1、行 政 法 作 业 ：论 交 警 的 隐 蔽 执 法07MPA 学 位 班 ： 一、背景不少司机都遇到过被隐蔽摄像监控违章的事。说起隐蔽执法和“执法陷阱”，大家一定还记得“ 杜宝良事件”。作为一个在北京卖菜的外来工，由于在同一地点违反交通禁行标志 105 次，被隐蔽的摄像头拍摄下来，而收到了万元罚单。虽然“杜宝良事件” 只是一极端个案，但在一些地方，在“执法经济 ”理念支撑下，隐蔽执法已经成为一些执法部门获取罚没收入的一个重要手段。08 年 10 月 6 日上午 8 时 30 分许，柳江县交警大队 5 名民警来到了县政府附近，他们随后“隐蔽” 起来，看到有 “违章”车辆开过来，就冲上去拦车检查
2、。上午 9 时 30 分许，一名男子骑着摩托车从县政府门前经过，这时一名交警队员突然从路边房屋里冲上前去阻拦，要摩托车司机停车接受检查，可能是突如“ 天降” 的交警队员吓着了摩托车司机，他一下子摔倒在地，后脑勺砸在柏油路面上，顿时鲜血直流，脸部多处也被蹭破了皮。长期以来，公众对于交警“隐蔽执法“ 的工作方式颇多质疑，虽然这种藏在草丛中、躲在路边上的执法方式在严格意义上讲并未违反相关规定，而且又在很多时候确实起到了所谓“立竿见影“的效果，但并不是说这种在很大程度上“基于现实考虑“的执法方式就真的无懈可击。恰恰相反，隐蔽式执法的长期存在和屡试不爽，是对行政执法的公开透明原则的违背。而违章拍照从草丛
3、中走出来，准确的讲并不是“过去的做法没错，现在的做法更好“的次优判断，而是向行政法基本原则与精神的回归。二 、 行 政 行 为 有 效 性下 面 我 们 就 从 行 政 执 法 的 理 论 在 探 讨 交 警 隐 蔽 执 法 这 种 行 政 行 为的 有 效 性 。行 政 行 为 的 无 效 ， 系 指 行 政 主 体 虽 已 在 形 式 上 做 出 了 行 政 行 为 ，但 在 实 质 上 因 行 为 的 内 容 有 瑕 疵 ， 或 者 未 具 有 必 要 形 式 ， 或 者 缺乏 必 要 的 先 行 程 序 ， 未 能 符 合 法 律 要 求 的 合 法 要 件 ， 以 致 根 本 无法
4、发 生 法 律 效 果 或 行 为 效 力 的 状 态 ， 亦 即 行 政 行 为 仅 具 存 在 的 形2式 ， 而 未 能 发 生 法 律 上 的 效 果 ， 对 任 何 人 均 不 具 备 合 法 的 拘 束 力 。一 般 而 言 ， 行 政 行 为 无 效 的 原 因 包 括 三 个 方 面 ：（ 1） 主 观 瑕 疵 ， 主 要 有 ：第 一 ， 行 政 主 体 不 具 有 法 定 资 格 ；第 二 ， 行 政 主 体 的 行 为 超 越 职 权 范 围 ；第 三 ， 无 代 理 权 者 的 行 为 ；第 四 ， 行 政 行 为 的 成 立 应 先 征 得 其 他 机 关 或 人 员
5、 同 意 而 未 同意 者 ；第 五 ， 行 政 行 为 系 行 政 人 员 在 欠 缺 意 思 能 力 的 情 况 下 所 为 者 。（ 2） 内 容 瑕 疵 ， 主 要 有 ：第 一 ， 行 政 行 为 的 内 容 ， 与 法 律 、 法 规 相 抵 触 或 违 反 法 律 、 法规 明 文 禁 止 规 定 者 ；第 二 ， 行 政 行 为 的 内 容 ， 系 事 实 上 或 法 律 上 不 可 能 ；第 三 ， 行 政 行 为 的 内 容 ， 系 属 完 全 不 能 确 定 的 情 形 者 。（ 3） 程 序 瑕 疵 ， 主 要 有 ：第 一 ， 行 政 行 为 未 完 成 各 种 法
6、定 程 序 者 ；第 二 ， 行 政 行 为 未 具 备 必 要 的 方 式 者 。1.本案例中的行政主体是交警部门，交警部门具备行政主体的资格条件吗?在我国，行政主体的资格条件主要有以下三个方面：1）拥有行政权，既包括拥有行政职权，也包括拥有行政职权的行使权。2）能以自己的名义开展行政活动。3）能独立承担法律后果或法律责任。国务院道路交通安全管理法实施条例、公安部道路交通安全违法行为处理程序规定以法规、规章的形式进行了授权，是当3然有执法资格的。以上三个方面，交警是国家的行政机关，合法的行政组织，并以自己的名义开展行政活动，也能独立承担法律后果或法律责任，因此交警作为行政主体的资格条件是具备
