1、许振明：由金融自由化与国际化的过程谈金融监理许振明，财政金融组政策委员，国立台湾大学经济系教授财金（研）090-039 号中华民国九十年九月十一日September 11,2001一、台湾金融自由化过程自民国七十年代初我国实施贸易自由化后，随着信息科技创新，跨区域资本移动限制解除，以及日趋竞争的环境，进一步陆续推动金融自由化以及金融国际化。这种经济自由化政策的经验颇符合 McKinnon (1991)之自由化政策之先后次序的主张。1.利率自由化利率自由化的目的在使金融市场长短期利率由完全竞争的市场决定，同时金融机构可以根据资金状况自由订定并调整存放款利率。为建立短期资金市场，政府于民国六十五年
2、陆续准许三家票券金融公司成立，以建立货币市场利率，作为银行调整短期放款与存款利率的指标。然而要到民国八十三年八月政府准许票券公司新设及开放银行从事商业本票承销及签证业务，才算初步完成票券市场利率自由化措施。另外，金融同业拆款市场于民国六十九年四月成立，新台币拆款利率为中央银行执行货币政策之短期指标利率，不过由于央行仍具主导地位，拆款市场之效率仍不完全。至于长期资金市场，由于政府长期以来重股市轻债市，导致债券规模与相关措施始终不够健全，使得长期利率指标不具指标效果。2.外汇自由化外汇自由化包括汇率自由化及国际资本移动松绑。我国于民国六十八年二月一日成立银行间外汇交易市场，由五家外汇指定银行负责人
3、组成汇率议定小组，根据前一营业日银行与顾客间交际外汇交易状况订定即期外汇交易中心汇率，此即机动汇率制度。民国七十一年九月至七十八年四月间，五家外汇指定银行改为根据前一营业日银行间外汇交易状况来决定中心汇率水平。七十八年四月起，中央银行废止中心汇率制，改采自由议价制，汇率由银行自由决定。此外，央行多次调高指定银行国外负债余额，银行外汇买卖部位由银行自订并洽商央行同意后实施及办理远期外汇项目改以负面表列方式开放，并取消办理远期外汇期限之限制等多项自由化措施。在放宽外汇管制方面，民国七十六年七月中央银行废除经常帐外汇管制，并大幅放宽资本帐交易管制，允许国内公司及个人每年可按一定金额申报汇出及汇入。目
4、前个人结汇额度为五百万2美元，公司、行号自由结汇额度为五千万美元，外国人及华侨撤资及盈余汇出限制亦已陆续解除。八十三年九月更准许外国人开立新台币账户，外国人可在每笔十万美元额度内(笔数不限)自由汇出入。此外央行亦逐步放宽外国专业投资机构(QFII)投资国内证券之资格、条件、个别投资额度及比例限制。个别限额由五千万提高为二十亿美元，同时并放宽外资及全体外资投资国内股市之持股比例，由五%及十% 逐次提高，至八十九年底已解除上述限制。央行对于外汇管理采取原则自由，例外管理之政策，循序放宽国际资金移动之限制。而自民国八十七年四月暂停国内法人承作无本金交割远期外汇(NDF)，至今尚未开放。3.银行业自由
5、化民国七十九年底，政府开放十六家民营商业银行新设。每家新银行陆续被核准设立信托部、国外部及国际金融业务分行。每家银行每年均可增设五家以内分行。而信用合作社及农渔会信用部每年亦可增设分支机构。至于外商银行来我国设立分行及代表人办事处之审核规定亦大幅放宽，外商银行之业务除信托、商业本票等部分业务与本国银行一视同仁，享有国民待遇。在扩大银行业务范围方面，银行可办理短期票券经纪及自营业务。并且本国银行亦于八十四年八月开始办理商业本票签证及承销业务。在信用卡业务方面，财政部已开放非联合信用卡中心会员办理信用卡业务。同时金融机构亦可办理 IC 卡业务、及各种新种衍生性金融商品例如保证金交易、换汇、远期利率
