1、版权所有，不得用于商业用途。谭敬慧,PPP模式法律政策环境分析及应用,建纬（北京）律师事务所 2014年12月,1,人精英专业团队,10,300,万元 责任保险额,22,年行业经验,个分支机构,15000,超过,建纬概况,2,本所律师大多毕业于国内外知名大学，具有法律、建设工程、金融、外语等复合专业背景。 部分律师还同时具有以下资质： 一级建造师 一级注册结构工程师 注册造价工程师 工程师职称,注：亚洲法律杂志2014年度中国律所规模榜,建纬团队,3,核心领域,城市发展,融资并购,工程建设,一级开发、二级开发、城市更新、基础设施建设,项目融资、项目收购、公司重组、改制上市,机场、铁路、桥梁、高
2、速公路、工业设施、能源设施、涉外工程,建纬领域,4,连续4年荣膺钱伯斯建筑工程领域第一,1,2014年度钱伯斯房地产领域最佳律所,2,建筑时报/ENR最佳律所及最佳团队榜首,3,亚洲商业“中国最佳建筑律师事务所”,4,建纬荣誉,5,1,2,3,4,PPP模式的背景、概念及特点,目 录 / contents,5,PPP模式的应用领域及常见模式,PPP模式的优势及风险,PPP模式的法律规范及政策,PPP项目合同条款,6,6,PPP项目案例,PPP模式的背景、概念及特点,01,7,社会主义市场经济体制的根基：公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。 公有制经济和非公有制经济都是社会主义市
3、场经济的重要组成部分。 必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。 要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。,8,PPP模式的出台背景,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报 （2013年11月）,2013年9月，财政部长楼继伟在政府和社会资本合作(PPP)专题会议表示，在公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。,PPP模式的出台背景,9,PPP模式的概念及特点,政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基础
4、设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。,PPP模式的概念,2014年9月23日财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）,10,政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。,2014年12月2日国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意
5、见（发改投资20142724号）,“公私合作”一词描述了为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。,第三条：本法所称基础设施和公用事业特许经营，是指各级人民政府依法通过竞争方式选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，签订书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。,亚洲开发银行公私合作手册,基础设施和公用事业特许经营法征求意见稿,PPP模式的概念,11,PPP的涵义有广义和狭义之分,广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品
6、或服务而建立的各种合作关系。,狭义的PPP涵义是指一系列特许经营项目融资模式，包含BOT、TOT（转让一经营一转让）、DBFO（设计一建造一投资一经营）等多种模式。,12,首要特点 独特之处是项目目标一致，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。 社会资本是以此目标实现自身利益的追求，公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求,共享社会成果 使作为参与者的私人部门、社会企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报伙伴关系的基础之一 没有利益共享，没有可持续的伙伴关系,区别于政府部门与社会资本其他交易形式的显著标志 双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化 更能化解准公共产品供给领域
7、的风险,PPP模式的特点,13,PPP模式的应用领域及常见模式,02,14,（一）项目适用范围 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。,PPP模式的应用领域,2014年12月2日国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）,15,适宜采用政府和社会资本合作模式的
8、项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。,PPP模式的应用领域,2014年9月23日财政部发布的关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）,16,2014年11月29日财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）,第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基
9、础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。,亚行公私合作手册,PPP模式的应用领域,17,基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）,第四条【特许经营范围】 能源、交通运输、通信、水利、生态环境保护、市政工程、社会事业等领域的项目可以实施特许经营。实施特许经营的项目，必须符合长期性、风险分担、降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不实施特许经营。,PPP模式的应用领域,18,PPP的常见模式分类,19,适用中国的PPP分类方式,20,21,PPP操作模式选择,2014年12月2日国家发改委关于
