1、中国旅行社业发展历程研究中国的第一家旅行社成立于20世纪20年代，但是中国旅行社业的形成却是在1978年中国实行改革开放政策以后。中国旅行社行业的发展以世界旅游业的发展为前提、以中国的改革开放政策为条件、以中国市场经济制度的不断发展与完善为基础，经历了从事业单位向企业的转变、从垄断经营向激烈竞争的转变、从面向单一市场到面向多元市场的转变、从以行政管理为主向法制化、规范化行业管理的转变等变革过程。旅行社存在与发展的动因是旅游市场的存在与发展，旅行社行业的市场化程度取决于全国改革开放的全面进程。在开始实行改革开放政策以后的二十多年的时间里，中国的旅行社业从无到有、从小到大，并随着市场经济改革的深入
2、进行而不断得以发展，但是，我国国内的旅游市场正处在发育阶段，我国社会主义市场经济体制的建立正处于探索阶段，因此可以认为，中国的旅行社业目前尚处于发展的初级阶段，随着旅游市场的发育和经济体制改革的深入进行，旅行社业的发展将不断向纵深进行。一、中国旅行社的产生与旅行社业的形成早在上个世纪20年代中国就出现了旅行社组织，但是数量少，不成规模。新中国成立后，旅行社一直作为外事接待单位，数量依然很少。1978年我国实行改革开放政策，旅行社作为对外开放的窗口单位首当其冲地发展起来。因此，在讨论中国旅行社业的发展进程时，应该以1978年为一个分水岭，从1978年开始，中国的旅行社业得以大幅度地发展。1、19
3、78年以前的中国旅行社中国的旅行社始于1923年上海商业储备银行设立的旅行部，1929年发展成为中国旅行社，主要经营国内旅游，业务量很小。新中国成立后建立的第一家旅行社是厦门华侨服务社（现名厦门中国旅行社），于1949年11月19日成立。之后，我国政府出于对外接待工作的需要，决定成立两个旅行社系统：一是1954年成立的中国国际旅行社总社及其分支社，二是1957年由各地的华侨服务社组建而成的华侨旅行社（1974年改名为中国旅行社）总社及其分、支社。前者负责接待外国自费旅游者，由国务院及地方政府的外事办公室领导，后者负责接待海外华侨、外籍华人、港澳及台湾同胞，属于政府的侨务系统。两者都是由总社负责
4、从国外引进客源，分、支社负责当地的接待工作。从体制上说，两者都是直属政府的行政或事业单位。从那时到1979年，在20多年时间中，这两个旅行社系统垄断了我国的旅行社行业，其业务都有发展，但接待量不大，这是由当时我国政府对旅游业的方针政策所决定的。当时，办旅游主要是为了争取外国人和华侨四种人来访，使他们更好地了解、同情和支持新中国，以扩大我国的对外影响，属于友好接待性质。那时，对旅行社的要求主要是取得接待工作的政治效果而不是经济效益；主要根据政治条件选择接待对象，而不是广为招徕；旅行社的体制是行政或事业单位而不是企业。2、中国旅行社业初具规模 1978年12月召开的党的十一届三中全会，制定了改革开
5、放的路线，为我国旅行社的大发展开辟了新的道路。为了配合对外开放政策的实行，党中央和国务院决定，要利用我国丰富的旅游资源大力发展旅游业和大量引进海外旅游者，这样做的目的既是为广交朋友和扩大我国的国际影响，也是为国家的经济发展争取外汇和创造效益。 1979年以后，国旅、中旅和在1980年成立的中国青年旅行社系统都得到很快发展，接待量增加了，分支社增多了，职工队伍扩大了，经验也丰富了，但在一段时间内旅行社的体制基本维持原样。首先，我国旅行社行业仍由国、中、青三家垄断经营，在三个系统内，三个总社基本上垄断了引进客源的外联权。其次，旅行社仍保持行政或事业单位体制，尽管旅游业已开始转上争取经济效益的产业轨
6、道，旅行社的经营管理还停留在不讲究经济效益的“大锅饭”体制。二、中国旅行社的市场化进程在旅行社行业基本形成以后，中国旅行社业的发展历程实际上是旅行社不断进行市场化的进程。1、旅行社市场化的动因旅行社的市场化是旅游市场不断发展的要求，是改革开放大政方针的要求，是旅行社与国际接轨、参与国际竞争的要求。（1）旅游市场的发展要求旅行社市场化在改革开放后二十年多年的时间里，我国旅行社所面对的旅游市场在范围和规模等方面都有了长足的进步。市场范围从单一的国际入境旅游市场发展为国际入境旅游市场、国内旅游市场和出境旅游市场并存，市场规模不断扩大。20世纪80年代初，旅行社的主要任务是有组织地接待国际入境旅游者，