6、协定、选择权等外汇业务。民国八十九年十一月银行法修订，其中第七十四条进一步开放银行可以转投资经营相关业务，例如：票券、证券、期货、信用卡、融资性租赁、保险、信托事业等。有关信托业之开放，八十九年七月信托业法已公布实施，容许信托业从事资产管理信托业务。我国现存之三家信托投资公司将于未来四、五年内分别改制为信托业或工业银行。4.两岸金融往来随着两岸贸易快速成长，台商赴大幅投资家数及金额大幅增加，国人赴大陆探亲旅游人数亦直线上升。两岸民间交流及经贸往来过程中，通汇等金融往来日益热络。目前在台湾地区与大陆地区人民关系条例的架构下，财政部允许本地银行海外分支机构得与外商银行在大陆地区之分行，以及与大陆地
7、区银行海外分支机构、海外之大陆地区法人、团体、个人为金融业务往来。而保险业已被允许前往大陆设分支机构。在证券业方面，已有投顾公司前往大陆设立办事处。但两岸直接金融往来仍然未被允许。民国九十年五月三十日政府开放银行赴大陆设立办事处及允许 OBU 直接与大陆金融机构直接通汇往来。5.证券业自由化近年来，政府为建立台湾为亚太金融中心，陆续开放各项新种业务，引导国内证券市场朝向国际化及自由化的方向前进；除开放企业海外筹资、外国专业机构以及国外自然人、法人投资国内证券市场，更放宽外资股市投资比率之限制，使国内证券市场交易更趋活络。3以我国股票市场为例，民国九十年四月底，上市公司总家数为 533 家，总资
8、本额约为 36,497 亿元，上柜公司总家数为 345 家，总资本额约为 7,018 亿元。集中市场证券总成交值约 14,316.96 亿元，此成交值仅次于纽约，伦敦及东京，可见我国已居世界证券市场重要地位。此外，我国证券市场市值占 GDP 比率于90 年第一季达 99.59%，可见我国证券市场近来之发展与成长颇为快速。至于外资投入我国股市之情形，自七十九年开放外国专业投资机构参与我国股市以来，逐渐放宽外资投资我国股市比例上限，至八十九年底已取消限制，截至九十年四月底已准许外国专业投资机构 553 家，累计核计金额约 2091.55亿美元。另准许外国券商来台经营证券商、投信等相关业务、放宽企业
9、上市上柜标准、简化各项承销作业程序，并陆续开放证券商业务范围及转投资限制，使得证券商得以充分发挥经营绩效，扮演更积极的资本市场桥梁角色。台湾证券市场规模大致可从发行面、交易面、及证券服务事业家数之成长状况了解。就发行面而言，上市公司之家数由民国七十六年的 141 家至民国九十年四月份为止的 533 家，成长幅度超过三倍。而以其资本额而言，自民国七十六年 2,918.2 亿元至民国九十年四月 36,497 亿元，每年市场资本额均有将近或甚至超过 20%之成长率。而在柜台买卖市场方面，自民国七十八年上柜公司家数 1 家，至民国九十年四月底为止 345 家，其成长更是迅速；而资本额也自民国七十八年
10、1.7 亿元至民国九十年四月底为止成长至 7,018.7 亿元。其次，就交易面而言，集中市场于九十年四月份，总成交值达 14,317 亿元，仅次于纽约、伦敦及东京。柜台买卖市场总成交值由七十七年全年 4,134.6 亿元至九十年全年342,408.9 亿元，亦有显著成长。此外由证券服务事业家数之统计，证券商总家数由七十六年之 38 家，增至七十七年之 112 家及七十八年之 259 家后，其间虽有增减，目前维持在 211 家左右。投资信托公司由七十六年之 4 家，升至八十二年之 15 家，目前维持在38 家。投资顾问公司由七十六年之 15 家，快速增至目前之 225 家，亦可了解整个证券市场规