10、开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）,PPP模式的优势与风险,03,22,PPP模式的优势,23,PPP模式的风险,24,PPP模式的风险,25,关于PPP的法律规范及政策,04,26,关于PPP模式的法律规范政策,联合国贸易法委员会私人融资基础设施项目示范法 该示范法分为总则、特许公司的选定、特许安全合同的内容和实施、特许权合同的期限展期和终止，纠纷的解决等5部分，共51条。,世界银行政府市场合作指南新兴市场如何吸引市场投资人参与政府市场合作,其他国家或地区：韩国促进私人资本参与社会投资法案；日本关于促进以民间资金进行公用建设之整备法；菲律宾授权私营部门对公共建设项
11、目投资、建设、运营、维护及相关事项的规定；台湾促进民间参与公用建设条例等。,27,我国关于PPP模式现行有效的法律规范,28,29,我国关于PPP模式现行有效的法律规范,部门规章及其他规范性文件,近期，财政部、发改委连续发文，鼓励并加快PPP模式的推广运用及建立起完善的规范。,30,31,部门规章及其他规范性文件,32,我国关于PPP模式现行有效的法律规范,33,重点文件解读,（1）内容： 从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展ppp提出具体要求。,（3）一并印发了政府和社会资本合作项目通用合同指南 针对不同模式合作项目的投融资、建设
12、、运营、移交等阶段，从合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面，提出合同编制的注意事项及有关要求，供ppp项目参与各方参考借鉴。,（2）建立部门联动、分工明确、协同推进的工作机制；建立合理投资回报机制,国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）2014年12月2日,34,政府和社会资本合作项目操作流程图,财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（2014年11月29日）,35,国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见2014年11月16日国发201460 号,创新点一：实行统一市场准入 鼓励社会资本加
13、强能源设施投资，支持社会资本在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下参与水电建设，积极吸引社会资本投资电网建设，鼓励社会资本参与油气管网、储存设施建设运营等。,创新点二：创新投资运营机制,创新点三：优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用。 政府投资主要投向公益性和基础性建设。在同等条件下，优先支持引入社会资本的项目。根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。,重点文件解读,36,创新点五：完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。 对水利、市政基础设施、能源、社会事业等领域价格提出了改革措施。比如，营利性民办学校收费实行自主定价
14、，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。又比如，进一步推进天然气价格改革，2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格。,创新点四：创新融资方式 比如，创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质押等担保贷款业务，探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。发展股权和创业投资基金，鼓励民间资本发起设立产业投资基金，政府可以通过认购基金份额等方式给予支持等。,重点文件解读,PPP项目合同条款,05,37,38,政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）,第一章 总则 第二章 合同主体 第三章 合作关系 第四
15、章 投资计划及融资方案 第五章 项目前期工作 第六章 工程建设 第七章 政府移交资产 第八章 运营和服务 第九章 社会资本主体移交项目 第十章 收入和回报 第十一章 不可抗力和法律变更 第十二章 合同解除 第十三章 违约处理 第十四章 争议解决 第十五章 其他约定,原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。 其他模块可根据实际需要灵活选用。 例如：建设-运营-移交（BOT）模式的项目合同除了10个通用模块之外，还需选用投资计划及融资、工程建设、运营和服务、社会资本主体
16、移交项目等模块。,39,PPP项目案例,06,40,41,线路全长（公里） 车站数目 换乘站 全程运行时间（分钟） 开通日期 驾驶模式 最小运行间隔（分钟）,28.2 24（其中23座地下站） 10（其中待建6座） 48 2009年9月28日 自动驾驶模式（ATO） 3,北京地铁4号线南起丰台区南四环公益西桥，途经宣武区和西城区，北至海淀区安河桥北，是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一。,四号线简介,案例1：北京地铁四号线PPP项目,41,京投 BIIC,首创 BCG,港铁 MTR,2%,49%,49%,北京京港地铁有限公司 （PPP公司）,北京市政府,北京4号线投资公司,特许协议,租赁协议
17、,*BIIC子公司,Part B 资产,Part A 资产,监管,代表市政府持有,持有,北京京港地铁有限公司于2006年1月16日注册成立,42,案例1：北京地铁四号线PPP项目,北京市基础设施投资有限公司（BIIC）北京市国有独资公司，代表北京市政府承担北京市基础设施项目的投融资和资本运营，拥有或通过控股公司拥有北京市全部地铁运营线路，目前总里程为228公里，2015年将达到561公里。,北京市国有独资大型集团公司，公司以基础设施、房地产、金融为三大核心主业，拥有境内外6家上市公司，其中2家在香港上市。,香港特区政府控股的上市公司，运营着全港11条共计212公里的城市铁路系统。公司以其系统的