7、当时旅行社的外联权分别掌握在国、中、青三个旅行社系统的总社手中，限制了地方旅行社接待积极性的发挥，因此当入境旅游市场发展到一定规模以后，各地旅行社纷纷响起“外联权下放”的呼声，促进了旅行社组织由“接受行政计划控制”向“以市场需求为导向”的转变。随着改革开放的深入进行，我国的国民经济不断得到发展，人民的生活水平不断得以提高，出门旅游渐渐成为我国人民的一项消费选择。国内居民境内旅游和出境旅游活动的规模增长很快。与此同时，入境旅游的规模在不断扩大。入境旅游、境内旅游和出境旅游三个市场的共同繁荣刺激了旅行社业规模的扩张，进入90年代以后旅行社的数量增加很快（见附表），尤其产生了一大批定位于国内旅游市场
8、的小旅行社，旅行社行业的经营出现了无序竞争的状态，这对旅行社的市场化进程提出了新的要求。旅游市场规模的扩大和范围的扩张要求旅行社能够以市场为导向进行经营，要求旅行社行业内能够建立起有效的经营规则，使市场竞争秩序有序化。（2）改革开放政策要求旅行社市场化我国改革的中心任务是发展经济，建立社会主义市场经济制度，这就要求各行各业进行市场化改造，理顺市场关系、营造市场环境，在企业建立现代企业制度。但是改革是一个渐进的过程，是一个需要不断探索的过程，各项改革政策的出台需要时间来酝酿。旅行社业在整个国民经济中是一个比较小的行业，但是旅行社业的发展也离不开改革开放政策的影响和制约。旅行社行业产生于改革开放之
9、初，依然带有浓厚的计划经济色彩，随着改革的深入进行，旅行社业按照中央的指示不断变革，行业的市场化进程不断深化，可以说旅行社的发展历史是与国家的改革政策共同演进的历史。改革开放的政策是旅行社业市场化经营的主要动因之一。（3）参与国际竞争要求旅行社市场化旅游活动以旅游者在地区间流动为特征。旅行社的经营活动离不开异地同行的合作，也面临着异地同行的竞争。入境旅游和出境旅游的发展使旅行社时刻面对与国际同行合作和与国际同行竞争的问题，要求旅行社的经营活动与国际接轨，按照国际经营惯例来进行经营。国际旅游市场具有一个相对成熟的市场环境，要求参与国际竞争的非市场化企业进行相应的市场化变革。2、旅行社市场化的阶段
10、 我国的旅行社行业刚刚开始发展时，旅行社组织并不是完全意义上的企业组织，经营方式也不符合市场运作要求，根据我国经济改革政策的不断演进，旅行社的市场化进程经历组织企业化和经营市场化的阶段。另外，对外开放的政策使我国融入了全球经济一体化的洪流之中，与国际接轨、按照国际惯例经营成了旅行社市场化改革的又一项重要内容。旅行社的这三种市场化变革活动开始的时间有先有后，但是截至目前都没有结束，并行发展。（1）旅行社组织企业化在改革开放之初，中央政府为了满足国际旅游者入境旅游的需要，着手加强旅行社的建设，当时的旅行社是事业单位，工作内容以外事接待为主。1984年我国经济改革的重心从农村转向城市，开始了城市经济
11、体制改革。这时，经过几年大发展，旅游业的原有管理体制已经越来越不适应市场需求进一步发展的需要。在此形势下，国务院就我国旅行社的体制改革作了两项决定：一是打破垄断，放开经营旅行社，但旅行社必须是国有企业；二是规定旅行社应由行政或事业单位改为企业。根据这一精神，国务院于1985年5月颁布了旅行社管理暂行条例。条例将旅行社划分为一、二、三类，规定了开办各类旅行社的条件。只要符合规定条件并经旅游主管部门批准，中央和地方各部门均可以办旅行社，凡是经批准开办的一类社就都有外联权。旅行社管理暂行条例还规定旅行社必须是企业，条例颁布之后绝大多数的旅行社进行了企业化改造，有的实行了“利改税”，有的实行了“工效挂
