1、关于社会保障基金管理立法中几个问题的思考关于社会保障基金管理立法中几个问题的思考陕西省人大常委会机关巡视员李清军完善社会保障体制是落实党中央关于构建和谐社会总体要求和工作部署的重要措施.近年来,陕西省各类社会保险事业发展迅速,截至 2006 年 6 月底,全省参加养老保险的人员 377.4 万人,享受待遇的 109.6 万人;参加医疗保险的人员 356.37 万人,享受待遇的 l5.89 万人;参加失业保险的人员 326.99 万人,享受待遇的 l3.0l 万人;参加工伤保险的人员 171.28 万人,享受待遇的 0.51 万人;参加女工生育保险的人员 45.79 万人,享受待遇的 0.12
2、万人.在新的形势下,要进一步完善社会保障体制,必须建立科学,规范,有效的社会保障基金征集,发放和监管机制.为此,陕西省人大常委会把制定陕西省社会保障基金管理条例作为重点立法项目,并积极组织实施.本文旨在就社会保障基金管理立法中几个问题谈一些意见和建议.一,关于立法的指导思想问囊社会保障基金管理是一项涉及面广,政策性强的工作,在全国人大上位法尚未出台的情况下,地方进行首创性立法确有一定难度.一是保障主体面广人多.社会保障带有很强的公益性,全社会劳动者都是社会保障的主体;二是保障种类宽泛.社会保障险种较多,包括了国家目前设定的基本社会保险和补充保险;三是监管关系比较复杂.由于社会保障基金是政府征集
3、和管理的社会资金,直接涉及政府及其部门,企业和个人的切身利益,监管权利义务关系的把握至关重要,且难度很大.四是资金运行链条长.社保基金从标准确定,基金征集,专户管理到发放核销,涉及省,市,县三级,劳动,地税,财政,银行,发放机构等近 lO 个部门的相互配合.资金的安全,有效运行需要完善的监管机制及先进的信息技术支持.解决好这些难点,妥善处理好上述矛盾,一直是我们在立法调研中把握的重点问题.我们认为,确定社会保障基金管理立法的指导思想时应注意三个问题.(一)确立正确的立法目的解决社会保障基金管理的突出问题,规范政府监管行为,确保基金足额收缴,安全运行,按时发放,维护参保人员的合法权益,服务于构建
4、和谐社会,是制定这个条例的立法目的.针对当前社会保障基金管理法规不配套,政策不具体,管理不到位的问题,按照建立有中国特色的社会保障制度,构建和谐社会的基本要求,条例应起到三个方面的作用:一是发挥法规宣示的作用,让企业和劳动者充分认识社会保险是国家倡导的基本制度和基本政策,不断扩大社会保障的覆盖面;二是发挥法规的强制作用,使自觉缴纳社会保障基金真正成为社会组织和个人的社会义务,从而依法集中社会资金,不断推进社保事业的发展;三是发挥法规的规范作用,落实社会保障基金监管主体的行政责任,促进依法办事,确保社会保障基金的安全有效运行.(二)坚持正确的立法原则为了确保立法目的的实现,应当坚持以下原则:一是
5、坚持合法性原则.目前国家社会保障法尚在起草论证阶段,养老,医疗,失业,工伤和女工生育等社会保险的基本制度是以国务院的行政法规形式颁布实施的,按照地方立法不得与法律,行政法规相悖的原则,我们在制定条例时,应与行政法规保持一致;同时发挥地方性法规细化和补充的功能,突出地方监管特色,在协调性和实用性上作出具体规定,以提高上位法的可操作性.二是坚持政策性原则.目前我国社会保障制度还在初创阶段,诸如企业和个人的缴费标准,账户开设,缴费年限,发放限额等仍处在调整和完善时期,加之经济发展不平衡,生产力价值标准差异很大,无法制定统一的计算标准.因此,条例在设定监管制度时,要注意为灵活的政策调节建立法制平台,决
6、不能为有效的政策调节制造障碍.三是坚持超前性原则.目前我国改革开放时期的社会保障制度带有一定的阶段性和试验性,立法必须及时总结成功的经验,同时大力借鉴国内外有效做法,尽可能用成熟的法律条文预测未来行为,为将来社保制度改革,社保费改税等政策法规出台留出空间.四是坚持制衡性原则.权力制衡是民主法制的基本要求,是社会保障资金运行的制度特色.也是保证立法质量的关键所在.我们制定这项地方性法规的初衷和主旨,就是要建立在同级政府统一领导下,相关部门之间既有明确分工又能积极协调,相互配合,相互制约的社会保障监管制度,防止权力滥用,防止推诿扯皮,防止滋生腐败.(三)建立科学的立澍匡架目前国务院已颁布近 1O