7、的。2.行 政 行 为 的 成 立 应 先 征 得 其 他 机 关 或 人 员 同 意 而 未 同 意 者 ；行 政 行 为 应 当 体 现 民 主 原 则 。 凡 是 以 民 主 为 旗 帜 或 者 民 主 作 标 榜的 国 家 ， 都 不 能 忽 视 行 政 相 对 人 对 行 政 过 程 的 参 与 。1） 情 报 公 开 制 度 。 它 是 行 政 机 关 主 动 或 依 据 公 民 请 求 公 开 行 政活 动 情 况 的 制 度 。2） 听 证 制 度 。 它 是 有 关 行 政 机 关 在 制 定 规 范 性 文 件 或 制 作 行 政计 划 时 听 取 公 众 意 见 的 制
8、度 。3） 咨 询 制 度 。 它 是 公 民 就 有 关 自 己 权 益 的 问 题 请 求 行 政 机 关 给予 说 明 或 答 复 的 制 度 。4） 诉 愿 制 度 。 它 是 公 民 向 行 政 机 关 突 出 建 议 、 表 达 愿 望 的 制 度 。行 政 程 序 法 的 民 主 参 与 机 制 在 行 政 立 法 程 序 中 表 现 尤 为 明 显 。为 了 反 映 行 政 立 法 过 程 的 民 主 性 ， 是 行 政 立 法 真 正 体 现 广 大 人 民的 意 志 ， 必 须 在 立 法 过 程 中 充 分 听 取 个 方 面 的 意 见 。 同 时 ， 在 行政 执 法
9、 过 程 中 运 用 的 手 段 和 方 法 ， 必 须 也 要 得 到 行 政 相 对 人 的 同意 。 交 警 部 门 在 采 用 隐 蔽 执 法 等 手 段 之 前 应 当 采 取 听 证 会 等 形 式听 取 群 众 的 意 见 。3.行 政 行 为 的 内 容 ， 与 法 律 、 法 规 相 抵 触 或 违 反 法 律 、 法 规 明 文禁 止 规 定 者 。有 论 者 曾 以 “法 无 禁 止 即 允 许 “来 为 这 种 隐 蔽 的 执 法 进 行 辩 护 ， 殊不 知 上 述 法 律 谚 语 是 针 对 公 民 权 利 这 一 私 域 范 畴 而 言 。 而 对 公 权力 来
10、说 则 应 当 是 而 且 必 须 是 “法 无 明 文 即 禁 止 “。 对 权 力 者 而 言 ，既 然 法 律 没 有 赋 予 这 种 “躲 猫 猫 “的 执 法 方 式 以 明 确 的 法 律 地 位 ，那 便 是 法 律 对 其 进 行 了 潜 在 的 否 定 性 评 价 。 这 种 评 价 虽 然 无 法 在具 体 的 明 文 规 定 中 找 寻 到 否 定 评 价 ， 但 却 直 接 违 背 了 行 政 法 的 基本 原 则 。 从 依 法 行 政 的 角 度 来 讲 ， 任 何 没 有 获 得 法 定 权 限 ， 不 符和 法 定 程 序 和 法 定 规 则 情 况 下 的 行
11、 政 行 为 都 是 违 法 的 。 行 政 机 关的 各 种 行 政 行 为 ， 必 须 有 法 律 的 根 据 ， 没 有 明 确 的 法 律 授 权 ， 都属 于 应 当 限 制 的 公 权 力 滥 用 行 为 。4任何行政权力的运行，其每一个阶段和步骤都应当以行政相对人和公众看的见的方式进行。行政机关作为一种时时刻刻影响人们切身利益，而又最容易侵害相对人合法权益的部门。这种公开必须的，也应该是全方位的。具体到交通违章的行政执法活动，则不仅违章的处罚应当是公开的，违章行为的采集和取证也应当而且必须采用相对人看得见的方式进行。通过行政行为的公开，不仅能够有效的保证行政行为的公正、促使行政机
12、关自身严格的依法行政，而且可以真正保护相对人的合法权利，取得行政相对人的理解、支持、配合和信任。三、行政公开原则行政公开，是指对重要的行政行为、与公民义务直接相关的行政行为，要通过一定的行政程序让公民了解。具体而言，行政公开原则应当包括如下内容：（1）行使行政权的依据必须公开。其一，如果行使行政权的依据是抽象的，必须事先以法定的形式向社会公布。其二，如果行使行政权的依据是具体的，必须在作出决定以前将该依据以法定形式告知行政相对人。（2）行政信息公开。行政相对人了解、掌握行政信息，是其参与行政程序，维护自身合法权益的重要前提。（3）设立听证制度。听证是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前
13、，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的一种法律制度。(4)行政决定公开。行政主体对行政相对人的合法权益作出有影响的决定，必须向行政相对人公开。同时，行政公开原则也有例外。有时行政公开可能涉及国家安全、影响行政效率，以及暴露个人隐或商业密。对一些路况、设施都较好的道路进行较低的限速，尽可能的让“违规“超速成为可能，继而辅之以隐蔽式违章拍照，就可以尽可能多的发现“违法“，最终达到扣分、罚款的目的。用司机朋友的话讲，就是眼睁睁看着真正有损于交通安全的违章发生。而这背后，其实是那种靠罚款多少来衡量交通管理绩效的评价标准在作怪。四、行政监督及行政救济5本案例中