12、钩”或承包。有的旅行社在人事制度、分配制度等方面进行了不少改革。党的十四届三中全会提出了建立现代企业制度的改革方向，旅行社企业纷纷进行产权制度改革的各项尝试，努力使企业真正做到产权明晰、权责明确、管理科学，这项改革正在进行之中。目前，旅行社业在组织结构方面的改革方向主要包括产权制度改革、集团化经营和网络化布点。旅行社行业内的国、中、青等老牌大社已经建立起了各具特色的集团。在90年代中期，招商、康辉、铁旅三大网络成为了旅行社业的后起之秀。这三个系统的共同优势是虽然进入市场较晚，但是凭借雄厚的资金和核心企业对地方企业全资控股的机制，迅速组成了以核心企业为中心的紧密型、半紧密型网络，因而发展的速度较
13、快，前景看好。根据1995年度旅行社业务年检的结果，这三个系统的国际旅行社总共达到55家，占全国总数的6%，资产总额3亿元，占全行业资产总额的2.5%，营业收入总额12亿元，占全行业的7%。这个系统虽然仅占全国国际旅行社总量6%的分额，但利润却占全行业的22%，说明管理相对较好，经济效益高。上述六大集团选择了不同的集团化发展道路，分别形成了各自的集团化模式：（1）国旅模式：以中国国际旅行社总社为核心组建国旅集团。借助其原有的良好发展基础和在旅游方面的雄厚实力逐步得到发展。（2）中旅模式：是我国国际旅行社业发展比较全面的综合性集团。其资产情况在我国国际旅行社业内规模最大。该集团从布局上看在广东和
14、沿海地区尤其得到较快发展，从业务结构看，在酒店、商贸公司等方面规模较大、发展较快。（3）青旅、康辉模式：青旅、康辉两个总社在成立时间上要比国旅、中旅晚一些，其在地方上的分社多是通过参股、资金注入方式建立的，青旅通过这种方式还正在一些地方社摸索有限责任公司改造的道路。系统内部企业的资产连接程度较高。（4）招商模式：以上几个集团基本借助一定的行政管理机构的相互联系建立自上而下的垂直结构。招商系统则是借助其总公司向各地注入资金这一渠道形成销售网络和集团基础。（5）业务联合体模式：这种模式下，核心企业与外围企业之间一般没有资产关系，因而是紧密程度较低的集团发展形式。只是协作企业使用核心企业的字号，保持
15、一定的业务联系。在90年代中期，全国总工会、总政、体委、文化部和妇联系统所办的国际旅行社，也就是国际旅行社业内以职工、金桥、体育、文化、妇女为牌子的联号旅行社形成了旅行社业第三层次的中坚力量。这个层次的突出特点是基本通过行政网络而存在，核心企业不突出，企业之间是极为松散的联合体的形式，所以呈现发展速度慢、网络优势不明显的特点。虽然这个层次的旅行社75家的总数远远超过第二个层次招商、康辉、铁旅等集团旅行社数量的55家，但是各项指标占全国的分额基本是2%左右，远远低于第二层次，充分证明行政网络本质上不等于市场网络。 到90年代后期，产权制度改革效果比较突出的“上海春秋国旅”和广州“广之旅”走到了旅
16、行社行业的潮头。上海春秋国际旅行社在80年代起步，从国内散客旅游做起，开始时专做国内散客市场，后来建立起全国旅游联合体，在全国设立旅行社专业的广域网络，并且尝试组织系列休闲包机、在国外设批发商旅行社、尝试中外游客同车游览等，业务规模不断扩大，品牌已经深入人心。另外，春秋旅行社进行了垂直分工的尝试，构建了自己的批发零售网络。 广之旅国际旅行社股份有限公司1998年6月整体转制为股份有限公司，是广州地区首家转制的国有大型旅行社企业，注册资本3800万元人民币，由35个股东发起。“广之旅”作为广州市最早进行股份制改革的大型国有旅行社，近几年已经在泰国、马来西亚、法国、香港、澳门、北京等地设有分支机构
17、。2000年4月，广之旅在汕头开设了控股子公司，打破了地方保护主义的壁垒。 目前，我国北方在市场化改革方面比较突出的两个旅行社分别是中国青旅和神州旅行社集团。中国青旅的主要改革成果是组建青旅控股、率先上市发行股票，在北京市进行门市网络化布点，建立青旅在线网站开展电子商务，并试图在香港成立合资旅行社。，北京神舟国际旅行社集团有限公司成立于2001年1月21日，由北京市政府授权和经营国有资产的北京旅游集团及北旅集团的子公司北京金东国际酒店集团和北京首汽集团共同投资组建，对北旅集团所属的北京中国国际旅行社、北京市中国旅行社、北京海外旅游公司、北京市旅行社、北京神州国际旅游公司、北京市方舟国际旅游公司