11、模在近十年来，有明显成长。从交易面之统计发现就成交值或就交易量而言，近年来，柜台买卖中心与证券交易所相对之比重已逐渐提高。在八十五年度全年柜台买卖中心成交值占证券市场 3.39%，至民国八十九年已提升至 14.67%，交易量亦自八十五年之4.61%成长至八十九年 14.0%。近年来我国证券市场发展迅速，柜台买卖市场之重要性不容忽视，虽然其在整体市场上发行面或交易面之比例尚不及集中市场一成，但其成长相当可观。民国八十九年七月更增订证券交易法第十八条之三，开放证券投资顾问与证券投资信托事业经营全权委托投资业务。根据此修正案，一般散户的资金、公务人员退休抚恤基金、劳退及劳保基金、邮汇储金等各类政府及
12、企业基金，都可以透过全权委托，交给投信、投顾的专业经理人操作，有效提高股市法人比重，稳定市场。我国开放外资投资国内证券可分为三阶段：第一阶段自民国七十二年五月开始，开放国内证券投信公司至海外募集海外基金投资台湾股市。第二阶段自八十年元月起，开放外资专业证券投资机构(即 QFII)直接投资国内证券。第三阶段自民国八十五年三月起，全面开放境内外华侨及外国人均可投资国内证券。就第二阶段开放外资专业证券投资机构而言，QFII 资格条件包括资产为世界前 500 名之银行、经营保险业务十年以上之保险公司、成立满五年之基金管理机构，其中持有证券资产分别达三亿美元、五亿美元及五亿美元以上。而在4开放初期，QF
13、II 总持股比例为百分之十，个别持股比例为百分之五。全体 QFII之投资总额为二十五亿美元，个别投资额度(即每家 QFII 投资上下限)为 0.05及 0.5 亿美元。至于投资汇出入限制，限定核准三个月内汇入本金，而汇入本金满三个月始得汇出本金，利得每年结汇一次。就总持股比例变化而言，初期为百分之十，民国八十四年七月调整为百分之十二，八十四年九月再调高为百分之十五，八十五年三月及十一月分别调整为百分之二十及二十五。及至民国八十七年元月，外资法人总持股比例调高至百分之三十，八十八年三月底更调至百分之五十。及至八十九年十二月三十日，除特殊产业外，证期会解除全体及单一外资投资国内上市上柜公司持股限制
14、。而在期货市场方面，于民国八十六年开放部分国外期货商品交易，民国八十七年成立台湾期货市场，推出台湾证券交易所发行量加权股价指数期货契约 ，目前共有台湾证券交易所电子类股指数期货契约 、 台湾证券交易所金融类股指数期货契约与小型台湾证券交易所发行量加权股指数期货契约四项交易标的，利率与外汇期货以及相关选择权商品仍在研拟中将陆续推出。二、金融政策之检讨我国自民国七 O 年代中期以后，由于出口畅旺使贸易顺差扩大，大量外汇收入使得国内货币供给增加。政府为纾解此种现象，乃开放国际资本移动，意在引导资金的外流。不过开放资金外移的政策却未见效，此乃因 1985 年 9 月22 日 G5 国家于纽约 Plaz
15、a 酒店达成协议，以干预外汇市场方式，让美元贬值。由 1985 年第三季底至 1987 年初，美元大幅贬值，造成新台币升值的压力。央行虽然极力控制新台币升值的速度，但在民众预期心理下资金涌入，加速了新台币升值的速度。另外七十八年省府释出了约两千亿元购买公有土地，更增加了市场上资金的供给。市场上资金的浮滥，一下涌入刚开放的证券市场及房地产市场。这段期间政府对于金融市场以及资产市场的管理缺乏经验，造成泡沫经济的发生及衍生诸多后遗症。此外，在银行业金融机构的开放方面，政府虽然加速自由化的脚步，但将新银行的设立优先于公营银行之民营化，造成银行业过度竞争现象，不少金融问题在民国八十年代逐渐显现。民国七十
16、九年底，随着泡沫经济的结束，以及八 O 年代银行业开放埋下的隐忧，终于招致近十年来一连串之金融危机。民国七十八年银行法修正开放民间申请设立银行。其中将银行设立之资本额订为 100 亿元藉高门槛阻吓申请意愿，并且规定银行于完纳一切税捐后分派盈余时，应先提百分之三十为法定盈余公积，同时也配合国际清算银行(BIS)的银行自有资本与风险性资产之比率不得低于百分之八。这些规范均在避免道德风险并提高银行净值比例。然而新设银行竟高达十六家。民国八十四年开放民营票券金融公司新设，同时开放银行办理票券签证及承销业务，使货币市场中介机构大幅增加，其中票券金融公司已达十六家。银行及票券金融公司突然大幅增加，再加上分