14、的受害人可以要求进行行政复议。行政复议，是指公民、法人及其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向复议机关提出申请，复议机关依法对该机体行政行为进行审查并做出决定的法律制度。如果复议的决定仍然不能让受害人满意，可以通过行政诉讼的手段，它是对违法或失当的行政行为的最有力的救济方式。在行政诉讼中，曾经处于弱者地位的行政相对方与曾经处于强者地位的行政主体站在同一起跑线上，平等地对簿公堂，接受另一个国家权利司法的裁判。有一个案例，有个受害人被隐蔽执法的交警从草丛中冲出来吓到，而导致收重伤的可以进行行政附带民事诉讼。在法庭调查阶段，行政诉讼的举证责任为被诉行政机关承担；附带民事诉讼的举证责
15、任有主张权利的一方当事人承担。在审查具体行政行为的证据时，以行政机关举证为主；而在审查民事争议的证据时，由争议双方相互质证。交警执法导致群众的受伤，在行政赔偿责任的构成要件里属于具有因果关系。在要求得到行政赔偿时，必须具有下列特征：第一，行政赔偿因行政主体而引起。只有行政主体才享有行政权，才能实施行政行为，才能构成行政赔偿。当然行政主体是由行政人员组成，行政行为是经行政人员作出。因此，行政主体往往具体化为有关的行政人员。没有行政主体，就不能构成行政赔偿。交警就是行政主体，代表国家行使法律权力。第二，行政赔偿因行政行为而引起。只有行政行为，即行政主体行使行政权、执行公务的行为，才能构成行政赔偿。
16、交警在隐蔽执法的过程中属于行政行为，支架导致了受害人的严重受伤以及经济损失。第三，行政赔偿因行政行为违法而引起，只有违法行政行为才能构成行政赔偿，合法行政行为不能构成行政赔偿。第四，行政赔偿因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成损害而引起。首先，违法行政行为侵犯了相对人的合法权益。违法行政行为只有在侵犯了相对人合法权益即属于行政侵权行为时，才能构成行政赔偿。如果侵犯的不是相对人的合法权益，则不能构成行政赔偿；如果没有侵犯相对人的合法权益，如有利于相对人的违法减免税，就不能构成行政赔偿；如果剥夺的是相对人的非法利益，6也不能构成行政赔偿。其次，行政侵权造成了实际损害，如果违法行政行为未造成实
17、际损害，如不举行听证但未影响相对人实体权利义务的行政行为，或者该行政损害不是由该行政行为造成，如由于相对人本人过错造成，则不能构成行政赔偿。最后，行政赔偿责任由国家承担。行政主体由国家设立，其职能属国家职能，行政权也属国家权力，行政主体及其行政工作人员行使职权所实施的职务活动，是代表国家进行的，本质上是一种国家活动，因此，行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益并造成损害的，应由国家承担赔偿责任，并不是由行政主体及其工作人员承担赔偿责任。但正如行政主体代表国家行政职权一样，行政主体也是国家向受害人承担赔偿责任的代表即赔偿义务人。本案例中的受害人如果在行政诉讼中取得胜诉，赔偿人也就是国家，而
18、不是代表国家行使权力的机关或个人。五、应尽量采取行政指导的方式行政指导是指行政主体在其职权范围内，采取劝告、建议、鼓励等非权利手段，在相对方同意或协助之下，要求其为一定作为或者不作为，以实现行政目的的行政活动。行政指导在西方德、法、美、英、日等市场经济国家得到充分发挥，尤其是二战后的日本，行政指导被广泛地运用于经济与社会管理中，特别是将其作为通产省、大藏省、经济计划厅等主要经济行政机关的重要行政手段，成为一种社会影响巨大的行政现象，并收到了显著成效。虽然行政指导有如此重要的意义，但由于其不具有强制性，指导效果可能就不是那么直接和有效。为配合党中央提出的构建和谐社会的思想，应当提倡少采取权利手段，尽量把遵纪守法的思想通过民众喜闻乐见的形式推广出去，提高民众的守法意识，而不是意味地通过隐蔽拍摄，罚款来制止违章情况的发生。总之，在“更新行政理念，推行行政指导” 工作中，只要充分发挥人的能动性，认真解决人在行政指导中想不想、会不会、为不为的问题，实现法制化、人性化管理，就必然会绽开绚丽之花、结出丰硕之果。