18、等旅行社及相关企业进行重组改革和业务整合之后而成立。新组建的神舟集团拥有资产近3亿元人民币。这些公司原就在入境接待、国内旅游和出境旅游三大市场各有侧重，“神舟”在原有各自优势基础上设立了入境旅游、出境旅游、散客旅游、门市代理、出租汽车等5个分公司，实行专业化全面发展。中国青年旅行社在北京先后两次推出12家连锁门市，北京神舟国际旅行社推出了包括北京市区及郊区县在内的25家网络旅游门市。 我国的旅行社目前正处在企业化改革的进程当中。有些旅行社已经找到了适合的改革路径，而更多的旅行社还处在探索阶段。但是，整个行业已经就企业化的改革方向达成了基本一致的意见，这就是完成产权制度改革、细化行业分工、在有条
19、件的情况下组建集团、进行网络化经营。（2）旅行社经营市场化 进入80年代以后，由于我国旅游业供给规模与市场需求规模相比相差悬殊，因此我国的旅游业在相当长的一段时间内是在供不应求的状况下紧张运行的，这种卖方市场的经营环境是使我国旅游业得到高速发展的巨大动力。到80年代末，我国的旅游业已经得到了极大的发展，基本能够达到供需平衡。1989年6月发生的风波导致海外来华客源骤降，使我国旅游业第一次进入了供过于求的买方市场。一时间,各旅游企业普遍感到客源不足和经营困难，同行之间为争夺有限客源而进行的竞争十分激烈。而由于企业经营机制不健全和市场发育不成熟等原因，出现了比较严重的无序竞争，竞争手段主要集中在降
20、低售价和允许外商拖欠款两个方面，结果是旅行社利润普遍下降，应收款大幅上升，大量“三角债”使不少企业的资金周转相当困难。但经过这个困难时期以后，不少旅行社开始懂得加强促销的重要性，有的注意抓经济核算，也有的努力开展多种经营，在不同程度上提高了企业的管理水平。1989年以后经过两年努力，来华客源于1991年恢复并超过1988年的历史最好水平，旅行社的接待量也接近或达到1988年。到1992年邓小平同志发表南巡讲话和党的“十四大”之后，全国掀起了改革开放的新高潮。当年来华客源和旅游创汇均以超过30%的高速度增长，国内旅游也来势很猛，比前一年增长10%。党的“十四大”还确定以社会主义市场经济体制作为我
21、国经济体制改革的目标模式，要求转换企业经营机制，建立现代企业制度，使企业真正成为“自主经营，自负盈亏”的经济实体，旅行社经营的市场化进程从此成为旅行社行业发展的主要内容之一。旅行社经营的市场化内容主要包括：建立与完善外部市场环境，依赖市场体制调整供需矛盾，按照市场规律开展经营活动，建立有序的市场竞争秩序，依赖市场的力量使旅行社企业做到优胜劣汰。（3）旅行社变革国际化 我国政府一直积极努力恢复“关贸总协定”（世界贸易组织的前身）缔约国地位，经过多年努力，加入世界贸易组织的谈判已经进入最后阶段。开放旅行社业是我国“入世”的条件之一，国际化经营的旅行社组织正在积极努力进入中国的旅行社市场。我国的旅行
22、社业面对即将到来的国际竞争者，一方面积极研究旅行社国际经营惯例，学习发达国家旅行社的行业分工体系与市场经营规则，以改变自身的经营状况，迎接未来的挑战，另一方面，一些旅行社也在积极寻求与境外旅行社的合作，以拓宽销售渠道，并学习先进的管理经验和经营方式。1998年10月，国务院批准了中外合资旅行社试点暂行办法，为欲进入我国市场的外国旅行社规定了进入资格，打开了旅行社业开放之门。由中国国际旅行总社、云南旅游集团股份有限公司和瑞士力天集团有限公司合资在云南滇池国家旅游度假区设立的“云南力天旅游有限责任公司”1998年开业，是在我国开设的第一家中外合资的旅行社。由广东最大的旅行社“国旅假期”与在香港连续
