1、论“标准”在海事行政执法中的地位与适用摘要：“标准”是国家标准、行业标准和地方标准的统称，可分为强制性标准与推荐性标准。 “标准”在海事行政执法中发挥着重要的作用，其法律性质属于其他类规范性文件。对于强制性的标准，当事人必须遵守，对于推荐性的标准，倡导当事人遵守。海事机构在海事行政检查和行政处罚中可以依据“标准”来认定违法行为。关键词：标准；海事；行政执法作者：郭江（1975-） ，河北栾城人，大连海事局，法学硕士，海事管理工作Discussion on the status and application of “Standards” in Administrative Enforcemen
2、t of Law by MSAAbstract: Abstract: “Standards” is the joint name of national standards, professional standards and local standards. “Standards” play an important role in the area of Administrative Enforcement of Law by MSA, which legal nature is other normative documents. Compulsory must be obeyed a
3、s well as recommended standards proposed to be. “Standards” also can be used to affirm unlawful act.Key words: standards; MSA; administrative enforcement of law一、引言海事行政执法具有高度的专业性和技术性，在海事行政管理领域充斥着大量的“标准” ，既包括国家标准和行业标准，也包括强制性标准和推荐性标准。比如航海日志 （GB 180932000） 、 海洋营运船舶明火作业安全技术要求（GB/T 133862009）以及油船静电安全技术要求
4、 （JT 19795）等。在海事行政执法实践中，上述国家标准或行业标准发挥着重要的作用，是海事机构2作出具体行政行为和实施行政管理的重要依据。但遗憾的是，海事实务界对于此类国家标准的重视程度远远不够，对于其法律性质、法律地位及其在执法中的具体适用等问题更是缺乏深入的思考和研究。笔者认为，基于海事行政执法的技术性特征，其执行的依据除了公约、法律、法规、规章外，与海事管理相关的“标准”占据着独特的地位，发挥着重要的作用，在执法中充分和恰当的适用国家标准，对于提升海事行政管理效能和促进海事执法的规范化都具有重要意义。二、海事管理相关“标准”的类型及其界定根据我国标准化法对“标准”的基本分类并考虑海事
5、行政执法的实践，海事管理相关“标准”可以作如下分类：1.国家标准、行业标准及地方标准根据发布“标准”的主体不同，可以分为国家标准、行业标准、地方标准。国家标准是国务院标准化行政主管部门颁布的在全国范围内统一实施的相关管理标准，简称为 GB。国家标准是海事行政管理的最重要的一类标准，是海事法律、法规、规章的重要补充，也是海事机构作出具体行政行为的具体执行标准。例如油船油码头安全作业规程 （GB 184342001）对油船油码头安全作业提出了详细的操作要求，弥补了海洋环境保护法和防治船舶污染海洋环境保护条例不能事无巨细的弊端。行业标准指对没有国家标准而又需要在某一行政管理领域内统一实施某项技术要求
6、所制定的标准。海事行业标准隶属于交通行业标准，是对国家标准的补充，是专业性、技术性较强的标准。行业标准的制定不得与国家标准相抵触，国家标准公布实施后，相应的行业标准即行废止。行业标准根据发布部门不同其简称亦不同，但一般都是本部门汉语拼音的首字母，例如交通行业标准简称为 JT。海事行业标准也是海事机构实施行政管理的重要补充，例如船舶污染物接收和船舶清舱作业单位接收处理能力要求 （JT/T 6732006） 、 滚装船舶载运危险货物车辆积载与隔离技术要求 （JT/T 7862010）分别对相关海事管理项目进行了详细的规定。地方标准是指对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一实
7、施某项要求所制定的标准，地方标准在本行政区域内适用，不得3与国家标准和标业标准相抵触。国家标准、行业标准公布实施后，相应的地方标准即行废止。地方标准简称由汉语拼音字母“DB”加上省、自治区、直辖市行政区划代码前两位数再加斜线组成。例如北京地方标准检查为 DB/11，辽宁地方标准为 DB/21。由于海事部门实施垂直管理，所以海事地方标准并不多见，但是对于一些需要特殊保护的水域，部分地方政府制定了比较严格的排放标准。例如， 四 川 省 水 污 染 物 排 放 标 准 （ DB51/19093） 4.2 条 规 定 “禁 止船 舶 向 本 标 准 规 定 的 特 殊 保 护 水 域 排 放 污 水
8、”。2.强制性标准和推荐性标准根据“标准”的强制性不同，可以分为强制性标准和推荐性标准。无论是国家标准、行业标准还是地方性标准，都分为强制性与推荐性两类。强制性标准，是国家通过法律的形式明确要求对于一些标准所规定的技术内容和要求必须执行，不允许以任何理由或方式加以违反、变更，这样的标准称之为强制性标准。推荐性标准，是指国家鼓励自愿采用的具有指导作用而又不宜强制执行的标准，即标准所规定的技术内容和要求具有普遍的指导作用，允许使用单位结合自己的实际情况，灵活加以选用。推荐性标准用 T 表示，例如海船安全开航技术要求 第一部分：一般要求 （GB/T 11412.1-2009）即为推荐性国家标准。3.
