1、1. 中国农业保险政策演进徐小青国务院发展研究中心农村经济研究部部长。主要研究领域： 农业保护政策、农产品市场分析。一、 发展背景农业生产始终是关系国民经济发展的全局性和根本性问题。我国是世界上农业自然灾害最为频繁的国家之一。过去 10 年间，农作物年均受灾面积超过 5亿亩，应对农业风险问题是一项长期而艰巨的任务，只能依赖外部组织和制度的力量来消解农业风险。我国农业自然灾害频发，农业仍处于弱势地位，保障主要农产品供给任务艰巨，加快农业保险行业发展成为迫切需要，以 2011 年农业（种植业）受灾后果为例：2012 年全国受灾总面积为 48706 万亩（3247 万公顷） ，成灾 18661 万亩
2、（1244 万公顷） ，绝收 4338 万亩（289.2 万公顷） ，分别占当面播种总面积24.3 亿亩（1.61 亿公顷）的 20%，7.7%，1.8%。其中，旱灾造成的受灾面积为24456 万亩，约占受灾总面积的一半，洪涝灾、低温冻灾、风雹灾、台风灾分列 2 到 5 位。农业病虫草鼠害造成的实际粮食损失 1861 万吨，棉花损失 49.4 万吨，油料损失 85.8 万吨，分别占当年全国粮食产量的 3.3%、棉花产量的 7.5%、油料产量的 2.6%。2011 年，我国原粮平均收购价格为 1.02 元/斤，当年自然灾害造成的粮食减产损失总量为 380 亿元。农业保险在抗灾减灾、灾后恢复再生产
3、、促进农业和粮食生产发展，以及保障农民收入方面有着积极的作用。农业保险也是分散农业生产系统性风险的重要手段，加快发展农业保险已经成为建设现代农业，实现工业化、信息化、城镇化与农业现代化四化同步发展的迫切需要。二、 农业保险发展政策回顾(一) 1982 年至 2004 年，农业保险恢复与探索1982 年，在中国人民保险公司（PICC）恢复国内业务两年之后，我国农业保险的试验也开始恢复。这一时期我国经营农业保险的机构只有中国人民保险公司一家，保险品种、经验、人才都比较匮乏，规模狭小。后期，又有中华联合财产保险公司开展农业保险业务。从 1982 年开办农业保险以来的 20 多年里，全国农业保险保费总
4、收入只有90 多亿元。2002 年，全国农业保险保费收入仅为 6.4 亿元，占全国财产保险保费收入的 8.82%，仅为当时农业生产总值的 0.04%。农业保险的赔付率居高不下。人保农险的平均赔付率为 103%，商业性保险公司无法获得收益，保险业务一再萎缩，由最多时 60 多个险种，减少为 20 多个。人保财险海外上市后，开始逐渐淡出农业保险业务。我国官办的农业保险业务基本处于停办的状态。(二) 2004 年至 2012 年，农业保险获得政策性支持2003 年党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确提出“探索建立政策性农业保险制度” 。2004 年“中央一号
5、文件”指出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴” 。从 2004 年到 2010 年，连续七年的“中央一号文件”均对农业保险的发展提出要求。我国农业保险进入了以政策性为主的发展阶段，险种逐渐增多，业务规模不断增大，保险组织向多元化发展，基本覆盖了大农业各个领域和全国所有地区。应该说，2004 年的“中央一号文件”是我国农业保险发展史上的“里程碑”，中国农业保险走上政策性保险的道路，我国经济社会总体上进入“以工补农、以城带乡”的新阶段后，农业保险被纳入了国家战略考虑。随后，中国保监会先后批准成立了 4 家农业保险公司
6、，并在全国九个省、自治区、直辖市开展农业保险试点，积极推动商业保险公司自办、为政府代办和与政府联办农业保险业务。2005 年“中央一号文件” 要求要“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。 ”2004 年和 2005 年两份“中央一号文件”奠定了发展政策性农业保险的基础，并取得了明显成效。2005 年，农业保险终于扭转了多年萎缩的局面，实现保费收入 8.46 亿元，同比增长 94.8%。2006 年“中央一号文件” 进一步提出：“十一五”时期要稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。同时，2006 年国务院通过了著名的“国十条” ，其中
7、对农业保险的发展做出了进一步的政策部署：明确了农业保险“作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系”的重要地位；指出要扩大农业保险覆盖面，有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系；逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制；更为重要的是，提出要探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，逐步建立农业保险发展的长效机制。在这一系列政策的推动下，2006 年，全国农业保险业务继续上升，实现保费收入 8.46 亿元，赔款支出 5.84 亿元，农业保险保额达 733 亿元，初显了政策性保险的优越性。2007 年