23、5年组团人数冠居旅行社榜首的“辰达永安旅游（控股）有限公司”共同注资成立的合资旅行社广东永安国际旅行社于1999年12月17日在广州正式挂牌运作。2000年1月18日，广之旅与香港康泰旅行社合资成立的广州康泰国际旅行社正式开业。另外，中信旅游总公司与日本株式会社JTB中国旅行社在北京合资组建“新纪元国际旅行社有限公司”， 北京方舟国际旅游有限公司、香港星辰旅游有限公司合资组建北京星辰方舟国际旅行社有限公司获准成立。合资旅行社的发展方兴未艾。 旅行社经营的国际化除了表现在建立中外合资旅行社之外，还表现在一些规模相对较大、具有一定实力的旅行社经营方式开始和国际接轨，如在应用信息技术方面等。信息技术
24、是发达国家后工业化的产物，互联网络的发展使发达国家开始迈出信息时代的步伐。我国社会发展的工业化阶段尚未完成，经济基础薄弱，在市场经济制度的建设、各行各业的发展和企业管理理念的引入等方面都不可能做到完全与国际接轨，但是，服务业是国民经济中的新兴部门，而旅行社业作为涉外性极强的一个行业由于技术含量较低，与国际接轨相对容易。信息技术在企业运作中的广泛应用并引起全世界的重视只是90年代以来的事情，中国的有识之士看到了信息技术的应用在经济发展中可能发挥的作用，积极进行尝试。在旅行社行业中应用信息技术比较早的企业是国旅总社。 中国知名的大型旅游企业中国国际旅行社总社，在发展电子商务方面一直处于国内同行业领
25、先地位。早在80年代初期，国旅总社在国内同行业中首先实现了组团业务电脑化和财务结算电算化。90年代初，全社组建了企业内部局域网，先后组织设计开发出适应本企业旅游业务发展需要的各种电脑应用系统，1997年就采用DDN专线方式将全社内部局域网与国际互联网互连，为全社开通了电子邮件和网络传真服务，不仅为全社员工提供了一个高效、经济、安全、方便的通信手段，而且也为全社开展电子商务提供了良好的网络环境。随后，国旅总社网站（CITS.NET）的开通和“国旅信息港”的运行更为发展国旅总社电子商务提供了外部环境。国旅总社积极参与投资组建的华夏旅游网络公司，不仅为国旅总社经营管理现代化、网络化发展提供了重要的技
26、术支持，而且双方在发展中国旅游业电子商务方面结为良好的战略联盟。国旅总社80%的饭店预订和长江游船预订业务实现了网络化。为进一步发展网上国际机票预订业务，国旅总社已与伽利略公司结为合作伙伴，该公司将为总社提供面向国际互联网的航空预订系统接口专用软件，在网上直接提供对各大航空预订系统机票的实时查询和预订，大大扩展网上订票服务，这将是国内首家旅行社机票预订系统与航空预订系统的直接互连。3、旅行社市场化进程中存在的问题旅行社的市场化进程是在国家总体改革方针的指导下进行的，改革日益深入，而没有先例可循，势必导致改革中出现各种各样的问题。改革中出现的大多数问题，根本原因在于认识比较模糊，对一些问题的出现
27、准备不足。比如，在80年代中后期，国有大中型制造企业为了激发职工的积极性，采用了部门承包等手段，旅行社业是新兴的行业，不存在职工生产积极性不足的问题，但是，也参加到“改革”的行列中来，搞部门承包，结果出现了一大批个人经营、挂靠经营的旅行社，导致旅游产品质量急剧下降，旅游市场秩序混乱。但是，这些问题随着改革的深入进行最终都得到了澄清和解决。就目前来看，我国旅行社行业存在的主要问题包括：第一，产权制度和企业机制落后。从总体上看，迄今我国旅行社真正完成现代企业制度建设的较少，大部分还是传统的独资企业和翻牌公司，还有一部分是名为国有、集体或公司制企业，实际则是个体或私人合伙企业。这些企业多数内部机制落
28、后，经营管理手段单一，产权关系及责、权、利划分不明确，管理制度不科学、不健全或不落实。第二，网络化、集团化程度比较低。目前的状况是，真正意义上的旅行社网络和集团在总体上还比较少，大部分旅行社没有形成或加入网络，仍在各自为战，业务操作仍处于临时、简单协作阶段，业务伙伴关系不稳定；已经建立的旅行社联合体和集团，要么规模还比较小，要么是联系不紧密、不稳定，集团内部机制比较落后，行政色彩较浓，真正以资产纽带紧密联系的全国性、区域性旅行社网络和集团还很少见。第三，绝大部分旅行社规模、实力、业绩一般。从近两年年检情况看，占全国国际旅行社企业数量不足1/10的百强国际旅行社，其外联、接待等业务经营量占到总量