17、支机构逐年设立，短期资金市场存在银行过度(over banking)现象。银行业过度竞争结果，首当其冲为基层金融机构，其业务不断遭到侵蚀而减少。再加上农会信用部受制于农会法及银行法，监理机关过多，基层金融问题至今仍未解决。民国八十四年因为银行业竞争日趋激烈，对信合社及农渔会信用部等基层金融机构之营运形成资金排挤效果，引发基层金融危机；八十六年亚洲金融风暴爆发，虽然我国受波及程度较低，但是银行业及票券业的报酬率逐步降低，逾放款比率却逐5渐攀升。在股市方面，自民国七十八年政府即要求财政部采取金融政策进行股市护盘。在党营事业及银行团配合下，助长股市护盘的歪风。财政部已成为股市表现不佳唯一责任承担者，
18、造成了大众认为投资风险的分担应是政府而非投资人本身之错误观念。民国八十九年库藏股法案的建立及民国八十八年国家安定基金之设置，亦使企业能有机制哄抬股价，并要求政府护盘。在民国八十七年底地雷股爆发引发股市系统性危机，金融主管机关除了采取护盘措施外，同时要求银行对发生财务危机的企业财团进行纾困，展延其到期放款六个月。纾困机制的立意原是协助企业度过一时资金周转的难关，或是在产业景气的短暂谷底时，能够藉由获得资金挹注重得生机。银行的角色本该是救急不救穷。民国八十七年底之纾困措施，政府尚能以严谨方式谨慎为之。但八十九年新政府将原本针对特定纾困对象的贷款，展延扩大到对所有的传统产业放款展延六个月。民国九十年
19、五月陈总统更出面呼吁金融机构勿收银根。对金融机构而言，如果企业的放款不能回收，而政府一再迫使贷款展延，放款拖久之后抵押品的价值愈来愈低，公权力的干预，破坏了金融贷放的市场机制，银行的经营何以不继续恶化。有关金融监督管理方面，由于制度久未翻修，以致引发多起金融弊端。首先是民国八十四年八月初爆发的国际票券金融公司之票券伪造事件。由于金融机构内部控管不良，遂给予内部人员有机可乘。同样事件亦发生在同年七月二十九日由彰化四信违法挪用存款，导致一连串基层金融挤兑之系统性金融机构。除了金融机构之内部控管问题外，最为人所诟病者为金融检查执行不力及金检多头马车。由于金检及金融管理不切实，遂使金融机构有机可乘。尤
20、其在政治力的运作下，金融监督与管理缺乏严密性，以致民国八十七年下半年，不但爆发票券金融系统危机，亦出现台中中小企银挤兑风波。民国八十八年及八十九年出现之台湾土地开发信托及中兴商银挤兑风波，及八十七年泛亚银行经营权移转，都暴露台湾金融体制脆弱问题，其中包括金融业竞争激烈、金融业务开放缓慢、金融监理不良等问题。不过自八十四年基层金融风暴后，为防杜类似的金融危机，金融监理一元化观念开始获得重视，而中央存款保险公司增资至两百亿元并赋予更多金融监理职权。自八十四年至八十六年一连串的金融救援工作，政府为减轻对社会的冲击，往往出面斡旋，但概括承受的处理方式却也拖累银行，肇因于着眼于短期救急而未作法规制度面的
21、改善。以日本为例，自 1991 泡沫经济崩溃后政府对问题金融机构曾采取的处理方式之一就是由其它金融机构予以并购，例如 1995年 12 月东海银行合并大阪信用组合(信合社)，以及 1997 年 11 月北洋银行接管北海道拓值银行等。直到民国八十八年东港信用合作社事件爆发及法院判定合作金库概括承受彰化四信案有瑕疵，才使政府正视金融制度经营监督制度化的重要性，这也是促成后来金融机构合并法赋予银行合并其它银行的法源依据。前述由于银行业过度竞争，形成报酬率下降及逾期放款比率提高等问题，并逐渐引发部分金融机构营运困难。为解决这些问题，财政部要求欲拓展业务据点及扩大营运业务量之银行进行金融机构合并，但却常