7、部关于社会保障制度方面的行政法规和规范性文件,相关部委也制定了许多配套的实施办法,地方性立法不宜全部照抄这些规定,更不能把地.方立法变成上位法的汇编,降低其法律效力.因此,应当在立法框架设计中注意三个问题:一是选准突破口. 建立社会保障制度的立法是一个系统工程,地方立法只能是对某些管理环节作出具体规定,不宜制定有基本法性质的大而全的法规.鉴于社会保障基金管理工作在社会保障制度中的特殊地位,立法的突破口应放在保证社会保障基金安全,有效,透明运行上.二是理清调整点.社会保障基金的安全运行有其内在的规律,立法的调整点必须体现依法筹集,专款专用,规范运行,严格监管的要求.三是明确权责利,建立权力制衡机
8、制.在明确权力的同时明确责任要求,并把考核奖罚贯彻其中,使权力不枉纵,责任更落实.二,关于惫饲的调奠对象问置我国目前社会保障制度规定的社保资金,按政府对其直接控制力度划分,大致分为三个层次:第一层次是政府直接管理的城镇职工养老,医疗,失业,工伤和女工生育等 5 种社会基本保险基金,以及目前试点征集的农村劳动者养老基金和合作医疗基金;第二层次是建立在基本医疗制度基础上政府统筹的城镇职工大病补充保险金和政府倡导,委托金融机构经营的补充养老企业年金;第三层次是个人参保的商业保险资金.由于这三个层次社保资金性质,用途和功能差别较大,地方立法的调整对象不能全部包揽,应仅限于政府直接控制的社会保险基金或资
9、金.因此,我们认为,陕西社会保障基金管理条例的调整对象应定为:各级政府依据法律法规征集,划拨,或者以其他方式取得的基本养老,基本医疗,失业,工伤,女职工生育等社会保险基金及企业年金基金,补充医疗保险基金.凡是在本省行政区域内从事社会保障基金筹集,管护,支付及监督活动都适用此条例.这个调整对象定位的好处,一是调整对象的性质明确,这些基金基本上是国家目前用行政法规形式强制推行的基本社会保险基金,排除了商业保险资金的混业经营.二是调整对象的边际清晰,管理主体是各级政府直接或者间接管理部门,资金监管有明确的筹集渠道和使用对象.三是调整对象的职责统一,这些基金的管理制度和方式是国家统一制定的,操作起来比
10、较规范.三,关于企业年金的性质问囊国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定(国发 200538 号文件) 规定,为建立多层次的养老保险体系,增强企业的人才竞争能力,更好地保障企业职工退休后的生活,具备条件的企业可为职工建立企业年金.企业年金基金,是指根据依法制定的企业年金计划筹i;|0j集的资金及其投资运营收益形成的企业补充养老保险基金.企业年金作为多层次养老保险体系的补充,是国家鼓励发展的养老保险形式,属于政府间接管理的社会保障基金.目前全省已有 21 户有条件的企业为所属职工建立了养老保险的企业年金,基金规模约为 1O 亿元,参保人员超过11 万人,将其纳入社会保障基金管理条例的调整范
11、围,是十分必要的.国家四部委按照国务院 38 号文件关于“企业年金基金实行完全积累,采取市场化的方式进行管理和运营“的要求,2004 年颁布了企业年金基金管理试行办法第23 号令.办法依据劳动法,信托法,合同法,证券投资基金法等法律和国务院有关规定,确定年金基金规范操作的管理制度.制定陕西省社会保障基金管理条例应当按照政府间接管理的精神,在一些关键管理环节上设定保全措施,使办法更有可操作性.一是要明确企业年金基金管理单位必须实行独立建账,封闭运行,分别核算的制度,避免企业年金基金的受托管理,账户管理,托管以及投资管理中的混业经营.二是要强化政府对企业年金基金的管理职责,在受托主体资质,选择受托
12、主体单位,审查备案委托合同,裁定违法违规责任方面应有明确规定.三是要突出企业年金基金市场化运作特点,既要保证受托主体自主经营,独立运作权利的落实,更要保护委托企业的权利,避免企业年金基金在经营中流失.四,关于基金的筹集体翻问囊由于我国的社会保障制度实行的是参保者受益原则,目前社保基金的来源主要渠道是以社会征集为主,财政补助为辅,这在资金来源,受益群体和保障深度上都不同于西方福利国家.建立稳定,规范的筹集体制,保证社保覆盖面不断扩大和社保资金及时足额入库,是制定社会保障基金管理条例的重点内容.(一)关于社保基金的社会征集问题1999 年国务院颁布的社会保险费征缴暂行条例第六条规定,社会保险费实行