29、的50%80%；国内旅行社百强仅占企业总数的不足2%，其业务经营量则均占10%以上。这足以说明大多数旅行社的规模、实力和业绩有限，也昭示了作为行业排头兵的百强旅行社增强实力、扩大规模、形成网络、建立集团的必要性和可行性，实力强大的旅行社建立网络、吸收成员的空间非常广阔。第四，从总体上看，旅行社的产品和市场开发能力、组织接待能力和质量保障能力较弱。从近年的年检和统计资料看，我国国内旅游发展迅速，但通过旅行社组织和接待的仅占百分之几。第五，企业内部约束机制弱化，短期行为比较普遍。由于企业机制和企业家素质等因素，目前，旅行社企业与饭店相比，在内部对部门、员工的监督约束机制不强，相应的检查、评比、奖励
30、、处罚、教育等工作越来越弱，导致员工综合素质状况不良，从总经理到部门主管和一般业务人员，行为短期化现象比较常见，企业缺乏长远发展战略和目标，对品牌、质量、信誉、形象的重视程度普遍不高。第六，优胜劣汰的行业动态运行机制没有形成。从根本上说，素质不高的企业得以大量和在较长时间内存在，根源还在于我国尚未形成强有力的旅行社行业优胜劣汰的竞争和动态运行机制。 三、中国旅行社行业管理发展进程 在中国旅行社业建立之初，我国尚处于计划经济时期，旅行社业的发展是在行政管理部门的直接领导下进行的，这与当时的社会条件相吻合。行业管理在旅行社业的发展中功不可没。随着市场化改革的深入进行，旅游行政管理部门逐步放宽了对旅
31、行社的行政管理，而加强了法制建设，使旅行社的行业管理逐渐走上了法制化的轨道。我国旅游业的发展方针是“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”。入境旅游一直以来是旅行社业的经营重点，从而旅行社的行业管理重点一直以来偏重于对入境旅游业务的管理。近年来，国内旅游和出境旅游发展速度增快，旅行社的行业管理内容逐步丰富起来。1、旅行社行业管理的制度化和法制化进程 1985年国务院发布了旅行社管理暂行条例，这是旅游业第一部由国务院发布的行政法规，1988年国家旅游局发布了实施细则，可以说，旅行社从发展之初就建立在较好的法制基础之上。到1996年，经过11年的时间，国务院在对暂行条例进行修订后正
32、式发布旅行社管理条例。旅行社管理行政法规不断完善的过程也是旅行社行业从少数的企业逐步发展成为一个行业的过程。在这一过程中，在行业的市场发育、行业的规范、行业的秩序等方面，旅游行业管理部门作了很多工作，其出发点在于为广大的旅行社企业创造好的经营环境，为广大的海内外旅游者创造好的旅游环境。 （1）在1991年，国家旅游局建立了对旅行社进行年检年审的制度。通过对旅行社的年检年审可以准确把握行业的发展情况，可以比较细致地了解企业的经营情况。从1993年起，在每年的年检年审之后，发布旅行社百强企业名单，对好的旅行社进行表扬，同时，每年都要吊销一大批在年审中不合格的旅行社形成优胜劣汰的局面。这一措施对行业
33、的规范起了很大的促进作用。 （2）从1993年开始，对旅行社的审批实现了程序上的规范化。 （3）从1995年开始，实行旅行社质量保证金制度，随着质量保证金制度的形成，全国组建了国家、省、市三级旅游质量监督管理所。 （4）从1996年开始，对旅游市场进行专项治理。治理的内容第一项是无证无照经营；第二项是超范围经营。 （5）1996年10月15日，国务院颁布实施旅行社管理条例；11月28日，国家旅游局又发布了旅行社管理条例实施细则。这两部法规和规章以建立市场经济体制为基础，着眼于促进行业的发展，肯定了一系列行业管理手段，规范了相应的程序，为旅行社行业的长远健康发展奠定了新的基础。 （6）1997年