22、腐蚀本身的财务结构。譬如华侨银行于民国八十六年十月与云林北港信用合作社合并；万泰银行于民国八十七年四月购并台南第四信用合作社；大众银行于民国八十七年六月购并台南第十信用合作社；泛亚银行于民国八十七年十月购并高雄第十信用合作社，6合并后银行体质更差影响财务绩效。在外汇管理政策方面，我国自民国六十八年起所采行的机动汇率制度即是一种管理式的浮动汇率，主要是因为在中央银行法第二条规定央行经营目标在维护对内及对外币值之稳定，所以基本上是认同央行被赋予外汇市场操作之责任；另外由于新台币不似主要通货般具国际化(譬如日圆、美元、瑞士法郎等)，因此实施完全浮动汇率实务上有其困难。不过对于央行的汇率政策，我们仍有
23、检讨其正确性的必要。首先，在民国七十年代后期 G5 国家于 Plaza 酒店会后协议美元贬值造成新台币升值压力，央行采行缓慢升值的策略，引起民众预期心理而导致反向效果；民国八十六年底亚洲金融风暴时，央行虽于七月底放手让新台币由 27.5 元贬至 28.5 元，但其间仍强力干预市场，加上央行调降存款准备率，引发汇兑损失及造成外汇指定银行投机交易；再来就是今年五月底汇率由市场贬值说的谣言到央行副总裁的不当评论，造成新台币重贬一元，也让人难脱引导贬值的联想。三、金融制度化、纪律化如前所述，我国自民国七十年代中期以来，陆续推动各项金融自由化及国际化措施，但八十年代中期以来一连串的金融不稳定现象却持续发
24、生。例如：民国八十六年下半年之基层金融危机及八十七年第四季的地雷股金融危机。民国八十七年第四季我国金融市场出现严重危机，引发这次金融危机的原因固然与 1997 年亚洲金融危机持续扩散有关，但是与本国特殊的金融财务问题更是密切，显示出我国金融监理问题，同时亦暴露出我国金融业及企业财务与经营方面之重大缺失。由于金融法规出现若干漏洞，包括人头户问题、企业藉交叉持股扩张版图、企业股票质押借款及房地产抵押借款缺乏限制，加上基层金融机构营运不健全，银行财务未透明化，金融监理不独立、金融机构财团化等问题，我们于金融制度规范与监理上仍须加快脚步。民国八十六年财政部及中央银行成立金融革新小组，虽然针对上述金融弊
25、端于八十七年元月提出许多改革措施，惜因亚洲金融风暴及八十七年地雷股金融危机冲击，再加上九二一大地震及政党轮替等冲击，遂使金融改革脚步放慢。不过，去年(八十九年) 下半年政府一连串金融改革措施，多根据先前金融革新小组之研究，以及前财政部长邱正雄任内的构想规划，包括去年十一月银行法的修订以及金融机构合并法的制订，以及正在审查修订的金融改革相关法案。其中包括财政部所指的金融六法分别为金融重建基金设置及管理条例、金融控股公司法、票券金融管理法、存款保险条例修正案、营业税法修正案及保险法部分条文修正案，以及金融监理相关法案（即行政院金融监督管理委员会组织法、中央银行法修正案） 。这些法案不但使金融业务松
26、绑，容许金融机构跨业经营，有利金融业之创新，而且亦鼓励金融业合并，避免基层金融危机一再重演，可以促进金融体系稳定。首先，就银行法而言，银行法自民国七十八年七月十七日修正公布以来，为维护金融秩序及提升金融事业营业效率，曾做若干次条文修正。银行法于八十九年十一月再度修正，其中第三十三条有关利害关系人担保授信之限制部分，为分散银行授信风险，将原来关系人以自然人为规范基础，扩及以自然人为负责人之企业，以因应企业集团形成后可能造成的弊端；同时为防范人头户问题，新增第三十三条之四对于利害关系人利用他人名义办理授信者亦适用，并于第7一百二十七条之一提高不当关系人交易罚金刑度，以收吓阻之效。为利弹性调整银行自
