1、北京国民政府审计制度重构的路径分析总 2O2 期第 4 期2006 年 7 月贵州社会科学SocialSciencesinGllizhouV01.2o2.No.4July.2006北京国民政府审计制度重构的路径分析勇素华(南京大学,江苏南京 210093)摘要:中国的政府审计有着悠久的历史,但从传统走向现代 ,肇始于北京政府时期.在西方现代政府审计模式的影响下,北京政府根据现代政府审计权力分立的精神,重新构建政府审计制度,并对政府的财政经济活动进行一定的监督与制约,使政府审计制度凸现出规范化,法制化等特点,由此迈出了中国政府审计由传统走向现代的步伐.关键词:北京政府;政府审计制度;重构中图分类
2、号:K257 文献标识码:A 文章编号:11302 6924(2006)04154157一般而言,审计制度包括审计为谁服务,审计机关如何设置,职能是什么,审计工作独立性等几个问题.q)从上述几个方面来看,中国古代的传统政府审计虽然名称各异,但本质是相似的:从服务的对象来看,中国传统社会是君主专制 ,国家的权力机构是自上而下设置的,其“监督权逐级向上负责,最后集中到一人或数人之手“,0 其实质是皇权审计; 从审计机关的设置和职能来看,古代审计机关的设置,通常是由监察,财经,官吏考核等部门兼职执行,其职能与行政权,监察权,司法权等职能混在一起,审计机关的职能是分散的;从审计工作独立性来看,“审计部
3、门的独立性和权威性是充分发挥审计监督作用的先决条件“,因此只有保证审计独立性才能维持审计工作的正常运转.但是在古代“以人治为主“,“权大于法“ 的社会中 ,审计部门的权力是皇帝授予的,审计规范“ 散见于各种律令中的,也是很不完善,不成体系的“, 回审计部门的权力缺乏独立性.并没有法律制度上的保障.中国政府审计摆脱皇权审计的羁绊,逐步走向制度化与法制化,始于近代的北京政府时期.但是,对于北京政府是如何按照现代政府审计的精神构建其政府审计模式的,目前尚缺乏专门的论述.笔者拟从政府审计模式的选择与重构人手.结合这一时期审计实务的开展,就这一时期的政府审计制度做一番探究.一,审计制度的模式构建:北京政
4、府审计制度的基本框架在中国古代社会里,政府审计是自上而下的皇权审计.到清朝末年,随着政府财政经济制度的改革,政府审计也发生了变革.早在 1905 年,光绪就派载泽,端方等大臣赴日本和欧美各国考察政治.正是在这种背景下,以权力分立思想为主旨的西方现代审计制度被介绍到中国来.五大臣回国时携带了外国会计薄记格式“盖盈箱箧“.1906 年 9 月 1613庆亲王奕匡等人上奏折,正式提请朝廷设立独立于内阁之外的审计机构审计院.这一奏折不久就得到了光绪皇帝的批准.在筹办审计院事务过程中,清朝官员曾经起草了审计院官制草案,其中规定审计院是独立于政务机关之外的专门的审计机构,审计决议采取合议制以避免长官意志等
5、. 这些都是对中国传统社会审计制度改良的积极探索,为后来政府审计制度的发展奠定了基础.中国政府审计的真正转型,始于辛亥革命后的北京政府时期.辛亥革命后,各省纷纷独立自治,“为谋政治机构之完整“, 有 7 个省相继成立了地方审计机关,如湖南省的会计检查院,广东的核计院等.鉴于各地审计机构分立状态,北京政府效仿西方现代政府审计制度的体制,着手进行政府审计制度的改革,从而打开了中国政府审计从传统走向现代的序幕.这一时期构建政府审计制度的过程.可以分为审计处和审计院两个阶段.1.审计处时期政府审计制度的架构辛亥革命后,“中国面临的最重要的问题是如何筹措外债使国家免于破产“,0 为解决财政困难 ,政府以
6、举债度 13.列强便藉此机会提出了种种苛刻条件,其中一条就是要求北洋政府成立一个由洋人参与并有实权的审计机关,来监督借作者简介:勇素华,南京大学历史系中华民国史中心博士研究生 .第 4 期北京国民政府审计制度重构的路径分析 l55款的使用情况.迫于外来压力,在袁世凯的强力干预下,审计处于 1912 年 9 月 25 日宣布成立.与此同时,政府还颁布了一系列关于审计的专门法规,如(中华民国宪法案,(审计处暂行章程,(暂行审计规则,(审计条例, 规范了审计处的机构设置与职能等.根据 1912 年公布的(审计处暂行审计规则,审计处审查的内容包括:审查决算,审查国库,检查薄记,检察官有财产 ,检查国债