18、安全、可靠程度、卓越顾客服务及高成本效率著称。,香港铁路有限公司（MTR）,四号线PPP公司,北京首都创业集团有限公司（BCG）,PPP公司股东,43,Part A（土建/隧道）由北京市政府出资Part B（机电/车辆）由PPP公司出资建立客流及票价补偿机制，由PPP公司运营整个项目30年,北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，是中国大陆第一个社会投资者参与投资的地铁项目，也是京港两地在基础设施领域投资额最大的合作项目。其中:,PPP项目是市场化运作项目，需要有一个合理的投资回报；同时它又是不盈利的公益性项目，因此仍然需要政府给予前补贴和/或后补贴。,四号线PPP项目,融资模式：,44,4
19、号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的资产租赁协议，取得A部分资产的使用权。 特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。 特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。,45,1、在特许期内投资、建设和运营地铁4号线的独家权利。 2、根据特许协议规定，在项目设施范围内（不包括地上部分），在遵守相关适用法律，特别是运营安全规定的前提下，直接或委托他人从事广告、通信等商业经营，取得相关收益。 3、根据有关规定，有
20、偿使用北京市轨道交通指挥中心（TCC）和自动售检票系统清算管理中心(ACC)等轨道交通运营公用设施。 4、因市政府要求或法律变更导致特许公司投资或运营成本增加时，根据特许协议约定获得补偿。 5、在市政府违反特许协议情况下，根据特许协议约定获得补偿或赔偿。 6、特许期结束后，如市政府继续采用特许经营方式选择经营者，特许公司享有在同等条件下的优先权。,46,社会资本在特许协议下的权利,1、筹集B部分建设所需的全部资金，按照特许协议的规定保证建设资金按时到位。 2、按照适用法律和特许协议规定的工期和建设标准，完成4号线项目B部分的建设任务，具体包括：第一，采用先进的建设管理模式，组织建设施工和设备采
21、购安装调试；第二，按照特许协议规定的建设协调和争议解决机制，与4号线公司建立有效的工作机制，确保A部分和B部分建设工作的协调进行。按适用法律和特许协议的规定购买B部分建设期保险。 3、执行因市政府要求或法律变更导致的B部分建设标准的变更。 4、在4号线公司的配合下，组织和完成4号线项目的试运行；及时组织竣工验收，保证4号线按期开始试运营。 5、在试运营期内，逐步达到规定的运营标准。试运营期最长不超过2年。 6、在正式运营期内，保持充分的客运服务能力，不间断地提供客运服务。未经市政府同意，不得将客运服务中的主要工作委托给第三方。,47,社会资本在特许协议下的义务,特许权的终止和处理 1、特许期届
22、满，特许权终止。 2、发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市政府严重违约导致特许协议终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目设施，并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致特许协议终止，市政府根据特许协议规定折价收购B部分的项目设施。 3、如果市政府因公共利益的需要终止特许协议，市政府将以合理价格收购B部分项目设施，并给予特许公司合理补偿。 4、因不可抗力事件导致双方无法履行特许协议且无法就继续履行特许协议达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购B部分项目设施。 5、如果客流持续3年低于认可的预测客流的一定比例，导致特许公司无法维持正常经营，且双
23、方无法就如何继续履行特许协议达成一致意见，特许协议终止。市政府将根据特许协议的规定按市场公允价格回购B部分项目资产，但特许公司应自行承担前3年的经营亏损。,48,票价机制 （1）目前，北京地铁的票制票价实行政府统一定价机制（2）地铁运营成本随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化 （1）4号线特许协议中约定了开通年的初始票价，同时也约定了根据上述3项因素进行调整的测算票价（2）若实际票价低于测算票价，政府就其差额向PPP公司进行补偿； 反之，若实际票价高于测算票价，政府与PPP公司分成,四号线PPP项目,49,PPP公司承担的风险建设成本控制的风险：价格、利率、汇率、工期等运营成本控制的风险客
24、流风险不可抗力的风险,50,51,案例2：国家体育场“鸟巢”项目,项目情况 项目位置：北京奥林匹克公园中心区南部 建设用地：工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米 座位数量：场内观众坐席约91000个，其中临时坐甫约11000个 建设工期：2003年12月24日至2008年6月28日 项目法人单位：国家体育场有限公司负责融资和建设，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的运营维护工作。,52,案例2：国家体育场“鸟巢”项目,融资模式 国家体育场项目总投资35亿元。 北京市政府拟采用PPP的融资模式解决资金的筹措问题。项目资金来源包括资本金、信托贷款、银行贷款、预收项目
25、运营收入投入和北京市政府提供的次级债务。 项目公司前期运营收入，可用于项目建设资金扣除预收运营收入4.9亿元后，项目实际投资30.1亿元，北京市政府和联合体公司按51%:49%的比例提供资金支持。,53,案例2：国家体育场“鸟巢”项目,融资方式包括股权融资与债务融资两种。股权融资占项目总投资的1/3，北京市政府和投标联合体之出资人按51%:49%的比例出资。债务融资占项目总投资的2/3，其中，外部融资由北京市政府和投标联合体以出资人按51%:49%的比例协助解决或者提供资金支持，剩余部分由流动负债解决。,54,案例2：国家体育场“鸟巢”项目,奥运后的“鸟巢” 旅游：从2008年国庆节至2009
26、年“鸟巢”已经接待308万游客，按门票50元/张计算，仅门票一项就实现收入约为1.54亿元。这项收入会随着奥运会的远去迅速下降。 商业演出： 国家体育场有限责任公司副总经理张恒利介绍，如果办娱乐性活动，比如演唱会，场租最低200万元。北京国安俱乐部在选择本赛季主场时，也由于“鸟巢”的高额租金退而求其次。,55,案例2：国家体育场“鸟巢”项目,协议规定：国家体育场有限责任公司经营期限自2003年12月17日至2038年12月31日。届时国家体育场将被无偿移交给北京市政府，并确保所有设备实施处于良好运行状态且能够操作国际大型赛事。同时，中信联合体将依托被授予国家体育场30年的运营权，期间政府不参与任何分红。,56,案例2：国家体育场“鸟巢”项目,谢谢各位！,E-mail ： 电话： 13911870171,57,