9、船体外观标准、航海文书标准、救生消防标准、船舶防污染标准及液货船标准根据“标准”所规范内容的不同，可以分为船体外观标准、航海文书标准、救生消防标准、船舶防污染标准及液货船标准等等。此种分类着眼于海事行政执法的内容和实务的需要，对于指导海事执法人员的具体执法实践具有重要意义。例如，大连海事局在 2012 年编制的船舶现场监督“标准”与指南一书，就采用此分类标准。在该书中，根据“标准”所调整和规范的内容不同，将海事现场执法常用的 28 个技术标准分成六个部分，即“船体外观” 、 “航海文书与开航标准” 、 “救生与消防” 、 “防污染与危险品” 、 “液货船与码头安全” 、 “医疗保障”等。三、
10、“标准”在海事执法中的地位与效力41.“标准”在海事行政执法中的地位我国安全生产法第 10 条规定：“国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订” 。船舶安全监管是一项具有较强技术性的工作，为保障船舶航行安全，在海事法律法规之外，我国还制定了大量的涉及船舶安全管理的国家标准和行业标准。然而，“标准”作为海事行政管理、船公司自身管理的重要依据之一，在实践中尚未引起相关方的充分重视。由于这种不重视，使得“标准”在船舶安全管理中的重要地位没有被充分认知和发挥。“标准”在海事行政执法中的重要地位，主要体现在以下几个方面：其一， “
11、标准” 是海事立法的重要补充，填补了法律不能事无巨细的弊端。我国法律、法规及规章规定的都比较笼统，很少涉及具体的技术性规范，这就需要大量的技术性标准作为补充。而这些技术标准正是执法部门、船公司自身安全管理的直接依据。其二，我国在国际海事公约执行上，对国际、国内航线船舶的差别对待决定了“标准”的重要地位。我国对于国际海事公约的执行，往往只适用于国际航行船舶，或者说先适用国际航行船舶，后适用国内航行船舶。在这种情况下，主管部门往往以“标准”的形式援引公约的技术规则对国内船舶强制适用。其三，对于我国某些特殊区域，比如长江内河、渤海等区域，为加强环境保护而实行更加严格的船舶污染物排放标准。这种情况下，
12、往往也是通过制定相关标准的形式加以规定。以“船舶污染物排放标准”（GB3552-83）为例，此标准在 1983 年颁布施行，属于强制性标准。根据该标准，中国籍船舶和进入中国水域的外国籍船舶排放污染物都应当符合本标准的规定。虽然当时（1983 年）因种种原因 MARPOL73/78 相关附则尚（如防止船舶生活污水污染规则、防止船舶垃圾污染规则等）未对我国生效，但是根据“船舶污染物排放标准”，所有中国籍船舶及进入我国水域的外国籍船舶都必须遵守有关生活污水及垃圾的排放规定。由于“船舶污染物排放标准”主要参照国际公约的相关技术标准制定，这样就通过制定标准的形式间接地使公约对我国适用，从而达到了对我国海
13、洋环境保护之目的。2.“标准”在海事行政执法中的效力5“标准”在海事执法实践中具有何种效力？此问题涉及到“标准”的法律性质的界定，亦即“标准”是否属于法律规范以及属于何种法律规范的问题。目前，对于“标准”的法律性质，法律并无明文规定，学术界也没有定论。根据我国立法法的规定，作为国务院部门的国务院标准化行政主管部门有权制定的行政规范包括部门规章和其他类规范性文件。因此，判定“标准”的性质，主要是判断其属于部门规章还是其他类规范性文件。要界定“标准”属于部门规章海事行政规范性文件，可以从“标准”的形式和实质两方面进行判断。从称谓上看， “标准”的名称一般为“技术要求” 、“规范” 、 “技术条件”
14、等，这显然不等同于部门规章的“规定” 、 “办法” 、 “规则”等；从制定程序上看，根据国家标准管理办法规定，国家标准的制定程序大致可以分为计划、准备、起草、审查和报批几个环节，但是其严格程度明显低于部门规章的制定程序，且“标准”送审稿的审查，无须经过部委会议或委员会会议决定，不符合规章制定的法定要求。所以，从称谓和制定程序这两方面的形式表现来看， “标准”不属于部门规章，应当属于其他类规范性文件。对“标准”法律性质的实质性判断可从两方面进行，一是“标准”是否人们创设了权利义务，二是“标准”是否具有普遍约束力和强制力。根据法律基本原理，没有法律、法规或者规章的规定，行政机关不得为相对人设定义务
15、。但是，强制性的海事管理“标准”一般都为相对人规定了相应的义务，并要求相对人必须遵守。这是为什么呢？笔者认为其原因在于，海事“标准”一般都是根据法律、法规或规章的授权制定，也就是“标准”的制定都经过了相应的授权。比如海洋环境保护法第 68 条规定“装卸油类及有毒有害货物的作业，船岸双方必须遵守安全防污操作规程” ，从而授权海事机构可以制定相应的操作规程。另一方面，根据标准化法第 14 条的规定“强制性标准，必须执行”，所以，对于强制性的标准，对相对人产生约束力和强制力。但是，对于推荐性的标准，如果没有法律、法规或者规章的特殊规定，不对当事人产生强制效力。综上分析，海事“标准”的法律性质应当属于