7、等.该(规则同时规定,各主管官署应编造每月支付概算书,送财政部核办后转送审计处复核,再通知财政部办理;在各主管官署每月领款时,还要将领款单送交审计处查核.可见,这一时期政府审计机构不仅具有传统社会的事后审计功能,而且增加了事前审计的功能.该(规则 还规定审计处享有执行处分的权力,即对出纳官吏需要处分时,由审计处通知该管长官执行处分.1914 年公布的(审计条例中规定审计处和审计分处专门“审查国家岁人岁出.除政府机密费外,均依本条例办理“;回审计部门对于各会计年度的总决算,审查确定后,须提出审计报告书,由国务总理呈报大总统,由大总统提交国会.从上述的具体规定可以看出,这一时期政府的审计机构主要是
8、审计处,审计处隶属国务总理.审计处设总办一人,综理全处事务.处下设五股.分别掌理审计文牍,函电,厘定计算书及凭证,单据的格式,审查政府各部收入支出,审查全国岁出岁人及地方行政官署收入支出,国债及国有财产的收支计算事项等.审计处设办事员 25 人,由总办呈请国务总理派充.每股设主任一人,由总办于办事员中选定,呈请国务总理派充,分掌各股事务.审计处遇有重要事情应呈请国务总理核夺,其它事务除应经审计会议议决外,得由总办决定施行.总体而言.审计处时期审计部门的独立性还非常低.此外,这一时期除了国家审计机关外,政府一些机关和军队内部也设置了审计机构.标志着近代内部审计的开始.如 1912 年陆军部成立了
9、陆军会计审查处,农林部则成立了总务会计科开展对会计事务的审核等.此后,1913 年应海军部之请,将陆军会计审查处改为陆海军会计审查处.到 1914年,北京政府进行大规模的财计和审计制度改革.5 月袁世凯公布了(中华民国约法), 规定设立审计院,此后北洋政府的审计主要由审计院进行.2.审计院时期政府审计制度的修缮审计院时期政府审计制度的最大变化,是国家通过根本大法的形式将政府审计制度纳入法制化的轨道,并且依据审计法规设立了较完备的审计机构,使得审计机构已初具现代政府审计的职能与特征.这一时期的历次国家根本大法的修订中,都有关于政府审计制度建设的相关规定.1914 年(中华民国约法 第 57 条规
10、定:国家岁出岁入决算,每年经审计院审定后,由大总统提出报告书于立法院,请求承诺.1923 年(中华民国宪法 第120 条规定:国家岁出岁人决算案,每年经审计院审定 .由政府报告于国会;第 122 条规定:审计院院长由参议院选举之.此外,为保证审计院的独立地位,1923 年(中华民国宪法 规定“ 审计院之组织及审计院之资格,以法律定之.“1925 年(中华民国宪法案规定“审计院职员在任期中,非依法律不得减俸,停职或转职;审计院职员之惩戒处分,以法律定之 .“这些规定为制定审计法规提供了法律依据.在袁世凯强力主导下制定的(审计院编制法,于 1914 年6 月 16 日公布,确定了审计院在政府机构中
11、的地位及其职权.根据(审计院编制法), 审计院的机构设置是:审计院直隶于大总统,依审计法审计国家岁出岁人的决算.相对于审计处而言,审计院的地位有所提高,直接对大总统负责.审计院设院长一人,由大总统特任;副院长 1 人,由大总统简任;审计官 15 人,协审官 27 人,由院长呈请大总统任命 .审计院下设三厅,分别掌握政府各部门收支计算事项,每厅置厅长 1 人,审计官,协审官若干人.各厅之下还分设四股,每股设置主任 1 人.审计院的审计采取合议制决定事务,会议以过半数委员的表决来决定可否,如果双方人数相等,则取决于会长.凡是经委员会复查公决的报告书,应摘录决定办法,由审计院通知各该机关照章办理.这
