、评价和处理 ,以最小的成本获得最大安全保障的一种管理方法。风险管理的主要目的是通过分析风险的不确定性 ,并对这种不确定性加以规避和消除。（三）缉私情报的概念。凡是对组织有价值的信息都

9、可以看做情报，情报信息是缉私部门依法运用各种手段获得的有关走私活动的人、事、物和走私时间、空间等方面的情况 ,以及对这些情况进行分析、归纳的结果。缉私情报信息一般来源于三3个途径：一是公开情报信息，包括通过市场调研获取的信息 (如商品的价格、特性、用途、走私手法、相关企业状况等 )、案件侦办中的信息 (如走私商品的真实价格、走私手

10、法、口岸、走私企业及人员特点、走私商品的销售渠道等 )、电子口岸及其他执法部门的业务信息 (银行、外汇、税务、公安、港务、质检等部门的信息 )、传媒信息 (如电视、互联网、报纸杂志的信息 )等。二是秘密情报信息，秘密情报信息是指通过群众举报、秘密力量收集、行业专家提供等非公开方式获取的有关走私活动信息，举报信息有助于行动性线索的发现和经

11、营；秘密力量反映的信息具有针对性强、价值高的特点，对其开展分析与研究有利于行动性线索 , 特别是重特大线索的经营和打击 ;行业专家提供的信息具有行业性特点 ,对于打击行业性走私活动和开展专项打私行动具有重要作用。三是通过国际执法合作渠道获得的信息，海关缉私部门开展国际执法合作的渠道主要有外交渠道、刑事司法协助和警务合作渠

12、道、国际刑警组织渠道、国际海关合作渠道及与其他非政府国际组织合作渠道等。在海关业务改革的探索中，缉私情报信息应该成为海关风险管理的重要组成部门，发挥更加能动性的业务服务作用。二、充分认识缉私情报在风险管理中的重要性打击走私犯罪是海关最基本的职能，走私犯罪案件的隐蔽性、复杂性特点，使得它比一般刑事案件更难察觉，对犯

13、罪分子的打击难度更大，畅通情报信息的来源渠道，以全方位的海关情报信息来主导缉私警务，建成整个缉私警务成为了一个能及时收集、汇总、研判、运用和传递的海关情报信息平台，对提高缉私以及整个海关监管质量的提升发挥着重要的作用。（一）构建海关业务大监管体系的客观要求。情报信息的数量和质量是开展风险管理的基础，在构建科学高效的海

14、关大监管体系中明确提出：“要以有效监管为目标导向、以风险管理为中心环节、以综合监管为基本模式、以形成整体功能为根本4要求，进一步统筹海关各项工作，全面优化海关监管和服务，建立起新时期海关监督管理新机制 ”。有效监管就要求海关监管能够管得住，既对守法企业给予便利通行，又对不法企业违法行为给予打击，要求海关铺就一张 “疏而不漏

15、 ”的恢恢 “天网 ”，不抓错好人，也绝不让放走走私分子，引导形成良好的外贸经济秩序；“以风险管理为中心环节 ”，就是把风险管理的理念和方法引进到海关监管工作中，当然要做好风险管理工作，全面掌握包括情报在内的各类风险信息就成了工作的基础；“以综合监管为基本模式 ”，可以理解为将各类风险情报信息高度融合，采取分散收集，集中研判，整合使

16、用的方式达到监管链条的闭路；“以形成整体功能为根本要求 ”，要求达到整个各类资源信息，讲一线监管、后续稽查以及查缉走私的信息整合统筹利用，提高监管合力，提高整体的战斗力。（二）整合并统筹现场有限的监管资源的现实需要。现代外贸便利化和海关监管资源的不足的矛盾，必然要求海关内部运作更加合理、顺畅和高效，全盘统筹所有监管力量和

17、资源。在面对大量货物进出口量和监管人力相对不足的现实背景下，货物在现场业务一线环节的停留时间不宜过长，必然导致查验率难以大幅提高，相应的就要求现场监管前后相应环节的力量补充，而加强前期的风险有效研判和后期的稽核查以及走私情报的分析就显得尤为重要，只有充分发挥和利用好前期的风险分析和处置以及后期的稽查和情报作用

18、，达到整个监管链条的互动配合和高度融合，才能更好的服务于现场监管需要，确保查获率稳步提高。（三）保持打私高压态势和精准打击走私的迫切需要。打私力量的存在本身就弥补了现场监管的漏洞和不足，对不法分子起到了威慑和警示效果。加强业务一线风险信息的收集掌握，多渠道分析研判风险情报信息，有针对的打击走私违法行为，必然提高缉私精