16、海事其他类规范性文件，其6效力低于规章。对于强制性的标准，当事人必须遵守，对于推荐性的标准，当事人可以选择执行。四、 “标准”在海事行政检查和行政处罚中的适用对于“标准”的适用， 标准化法第 14 条规定：“强制性标准，必须执行推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。 ”这是“标准”适用的总原则。但是，对于在行政执法中如何适用“标准”，这一问题由于没有专门法律、法规的具体规定，所以只能根据相关法律、法规及法律理论做一分析。考虑到“标准”在海事执法中的适用，主要体现在海事行政检查和行政处罚（最狭义的行政执法概念）中，所以只对这两方面进行分析。1.“标准”在海事行政检查中的适用海事行政检查也称海事行政监
17、督检查，是海事执法的常用形式之一，主要包括船舶现场监管、船舶安全检查、开箱检查等。由于海事行政检查涉及诸多技术标准和要求，所以国家/行业标准在海事行政检查中占据着重要的地位，充分和恰当的适用“标准”实施检查，将从很大程度上提升检查的质量。例如，在船舶现场监管、船舶安全检查中，可以依据航海日志 （GB 18093-2000） 、轮机日志和车钟记录簿 （GB 18346-2001） 、 海船航海图书资料配备要求（JT/T 95-94）以及船舶溢油应变部署表 （GB/T 16559-2010）等相关标准对船舶相关文书的记录情况进行检查。同样，可以依据油船油码头安全作业规程 （GB 18434-200
18、1） 、 油船静电安全技术要求 （JT 197-95）以及液化气体船舶作业安全要求 （GB 18180-2000）等相关标准对液货船作业进行检查。但应当注意的是，在海事行政检查中，对于强制性标准，执法人员可以作为强制性规定要求当事人遵守；而对于非强制性标准，则只能建议当事人遵守。2.“标准”在海事行政处罚中的适用在行政监督检查中，如果发现船舶或者船员违反了强制性标准的规定，是否可以进行处罚呢？这一问题需要仔细分析。首先，在实施行政处罚前，要分别找出具体的“违法依据”和“处罚依据” 。从行政处罚的制度结构上讲，行政处罚可以理解为海事行政处罚是对违反第一7层次义务的当事人所科处的第二层次义务。所谓
19、第一层次的义务是由相应的法律规范所设定的，作为社会成员的公民、法人和其他组织必须遵守的秩序；第二层次的义务是指社会成员因违反第一层次的义务所导致的应该承受的法定制裁。这里第一层次的义务就是违法依据，第二层义务就是处罚依据。根据行政处罚法的规定，只有规章及以上的规范性文件才可以设定行政处罚。 “标准”属于禁止设定行政处罚的规范性文件之列。所以，在实施行政处罚时， “标准”只可能被间接的作为违法依据，而不能成为处罚依据。其次， “标准”如何被认定为“违法依据” 。所谓“违法依据”是指违法行为所直接违反的法律、法规和规章及其规定。它既是判定行为是否违法的依据，也是判定行为属何种违法即定性的依据。那么
20、， “标准”如何在行政处罚中作为违法依据适用呢？我们认为需要分情况而论。如果强制性标准被法律、法规或规章引用，这种情况下可以作为违法依据。实际上，如果法律、法规或规章引用了某一标准，可以视为违反了法律、法规或规章本身，自然可以作为违法依据适用；如果强制性标准未被法律、法规或规章所引用，或者标准本身就是推荐性的，就不能作为违法依据使用。这里的引用包括两种方式，一种是直接引用，另一种是间接引用。直接引用是法律、法规直接引用“标准”的名称，如危险化学品安全管理条例第 3 条：“危险化学品列入以国家标准公布的危险货物品名表（GB12268）” ；间接引用是法律、法规只规定遵守“相关标准” ，并未指出标
21、准的具体名称，如防治船舶污染海洋环境管理条例第 15 条规定：“船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条约以及相关标准的要求” ，而此处“相关标准”自然的被认为包括船舶污染物排放标准（GB3552-83） 。标准化法规定，行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，而强制性标准必须执行。所以，无论是强制性标准还是推荐性标准，只要一旦被法律、法规所引用并规定为强制要求，则可以作为行政处罚的违法依据。但是，笔者认为，如果推荐性的标准被法律、法规引用为强制性规定，则该标准本身亦应变更为强制性，以保持标准与法规的统一。例如， 防止船舶污染海域管理条例8第 13 条规定港口应当按照“标准”配备相应的防污染设备和器材，虽然港口码头溢油应急设备配备要求 （JT/T 451-2009）属于推荐性标准，但是由于被法规所引用，所以成为强制性标准，这种情况下，最好将推荐性标准修改为强制性标准。四、结论国家标准、行业标准等相关技术标准在海事行政执法中占据着重要的地位，在海事行政执法中，充分发挥相关“标准”的补充、界定及评判作用，将有力的提升海事行政执法的合法性与有效性。