12、一点体现了审计部门的民主机制,具有明显的近代色彩.同年 1O 月,又颁布了(审计法19 条,规定了审计院的机构设置,职能等.根据(审计法的规定,审计院审查的范围是:审计院除法令规定大总统,副总统岁费,政府机密外 ,应审定:总决算,各官署每月收支计算,特别会计收支计算 ,官有物收支计算,由政府发给补助费或特与保证收支计算,法令特定为应经审计院审定的收支计算,审计院应将每会计年度审计的成绩呈报大总统.也就是说,审计院不仅监督预算,也审查决算,使得事前审计与事后审计结合起来.同时,(审计法更加明确的规定了审计院有执行处分权,审计院审查各官署收支计算书及证明单据时,如认为正当的,应发给核准状,解除出纳
13、官吏的责任;如认为不正当的,应通知该主管长官执行处分;审计院如认为应负赔偿责任的,应通知该主管长官限期追缴.除大总统特免外,该主管长官不得擅自减免.如果赔偿事项重大的,审计院应呈报大总统执行.此外,(审计法还规定各官署如有违背审计院所规定的计算书送达期限及查询书答复期限时,审计院有权通知该主管长官执行处分.此后不久,北京政府又公布了(审计法实施规则),对( 审计法 )某些条文进行了补充.此外,北京政府时期还颁布了多项审计的具体法规和工作规范,如(暂行审计国债用途规则,(支出单据证明规则等等.不仅如此.1915 年 l1 月 15 日又分布了(审计官惩戒法,规范了各级审计人员的行为,初步建立了审
14、计人员的管理机制.二,政府审计有章可循:北京政府时期的审计实务北京政府时期处于民国政府审计制度的初创阶段,从制度角度而言,这一时期的审计院纵然还有许多不完善的地方,但它却是一个相对独立的财政监督机关,审计工作也有章可循地开展着,这些与中国传统的审计制度相比是一个进步.政府审计的制度性功能的凸现,可从审计实务中窥见一斑.156 贵州社会科学总第 202 期1.审计处时期的政府审计实务首先是监督政府预算.政府审计的职责之一是监督预算.在革命党人的支持下,1913 年正式开展了预算,当时的预算对政府财政支出起到一定的事前监督的作用.如在编制民国二年度预算时,陆军军费从 1.6 亿元减至 1.1 亿多
15、元;海军军费从 1011 万元减至 897 万元.这对审计工作的推进提供了前提条件.其次,组建审计队伍.审计职员的任用是实施审计制度和推动审计工作的首要问题.北京政府时期,为了推行新的审计制度,对审计人员的专业技术要求较高.审计处时期的三位总办都曾经留学美国或日本,并且修习理学,商科等,可谓专家型的审计总长.如曾留学美国哥伦比亚大学和耶鲁大学,被称为当时“中国人中最有财政知识的人 “的陈锦涛 ;曾留学日本修习过商科的署理总办王琛芳;1913 年 10 月任总办的章宗元也是美国加利福尼亚大学商科毕业的.这样的人力资源配置对民国初年审计工作的开展提供了重要保障.经过审计人员的努力,在财政审计方面取
16、得了初步成果.仅 1912 年最后三个月,审计处就审计案件 177 件,审计人员以审计法律,法规为依据,对合法的案件给予核准,对于不合法的案件则做出退还,未决,拒绝签字等处理.再次,建立地方审计机构,开展地方审计.审计处成立后,在各地成立审计分处,到 1914 年 3 月,全国除了西藏,青海,内外蒙古等特别区外,在个行省均设立了审计分处.审计分处主要负责对本省财政预算支出的审计,并把审查概算和支付凭证单据准驳的情况编成(审计成绩报告书, 上交到审计处.根据浙江,湖北,江苏三省的报告书,1913 年 1 月到 1914 年 4 月,三省审计各款项总金额达近 1700 万元,驳回不准支出的总金额近
17、 100 万元.这样,初步推动了地方审计工作的开展,正是由于审计工作的开展使得“内外相助为理,遂使各省纷如乱丝之财政,渐就范围,民国三四年之预算,竞能收支相符“.由此可见 ,审计处时期的审计工作的确取得了初步的成效.2.审计院时期的政府审计实务审计院成立时,中国内部军阀割据,中央政府没有固定的财源,又没有能力控制全国,因此中央政府的生存仍然要依赖借人外债以维持,随外债而来的是极其苟刻的条件,如派洋员驻北京政府财政部盐务稽核所,专门监管中国的盐税征收和支取;派人担任审计院洋室长,所有提取外债款项的凭单,必须有洋室长的签字等等.正是在洋审计的监督下,外债支出的签字及事后审查颇收效果.0 但由于当时