8、的“中央一号文件”进一步明确：要建立“政府引导、市场运作、农民自愿”的政策性农业保险体制；要求扩大农业政策性保险试点范围，建立农业风险防范机制，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系；各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。2008 年“中央一号文件” 肯定了 2007 年农业保险试点取得的成绩，要求“认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种” ；同时提出，要“支持发展主要粮食作物的政策性保险” ，“建立健全生猪、奶牛等政策性保险制度” ， “支持发展农产品出口信贷和信用保险
9、” 。2008 年 8 月，财政部印发了中央财政种植业保险保费补贴管理办法 、中央财政养殖业保险保费补贴管理办法 。这一年，巨灾风险转移分担机制引起社会各界广泛重视。中央财政支持的政策性农业保险试点由 6 省区扩展到 16 省区和新疆生产建设兵团，保险业共承保各类农作物 5.32 亿亩，参保农户达 9000 万户次，为农民提供了 2397 亿元的风险保障，实现签单保费 111 亿元，97以上的农业保险业务得到了各级政府的保费补贴，农业保险已覆盖全国所有省（自治区、直辖市） 。2009 年“中央一号文件” 再次将农业保险放在突出位置，提出要“加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加大中
10、央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银、保互动机制。 ”2010 年“中央一号文件”指出：“积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。 ”2010 年，全国农业保险保费收入 135.7 亿元。农业保险提供风险保障 3943亿元，覆盖农户 1.4 亿户次。为 2066 万户次的受灾农户支付赔款 100.69 亿元。从险种
11、看，种植业保险承保 6.79 亿亩，林木保险承保 4.8 亿亩，养殖业保险承保 6.34 亿头（只） 。从补贴看，享有财政补贴的农业保险业务保费收入为131.73 亿元，占总保费收入的 97.09%。总的来看，农业保险有如下进展：1. 覆盖面稳步扩大。2010 年，我国农业保险覆盖面快速提升，农作物和森林承保面积达 11.6 亿亩，多数粮食主产省的承保覆盖率都超过了全国平均数。2. 承保品种不断增加。配合中央财政保费补贴政策，保险业新开展了马铃薯、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶保险等试点。目前，开办的涉及国计民生的险种已增加到 14 个，并覆盖了所有粮食主产区。3. 功能作用较好发挥。农业保险充
12、分发挥了经济补偿功能，促进了农业再生产能力的恢复，有效保护了农村生产力，成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源。4. 基层保费补贴负担逐步降低。随着覆盖面的扩大，农业保险的保障程度不断提高。在不增加农民保费负担的前提下，基层市（县）配套补贴比例逐步降低。配套比例的降低，有效减轻了基层财政负担，提高了地方政府推动农业保险工作的积极性。5. 市场主体不断增加。在相关政策的引导鼓励下，保险机构参与农业保险的积极性不断提高。农业保险经办主体从最初的 6 家增加到当前的 19 家，基本实现了粮食生产大省均有 2 家以上的农业保险经营机构，初步实现了适度竞争。2011 年“中央一号文件” 中共中央国
13、务院关于加快水利改革发展的决定没有提到农业保险，主要集中在水利建设上。这也是最近 10 年的“中央一号文件”中，唯一没有提及农业保险的一次。但 2011 年，全国农业保险共承保农作物及林木 17.19 亿亩，同比增长 148.3%，其中水稻、小麦、玉米、大豆、棉花等主要农作物承保面积 7.87 亿亩，增长 49.2%，占当年种植总面积的 40%左右；共承保牲畜 7.3 亿头（只） ，增长 15.3%；参保农户 1.69 亿户次，保险总金额6523 亿元，分别增长 20.2%和 65.4%；支付保险赔款 89 亿元，受益农户 2283万户次。农业保险已成为国家支农惠农政策的重要组成部分。2012
14、 年“中央一号文件” 提出：“扩大农业保险险种和覆盖面，开展设施农业保费补贴试点，扩大森林保险保费补贴试点范围，扶持发展渔业互助保险，鼓励地方开展优势农产品生产保险。健全农业再保险体系，逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制” 。由于 2007 年实施了中央财政农业保险保费补贴政策，引导和支持农业保险发展，并不断加大支持力度。在补贴品种上，中央财政补贴险种逐步由最开始的 5 个增加至 15 个，基本覆盖了关系国计民生和粮食安全的大宗农产品，并鼓励地方开展特色险种。在补贴区域上，2012 年，将现有中央财政补贴险种推广至全国。在补贴比例上，中央财政先后多次提高农业保险保费补贴比例。如，