34、3月，国务院批复了由国家旅游局和公安部联合上报的中国公民自费出国旅游管理暂行办法，开始对出国旅游进行规范管理，实行了一整套制度。 （7）按照旅行社管理条例，对全国的旅行社进行转类。即把原来的一二三类旅行社转为国际和国内两大类旅行社，到1997年底，转类工作全面结束。 另外，1998年10月，国务院批准中外合资旅行社试点暂行办法，由国家旅游局和外经贸部负责组织实施。进行中外合资旅行社试点的目的在于扩大旅华客源市场，进一步引入海外较先进的旅行社管理和经营技术，提高我国旅行社的服务质量和服务意识，促进旅行社的经营管理水平的提高。1999年5月国务院发布导游人员管理条例，自1999年10月1日起施行。
35、2、出国旅游管理公民自费出国旅游是国民经济发展和对外开放政策的产物。1983年11月，作为试点，广东省率先开放本省居民赴香港旅游探亲。1984年，国务院批准开放内地居民赴港澳地区的探亲旅游。1990年，有关部门提出，希望在港澳游基础上开办出国探亲旅游。经国务院批准，国家旅游局征求外交、公安、侨办等部门的意见，发布实施了关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法，旅游目的地限于新马泰三国，以后又增加了菲律宾等。这次批准的只是出国探亲旅游，公民出国旅游所需费用一律自理，采取由海外亲友交费的办法。1997年3月，经国务院批复，国家旅游局、公安部联合发布了中国公民自费出国旅游管理暂行办法，同年7月
36、1日正式实施。暂行办法的出台标志着国家正式开办中国公民自费出国旅游，也标志着中国出境旅游市场的形成。入境旅游、国内旅游和出境旅游成为旅行社经营业务的三大组成部分。暂行办法明确指出，中国公民自费出国旅游必须有计划、有组织、有控制地发展。这是由我国作为发展中国家的国情所决定的。“有计划”是指国家根据全国入境旅游的情况，包括创汇额和接待外国旅游者人数，并考虑国内市场的需求，制定出国旅游的年度计划，确定每年出国旅游的总量规模，以保证旅游业外汇收入的增长大于支出。“有组织”是指在现阶段，从国际国内的实际情况出发，公民出国旅游仍以团队形式进行，不办理散客出国的旅游业务，要求整团出入国境。“有控制”是指对出
37、国旅游实行总量控制和配额管理，并对特许经营出国旅游业务的旅行社进行审批和数量控制。组团社是经国家旅游行政管理部门批准的、可以经营出国旅游业务的国际旅行社。从国家利益和长远利益出发，审批组团社主要依据以下几个基本原则：一是入出挂钩的总原则，即把经营入境旅游的业绩作为审批的主要依据。二是地区合理分布的原则。从全国来看，各地的情况差异很大，但又必须考虑到合理分布，所以首先是各省、自治区、直辖市要保证至少有一家组团社。同时，按照入出挂钩的原则，入境旅游接待业绩好的地区一般也是经济发达的地区，出国游的客源相对较多，所批的组团社数量也多一些。三是循序渐进的原则。根据旅游市场发展的需要，循序渐进，逐步扩大组
38、团社。四是动态管理的原则。组团社审批不搞终身制，通过旅行社业务年检，不合格的、入境业绩差的，取消组团社资格；入境业绩好的，经审批可以进入组团社序列。1997年全国审批了67家出国旅游组团社，这不是原有9家组团社的扩大，而是重新审批，按照入境旅游业绩优先的原则进行。3、国内旅行社业管理 80年代初，由于我国旅游设施不完善以及其它因素，国内旅行社业的发展时期尚未到来。1981年，国务院成立了旅游领导小组，在关于加强旅游工作的决定中曾提出：国内旅游事关党和政府与群众的关系问题，要积极创造条件，并组织接待好旅游的群众。但由于当时国内旅游诸多环节还不完善，国务院有关领导提出对国内旅游“不宣传、不提倡、不
39、反对”的方针。谈到国内旅游，对当时的多数国内旅游者来说，还只是停留在投亲靠友解决旅游产生的一系列问题的阶段。80年代中期，国家有关部门更加重视国内旅游发展，并提出国家、地方、部门、集体、个人“五个一起上”的方针，形成全社会大办国内旅游业的格局，国内旅行社开始有较大发展。据业内人士推测：1984年经营国内旅游的各类旅行社也只有200-300家，1985年在上海召开的首届国内旅行社经理会议上到会代表约400余人，虽然出现了1989年政治风波的影响，正处于生长期的国内旅行社业经受住了考验。到1990年，国内旅行社已经有约700多家。90年代以来，随着国民生活水平的提高、国内旅游需求的不断增长及国家政