19、准打击的针对性，同时，业务一线掌握大5量的各类风险信息，但量大质低，而情报信息掌握的信息量虽然不大，但准确性高，两者间有效对碰和互动，相互融合和优势互补，必然也能同时促进业务一线和缉私工作的双赢和共同提升。三、国外部分海关风险情报深度融合状况介绍荷兰、美国、新加坡、日本等海关从 20 世纪 90 年代起实施风险管理，经过多年的实

20、践，形成了各自成熟的模式和方法。如荷兰海关以情报信息中心为枢纽，形成提前介入、专项优化的改进思路，美国海关则实行集中和集权式相结合的管理模式，新加坡海关建立了高度统一的电子化管理平台，拥有供 35个政府部门共享的以高度电子化为基础，政府主导建立的贸易网系统，因此，国外海关一系列的先进经验和理论研究成果，为我国海关深入

21、推行风险管理提供了重要的借鉴素材。（一）荷兰海关最早探索形成风险分析、现场监管、后续稽查三位一体的运作模式。在西方发达国家海关中，荷兰海关的风险管理起步较早。1993 年，荷兰海关成立中央信息中心，(Central Information Centre)，由其负责整个荷兰海关的风险管理工作。1994 年，荷兰海关开始全面实施以风险管理为中心的新型监管制

22、度，对相关企业实施有针对性的 “量体裁衣 ”式监管方式。1995 年起，荷兰海关逐步开展对货物抵港前的风险分析，重点防范进口货物的非涉税风险。荷兰海关为了解决促进贸易便利于监管资源有限的矛盾问题，要求作业环节尽量减少关员在计算机前操作时间，减少货物在监管现场停留时间，取而代之，通过开展货物到港前风险分析和处置，将涉嫌违规的货

23、物在预申报环节就牢牢锁住，这就对前期风险研判的能力要求很高，荷兰海关做到以下几点工作：调整作业流程，实现舱单提前申报；设置专职部门收集、处理各类风险情报信息，为风险分析奠定基础；针对重点商品行业开展专项风险分析并掌握其风险特征，为现场人员提供6支持；开发相应的计算机支持系统，实现风险选择的自动化；组织专家队伍，对风险

24、数据进行分析。荷兰海关的部分做法目前在国内海关基本上有所借鉴使用，但部分工作没有完全发挥相应作用 1。荷兰海关风险情报管理的特点有三方面：一是融合形成了具备相对非常完善的组织架构，从中央信息中心、各地区信息部门、风险专家小组到客户协调员各司其职、分工明确。二是非常突出专家专业研判和分析作用，从海关总署到地区海关，从分

25、析部门到作业现场，从业务管理到后勤保障，荷兰海关一概实行专家制度。随着风险情报分析方法的应用和先进查验设备的配置，专家在荷兰海关管理中发挥的作用不断加重，特别是在地区海关，专家工作组是仅次于关长的职能实体。这种机制的运作发挥了专家的专业优势，提高了业务管理的专业化水平，同时减轻行政领导的管理压力，减少了决策的盲目性

26、，提高了管理的权威性、时效性和行政效率。三是重视内外部建设，对外特别强调海关与企业的良性互动，通过设立专门的客户管理部门，依靠客户协调员联系沟通企业与海关的关系，帮助企业查找处理并纠正问题，解决一些业务中的难题，同时在互动的过程中，也能更好的掌握企业和商品真实实时动态信息，了解到原始一线的大量信息资料。对内重视审计

27、职能发挥，对业务领域的人员职业素质，对风险管理信息的正确性、及时性、完整性等进行审计，并相应提出改进意见。此举措是确保人员的专业化程度以及运作效率的提升。（二）美国海关采用高度发达的风险情报一体化监管模式。美国海关整合财政部、商务部等大部分国家监管部门资源形成国家分析中心（NTC）进行集中的风险情报分析，一般情况下，美国

28、海关的风险分析、口岸查验、情报布控都使用 ATS 进1 陈振海.风险管理在荷兰海关.党政论坛,2008.67行。海关使用 ATS 进行风险分析的数据来源包括：海关 20 年来的历史数据、进出境申报数据、情报信息和原始监管信息，国家犯罪信息中心的数据，税率信息，地图数据以及公共信息等 1。美国海关风险情报管理的特点是：一是系统高度发达，形成了统一权威又整合多部门监

29、管力量的信息分析系统，风险情报分析与布控及后续反馈均通过该系统实现，系统同时集中了大量商品和企业资料数据，能做到有效判别风险指数的高低，始终将主要监管资源用于高风险领域，以寻求更高的监管效能，解决贸易便利与通关监管的矛盾。二是风险信息与情报信息完全融合互动，打破各自为战的分块格局，美国海关的查缉走私的力量已经与现场