15、种植业保险保费补贴比例由 25%提高至中西部 40%、东部 35%。在资金支持上，截至 2012 年末，中央财政累计投入农业保险保费补贴资金 361 亿元，带动参保农户 7.6 亿户次，提供风险保障 2.7 万亿元。到 2013 年 2 月为止，我国农业保险主要由“国十条”和中央一号文件中的涉农部分予以规范，这些文件构成了我国农业保险的正式制度，为其发展提供了制度约束和方向指导。(三) 2013 年以来，农业保险进入法律支撑的新阶段2013 年“中央一号文件” 中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见提出：“健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策，加大对中
16、西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例。开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点。推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制” 。2012 年 11 月 12 日，国务院公布农业保险条例 ，自 2013 年 3 月 1 日起施行，至此我国农业保险进入法律支撑的新阶段。中国主要农业保险公司概况（2012）阳光农业 安信农业 国元农业 安华农业 大地财险注册地 哈尔滨 上海 合肥 长春 上海注册资本 1.2 亿元 5 亿元 10 亿元 8.3 亿元 64.3 亿元成立时间 2004 年 12 月 2004 年 9 月 2008 年 1
17、月 2004 年 12 月 2003 年 10 月主营业务 农业保险，兼营财产险农业保险，兼营财产险农业保险，兼营财产险。农险收入占比不低于60%种植保险、养殖保险等政策性农业保险、同时兼营其他保险种植业务保险、养殖业保险、其他保险营业收入 22.2 亿元 6.7 亿元 18.9 亿元 24.1 亿元 162.4 亿元营业利润 2.96 亿元 -0.48 亿元 1.03 亿元 1.25 亿元 9.39 亿元经营区域 黑龙江、广东 上海、浙江、江苏安徽 北京、吉林、辽宁、内蒙古、山东全国绝大部分省市资料来源：中国保险行业协会 三、 加快农业保险发展的几点思考1. 农业保险需要适应新形势，更好地支
18、持现代农业发展首先，随着农业现代化的推进，农业生产方式将日益走向集约化、规模化，要求针对大户和散户制定适合其生产方式的农业保险产品和条款；再有，人工、设备等将带动农业生产成本逐步提高，要求农业保险的保障水平随之调整等等。同时，对于金融支持的需求不断提升，要求农业保险与农村金融更好的协同发展。2. 完善差异化补贴政策，发挥农险强农惠农富农作用财政应进一步加强对农业保险的支持，完善保费补贴政策，推动建立适度多元的农业保险体系。总体上，各级财政可根据不同的险种及地区财力等因素，实施差异化的保费补贴政策。重点支持大宗农产品保险，健全大宗农产品风险保障体系，结合实际逐步提高保障水平，促进及时恢复再生产。
19、对于特色农业保险，应鼓励各地结合实际，通过多种方式支持其发展，推动农业发展方式转变。中央财政将根据党中央、国务院有关精神、财力状况和地方开展情况等，选择关系国计民生、符合国家战略、具备可行条件的险种，如渔业保险等，研究相关的支持政策并开展试点。3. 保险公司要不断开拓创新，促进农业保险多元化服务推进产品多样化。在做好大宗农产品保险基础上，加强产品创新，因地制宜的研发特色农业保险品种。探索保障多层次。结合农户需求和农业发展需要，通过附加险等多种方式，提供多层次的风险保障，有条件的保险公司可逐步试点价格保险、产值保险等。提高条款针对性。开发符合农业龙头企业、合作社、家庭农场等需求的保险条款，促进农
20、业集约化发展。加强金融协同性。拓展农业保险业务，积极与信贷、担保等农村金融手段的结合与创新，与农业金融协同发展。4. 完善相关配套制度政策，推动农业保险持续健康发展完善农业保险基层服务体系制度。有关部门需要结合农业保险实践和基层工作需要，进一步研究明确基层政府机构的兼业代理人资格和协保员的营销员资格问题。继续研究推动农业保险法制化建设。解决基层服务体系制度、渔业互保协会法律定位等问题，需要进一步推动制定农业保险条例等法律法规，对农业保险的经营规则、政策支持、各方权责利关系等作出规定。5. 探索“资、制”结合，健全农业大灾风险分散机制健全的机制是有效分散农业大灾风险的基础，要在政府提供必要的引导和支持下，充分发挥市场的基础性作用。 研究建立由农户、保险公司、再保险公司、政府等多方共担风险的机制。政府应统筹考虑各级财力状况、财政资金使用效率、预算管理规定、大灾防范需要等因素，合理确定支持强度。