18、的借款主要从事秘密活动,借来之款总是“先提大半,以供党费,临时兵费及收买异已,离间他人诸费,是皆无可稽察者.“因此.很多重要的或秘密的内外债款审计院根本就不知道.在审计人员的任用方面,自袁世凯执政后,不再像审计处时期那样任人唯贤,开始任用其“老朽顽固,麻木不仁“ 的“乡人 “丁振铎为审计院院长.此后,审计院时期的历任院长李经义(前清优贡捐奖道员,曾任清朝云贵总督等职),孙宝琦(以父荫任清朝官员,曾出使法德大臣,主张立宪),庄蕴宽(前清举人,曾任江苏总督,浦口商场督办等职)等人都是清朝旧臣,有的甚至根本不懂财计,这说明当时的审计人事任命受到政治干预的情况比较明显.当然,这一时期任用的审计官员也有
19、罗文干,徐恩元等留学归国的专业人士,尤其第一厅厅长杨汝梅是着名的审计专家,不仅对推动这一时期审计建制起了非常重要的作用,而且到南京国民政府成立后仍然在审计部门担任重要职务.同时.留学归国人员也不断填充到审计部门,如 1916 年留美归国学生职业统计表明,在从政者 110 人中,有 3 人被分配到审计院.此外,审计院时期也聘请宝道等外国专家对审计院编制法的条文,宪法中有关审计的规定,审计存在的问题等提出了建议.这对当时学习西方审计制度,推动中国审计的建制起了非常重要的作用.不过,这一时期的审计院是个闲置的“穷“ 衙门,经费经常不足,当时审计人员生活,工作环境非常艰难,这可以从后人给审计院任职时间
20、最长的院长庄蕴宽立的碑文得到证实.其碑文如下:审计固闲曹各省军政,初不重视,亦有亟待核销,资以酌盈者,或有干托,咸加峻拒.继而库藏日绌,京曹飨糈,多不能继,强有力者,或尚得筹款自给,闲曹冷署,往往累月不名一文.所幸僚属咸体院长清况,不加苛索.间有所得,发给俸食,亦自厮养,办事员而科员,科长,按成递配,往往本人一无所获.因是阖属咸钦其盛德,虽无升斗之储,亦永永追随勿去.由此可见,当时审计部门所处的经济环境相当恶劣,经常整月“不名一文 “,一旦有钱了 ,庄蕴宽院长总是先从底层职员发起,往往分到自己时就没钱可发了.因此,审计人员的境况是“数年来服务于审计院者,久已枵腹从公“. 就是在这样恶劣的审计大
21、环境下,审计职员仍然坚守自己的岗位,对人情关说之事“咸加峻拒 “,并依法对中央各部财务 ,盐务方面的支出方面进行审计.遗憾的是这一时期的审计工作在更多的情况下,因受到战争或政治变动的干扰,最终不了了之.以盐务收支为例,审计处时期就要求对盐务机关会计进行审查,但遭到抗拒.审计院成立后,盐务收支仍然是审计监督的重点,但财政部,盐务稽核总所却以抄送困难,“未便检送“ 等理由逃避审计 .在审计院的一再坚持下,盐务署不得不把收支账目送到审计院.经审查,盐务署的收支直接涉及到总统府,国务院.在这种情况下,审计院仍然要求继续审查,但遭到了盐务署的拒绝,后来随着北京政府的频繁变动,盐务审计就被搁置起来了.三,
22、政府审计的转型:北京政府时期凸显的政府审计箭度特点北京政府时期的政府审计制度既继承了中国传统审计的合理做法,又学习和引进了西方现代政府审计制度的构建精神与原则,从而形成了与传统审计制度有重大区别的现代政府审计制度,揭开了政府审计制度转型的序幕.并呈现出以下几个特点:1.体现了权力分立的精神.民国成立后,采用西方先进第 4 期北京国民政府审计制度重构的路径分析 157的权力分立体制,设立立法机关行使立法权.这一时期国家的根本大法中均规定审计院审查的决算报告,经政府部门最终要报告到国会,在形式上体现了近代权力分立的精神.而具体的审计法规根据国家根本大法制定,也都体现了权力分立的精神和审计机构地位的提高,为日后审计的发展提供了制度范式.因此,北洋政府时期政府审计具有明显的近代色彩.2.法制化.这一时期审计工作不仅有国家的根本大法作为法律依据,而且有审计法规申明审计机关的权利与责任,规范被审计机关的行为,还有规范审计机关内部事务管理办事规则,审计程序等,使审计工作有法可依.可见这一时期审计工作开始步人法制化的轨道,并为后来中国审计的发展奠定了基础.3.规范化.为便利审计工作的开展,审计部门相继出台了一系列对官厅账簿,计算书表和证凭单据等方面的规范格式表.审计院成立后,在此基础上,又设计和规范了收支对照表),物品分类收支表),消耗物品现计表)等书表,初步