40、策的鼓励，极大地刺激了国内旅行社业的发展。1992年，国务院发布了关于加快第三产业的决定，各地区掀起发展国内旅游业的新热潮，国内旅行社企业纷纷成立。1993年10月，国务院办公厅转发了国家旅游局关于积极发展国内旅游业的意见，提出了发展国内旅游的“搞活市场、正确引导、加强管理、提高质量”16字方针，为国内旅行社的规模化发展奠定了理论和政策基础，从此开始了国内旅游业发展的新时期。4、导游人员的管理 1987年11月，经国务院批准，国家旅游局发布了导游人员管理暂行规定，第一次以国家行政法规的形式对导游人员管理做出全面规定，初步奠定了我国导游人员管理制度的基础。由国务院制定和发布的导游人员管理条例，是
41、旅游行业诞生的第二部正式的国家行政法规，与规定相比，条例适应社会主义市场经济条件下导游人员管理的需要，对我国的导游管理制度做了一系列重要调整。1999年5月国务院发布导游人员管理条例，自1999年10月1日起施行。5、旅行社行业管理的现状与发展趋势随着改革的深入发展，我国的市场经济体制已经初步建立，旅游行政主管部门重新将自己定位于宏观调控的角色，不断下放权力，并主持筹建旅行社协会。 从2000年8月20日起，原由国家旅游局直接承担的84家中央单位所属国际旅行社的行业管理工作，将转由北京市旅游局负责，这是国家旅游局为进一步推进旅游行业管理体制的改革，加快政府职能转换和工作方式转变所采取的又一重大
42、决策。授权内容包括：中央单位申请在京设立国际旅行社的管理、初审和转报；导游和出境游的领队培训、考核、发证，受理特种旅游及专项旅游项目申报；旅行社业务年检和国内旅游交易会招展、组团工作；除国旅、中旅、青旅三总社的中央社入境旅游签证通知核发工作；受理投诉、市场检查、质量监督等。 1997年10月，中国旅行社协会成立。旅行社协会是行业自律的半官方组织。协会的宗旨是为政府主管部门服务、为企业服务。协会的作用主要表现在：第一是企业和政府之间桥梁和纽带的作用；第二是政府助手作用；第三是企业朋友的作用。2000年政府机构改革之后，旅行社协会的作用更加突出。纵观旅行社业的发展历史，随着市场经济体制的逐步建立，
43、行业管理的内容逐步从企业微观运营的前线撤退到了对行业发展的总体把握与宏观调控。市场调节的作用逐渐开始取代行政命令的指挥，旅行社业的市场化进程不断得到深入进行。在未来，随着旅行社业有序市场竞争秩序和企业自主经营意识的建立，这种趋势将得到持续发展。附表：中国旅行社行业的规模变化年份一类社二类社三类社总数198717677551124519884481171815731989618347221617199068834701160319917373875015611992136701175525921993164703237132381994267716339943821995360665280138
44、26199635260739954954国际旅行社国内旅行社19979913995498619981312491062221999125660707326资料来源：历年中国旅游统计年鉴参考文献:1杜江，戴斌. 旅行社管理比较研究.北京；旅游教育出版社，2000年8月2国家旅游局人事劳动教育司.旅行社经营管理.北京；中国旅游出版社，1996年7月3国家旅游局旅行社饭店管理司.中国旅行社行业发展报告市场竞争形势与经营对策分析.北京；中国旅游出版社，1997年4旅行社之友.1998，1999，2000，2001年1、2、3、45旅游学刊. 1995-2000，2001年1、2、36旅游调研. 1995-2000，2001年1、2、311