27、有资产与风险性资产之比率符合国际清算银行之规定，中央主管机关可参照国际标准提高比率，同时为健全银行整体财务状况，银行间相互投资经主管机关规定应编制合并报表时，合并后之自有资本与风险性资产之比率亦适用本条文。关于银行内部控制制度，现行之金融机构建立内部控制制度实施要点仅系职权命令，为符合依法行政原则，新增第四十五条之一，银行应建立内部控制及稽核制度，以维护银行资产之安全。在容许金融业务多元化方面，修正第七十四条商业银行得向主管机关申请投资金融相关事业，包括银行、票券、证券、期货、信用卡、融资性租赁、保险、信托事业及其他经财政部认定之金融相关事业。另修正第一百二十五条中关于背信图利之罚责予以提高刑
28、度，防止相关犯罪行为。其次，为提升金融机构之国际竞争力，规范金融机构之合并，扩大金融机构经济规模、经济范畴与提升经营效率，于民国八十九年十二月公布实施金融机构合并法，主管机关应审酌以下因素作为是否合并的条件：对扩大金融机构经济规模、提升经营效率及提高国际竞争力之影响，对金融市场竞争因素之影响，存续机构或新设机构之财务状况、管理能力及经营之健全性，以及对增进公共利益之影响，包括促进金融安定、提升金融服务质量、提供便利性及处理问题金融机构。藉由金融法制化，我国金融业得以重获生机，避免金融不安定问题之产生。在积极方面，可以带动经济景气复甦，刺激经济成长；在消极方面，可以有效防止金融机构倒闭，避免经济
29、步入萧条深渊。值得一提的是，随着金融业务自由化及国际化之推动，金融机构大型化而可能引发的垄断金融市场竞争之不健康现象值得留意，因此政府应早日促成金融监理一元化组织法完成立法，俾使金融改革行动能达尽善尽美。惟金融监理委员会之设立，是否即可解决当前金融监理问题，仍存在一些问题待克服。例如：中央银行主管外汇业务，对于资金进出国境之管控负有责任，是否应保有项目金检权，颇值得探讨。而配合金检一元化制度，中央银行金检人员归属问题之调整，牵涉中央银行组织变动是否扩大修正中央银行法 ，进一步检讨当前中央银行制度，使符合世界潮流及配合新的金融监理制度之建立，亦值得深入讨论。基本上，强化金融检查及金融政策之独立性
30、及透明化中央银行之货币外汇政策之独立性及透明度，亦是未来修订中央银行法之重要目标。在证券法规方面，全权委托业务已经开放，不过有关退休基金之投资运用范围，因受限于投信投顾全权委托业务管理办法及证交法之限制，仅能及于股票及债券，且限定于上市上柜之本国证券，宜斟酌开放。另外目前对于投信投顾业的规范均以行政命令为之，未来是否仿效欧美国家，制定投资公司法来规范值得讨论。避免企业财团化带来之不良后果，如股票质押、扩大信用、借壳上市等方式进行企业扩张，企业藉交叉持股炒作股票等，主管当局有必要检讨公司法及证券交易法等相关法规的修订，并严格控管上市上柜及现金增资计划及资金流向。关于内部控管方面，除了上市上柜公司
31、外，也应规范一般公司董事会应设立外部董事席位达一定比率，以有效监督公司财务状况，尤其随着金融控股公司法即将立法，外部董事与监察人机制更形重要。8参考文献中文部分（1） 正雄 (2001)， 我国金融自由化、波动度与透明化的回顾与展望 ， 经济前瞻(74) ，中华经济研究院，页：96-105。（2） 财政部(编印) (1998)， 金融革新小组报告汇编 。（3） 许振明 (2000)， 证券市场架构健全化之研究 ，柜台买卖中心委托计划，国立台湾大学。（4） 许振明、林炯垚 (2000)， 企业财务危机及金融机构营运困境之个案分析 ，许振明编， 金融危机后台湾问题厂商及金融机构之探讨 ，财团法人孙
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