30、海关人员均同时使用该系统日常工作，风险情报资源完全共享利用，既参与风险情报信息的研判又直接运用风险情报信息集中分析成果。此外，新加坡等国家均建立了共享多个执法部门信息的统一的风险情报分析系统，新加坡政府主导建立的贸易网系统可供 35 个政府部门共享使用统一格式汇总各部门所需要的全部信息（包括海关所需数据），以确保部门

31、间的要求协调统一，减少不必要的重复和拖延。贸易商可以通过该系统一次性向不同监管部门提交贸易申请，上述部门处理完申请后，又可通过该系统将确认方式传给贸易商，整个过程完全实现电子化。当然，以上提到的发达海关国家的关情有别于我国海关，比如其具备海关监管范围单一，管辖领域集中，我国海关职能广泛，复杂程度更高，但发达海关目

32、前建立起的完全打破业务风险信息与缉私情报信息各自为政，甚至海关之外的多执法部门风险信息共享的高度集成和共享的管理模式以及相应依靠广泛的信息资料数据来源以及专业化的风险信息研判团队，1 廖百艳.海关风险管理:借鉴与选择.中国海关杂志,2012.28集中处置风险情报信息等做法值得我国海关下一步借鉴参考。四、当前我国海关风险情报融合现状分析随着

33、我国经济社会发展进入新阶段，各种经济活动出现了很多新情况、新特点，新的利益关系，走私的主体也呈现出前所未有的多样性和复杂性，走私活动也往往与某些局部地区的政治、经济活动纠葛在一起，关系错综复杂。海关正面监管环节为缉私工作提供了绝大部分的案件线索和来源 ,缉私工作是对海关监管工作的保障和延伸 , 为正面监管起到完善、补位和

34、服务的作用 1。此外，在海关缉私部门持续保持打私的高压态势下，各类走私违法犯罪活动与以往相比，无论在形式、手法、内涵上都发生了很大的变化。走私活动的规律、特点、方式不断演变，不断出现新的情况和问题，使走私线索发现难度加大，对缉私情报部门的执法能力和水平无疑提出了更高要求，依靠缉私情报部门单兵作战的格局难以适应当前打击走

35、私的需要。现代化智能海关的发展需要，要求缉私情报工作与海关业务部门更加密切联系、深度融合，进一步提升风险情报分析能力，全面实现对走私活动的 “预警、监控、打击 ”职能。我国海关缉私部门的成立背景特别，相比较其他发达国家海关而言，缉私与海关部门业务分工细化，工作相对独立性强，这也导致了相互沟通联系的成本较高，信息共享互通难度

36、较大，海关总署层面尽管开发了统一的风险管理网络平台，但缺乏全国统一的风险信息中心，该平台更多应用在海关业务领域，没有考虑将缉私情报更有效的整合其中，同时各直属关区做法不一，部分直属海关探索建立了虚拟的风险情报中心，初衷和想法比较科学，但是难以真正打破部门本位格局，参与人员有限，专业化运作程度低，这些都一定程度上限制

37、了相关风1 王伟建夏燕红.从角度看海关监管风险所在.上海海关学院学报,2008 年第 29 卷第 1 期9险情报理念的实践效果。风险情报信息各有优势和不足，风险信息的优势是信息来源广泛，能依靠 “信息收集 ”，实现外部联系；根据分析研判，实现 “重点监管 ”。风险管理作为一项全方位的立体联动的综合性监管手段，体现了整体设计、全面照应、通盘考虑、统筹协调、分级负责、分解任务、

38、分步实施、适时合成、注重实效的原则，是一项庞大复杂的系统工程，它使有限的管理资源获得优化配置，最大限度地提高通关监管效率和效能，提高风险管理的控制力、影响力和带动力，最终实现海关业务管理的 “耳聪目明 ”。不足是风险管理的外部合作不理想，海关除了通过电子口岸向税务、外管部门提供海关数据外，与公安、税务、工商、银行等部门的计算

39、机联网、数据交换和信息共享尚未实现，海关的大监管几乎不能借助社会的力量，而全凭自己的力量进行。在实际工作中，风险管理有退化成 “风险信息编辑部 ”的现象。与此同时，情报信息的特点是不论公开情报或秘密情报，信息获取被动性大，情报收集的主动性不强，来源渠道不够广泛，在打私工作中，情报是开展工作的关键，是料敌之先、抢占先机、开展行

40、动的重要依据，在走私活动形式多样，变化多端、手段诡秘的情况下，如果没有准确的情报资料，打私工作是很难做到有的放矢的。通过综合分析，判断走私活动的时间、路线、手段等，情报工作为有效打击走私活动，提供了重要的保障。但目前缉私情报工作与业务风险管理的融合模式和机制尚未真正形成，与海关各业务部门的深度融合尚不够充分，紧贴海关

41、监管现场开展情报工作的意识有待提高，另外，利用海关数据资源发现走私情报线索还未形成规范、统一的操作机制，情报信息的移交存在一定的不规范性。目前情报的主战场依然偏向于在秘密力量的物建、行动性情报线索的搜集和经营、动态性情报的收集和整编等方面，行动性情报线索基本上靠被动接收举、密报获取。如何把群众举报、秘密力量、海关数10

42、据三大情报资源相互结合、相互印证、相互补充，研究得不够充分，缺乏相应的工作机制，部门本位主义尚未真正打破，整体的风险情报资源的综合效能发挥不是特别理想。五、以风险管理为统筹构建大情报体系的意见建议缉私情报工作是缉私工作乃至整个海关工作的基础工作，一是要树立人人是情报信息员的观念构建起海关大风险情报体系，通过建立顺

43、畅、科学、规范、灵敏、高效的风险与情报协调机制，形成监管合力，从而进一步提升海关整体监管效能。二是在注重顶层整体规划的基础上循序渐进推进两者融合工作，在一个整体思路和框架下，既有全面、又有重点，既有突破口、又有配套措施，从而形成分工合理、各司其职的格局。平衡和兼顾各方利益，既尊重正常、合法、合理的利益，充分调动部门积极性，

44、又要防止部门利益最大化倾向，促进部门之间的有机融合。要注意方式方法，把握好力度和节奏，在广泛调研的基础上制订详细的实施方案，从理念、方法、技巧等多方面统筹发挥缉私情报在整个海关风险管理中的作用，更好的促进海关风险管理与缉私情报间的高度融合。具体来说，可以从以下几方面探索试行：（一）整合形成海关风险情报一体化管理系统。一

45、是探索海关和缉私部门共享通用同一个系统操作平台。在现有直属海关风险管理平台基础上进一步将缉私情报功能整合其中，缉私部门将情报信息的收集、处理和反馈能情报处置系统全部纳入海关风险情报管理系统中，学习借鉴多数发达国家有关做法，由一个业务系统实现多部门共享使用，通过搭建单一、统一、集成的风险情报管理系统，实现海关和缉私

46、部门广泛收集、共同研判、集中处置、及时反馈的功能。二是海关部门和缉私部门各负其责采取信息互换机制，共享职能范围内的风险情报信息。海关部门适时将各类查验动态和风险线索同步反馈至缉私部门。在企业预申报前做出的风险评估、在估价和征11税环节、现场查验环节以及后续稽查环节中的各类企业商品异常信息，原则上都建议将相关信息作为潜

47、在风险点交由缉私情报部门跟进研判，解除走私违法的嫌疑，缉私部门需要将通过秘密渠道获取的情报信息以及在办案过程中发现各类案情分析数据作进一步的深挖，找出相应的走私潜在的违法手段以及涉及到得高风险商品和企业，将缉私情报转化成预警信息，风险信息与分析报告，风险参数转交给指挥中心，供专家队伍风险研判时决策参考。三是不断探

48、索拓宽执法情报信息来源。要加强与其他执法单位的联系配合，依靠网络技术实现与地方公安、工商、税务、海事、银行等地方执法部门的信息共享，与相关执法部门构建起资源互联互通机制，必要时可派民警参与有关单位相关情报收集、交流和互换工作，建立起执法单位间的信息服务网络，以便及时掌握国内外商品动态，走私动向，价格波动 ,，资金流向等方

49、面信息，实现实时数据共享，便于海关各个监管部门根据需要开展风险分析和布控查验工作。（二）探索形成海关风险情报领域专家型队伍。荷兰海关风险管理的特点之一就是非常突出专家专业研判和分析作用，让专家团队发挥作用提高风险管理的整体专业化和科学化水平，在提高查验率和查获率的同时又可以最大程度上减少行政上的主观随意性。新加坡海关以不超过 10 人的风险分析队伍负责全国的风险分析业务，精专程度值得学习。目前，国内海关风险情报方面权威的专家队伍尚未成规模，较高理论和实践水平的人才绝大多数零散分布各关区，尚未最大程度发挥作用，下一步建议在教大的关区或者一定区域内现行试点专家团队代替行政决策，由专家和专业团队集中掌握管辖区域海关的风险情报信

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