13、三项社会保险费集中,统一征收.社会保险费的征收机构由省,自治区,直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构(以下简称社会保险经办机构)征收.依据这一精神,省政府决定,陕西省社会保险费统一由各级地方税务局负责征收(陕政发f2ooo1l 号文件 ).从 200o 年起征到 2oo6g7 月底,全省地税系统共征缴社保费 391.72 亿元,成为基本社会保险基金的主要来源.随着劳动力市场的开放,劳动者就业渠道,工资形式和收入水平呈现多样化趋势,省政府又决定对以个人身份参保的零散人员的保险费可以直接向各级社保经办机构缴纳.这种形式作为地税局征收主
14、渠道的补充,有利于就业岗位不固定,工资收入不稳定的个体劳动者参保.由于地税部门在征收社会保险基金中有着其他部门无法比拟的优势和不可替代的作用,因此,在地方立法中必须进一步明确各级地税部门作为主要征收渠道的法律地位.其原因:一是地税部门依托技术手段先进,覆盖全省的税收信息系统的支持,征收对象底数清楚,资料齐全,容易做到依法征管,按率计征,公开透明.二是地税部门网点多,人员齐,可以降低征收成本,提高征收效率.三是有利于实现征收,储存,发放相互配合而且又相互约束的资金运行监管机制.四是地税部门从 2000 年开始承担征收任务时陕西省当年社保费收入仅为 27.72 亿元,到2005 年增长到 86.1
15、 亿元,年均增收 1 元,年递增 20%,说明地税部门征收是积极有效的.目前全国已有 l9 个省,市,自治区通过人大立法授权或者政府决定形式,将当地的社保基金征收职权交由地税部门承担.目前,陕西省社保基金的社会征集体制符合国家政策和本省劳动者就业实际,实践证明也是积极有效的,应该用法律形式固定下来,使其优势互补,更加完善.立法中要注意界定主渠道征收与零散征收的范围,并赋予征收机关一定的管理职权和执法手段,落实稽查责任.(二)关于社保基金的财政补助问题财政补助是弥补社保基金不足的主要来源,按照构建和谐社会的要求,随着公共财政制度的建立和完善,各级政府应当调度更多的预算资金,充实社保基金,逐步将个
16、人账户做实.对此,这次地方立法应当有规范的制度设计,提出法律性要求,督促各级财政根据国家规定,将社会保障的政策性补助资金及时划拨到社会保障基金专户.五,关于执法主体的关系同囊社会保障基金特有的资金性质,决定了基金监督管理工作只能由一个多级次,多主体的执法系统来实施.确定多级次,多主体执法系统中各自权利义务关系,防止社会保障基金运行中权力失控和监管缺失,是制定社会保障基金管理条例的基本要求.我们认为,条例依据法律法规规定,科学设定监管制度,正确处理执法主体关系,是至关重要的.(一)关于级次监管主体关系鉴于目前社会保障的种类不同和统筹级次差别,在制定条例时,一是应当按地方组织法的规定,加重各级政府
17、的监管责任,要求各级政府健全社保监督机制,制定管理制度,明确监督职责,协调部门职责,加强基金监管,落实社保政策,防止部门越俎代庖,弱化社会保障的行政职能.二是应当加强省和设区市政府的监管责任,设定严格的监督制度,加强巡查和检查,确保社保基金运行安全.三是设定必要的监管制度,充分运用行政审批,备案审查,过错追究等有效形式,做好基金管理的基础工作.(二)关于同级监管主体关系同级行政部门的依法监管是行政制衡的重要环节.除劳动法,预算法,审计法和会计法外,国务院已陆续颁布了社会保险费征缴暂行条例,劳动保障监察条例及基本养老,医疗,工伤,失业保险等行政法规,各部委也对社保基金财务制度,专户管理,行政监督
18、,稽核检查作出了具体规定.这些虽对各部门的行政职责做了明确界定,但在实际行政执法和服务工作中如何相互配合与制约规定得不够具体.为此建议制定条例,一是强化劳动和社会保障部门的行政监管职能,按照国务院第 259 号令的要求,明确其作为社保基金管理行政主管部门的法律地位,在社保基金制度建设,标准核定,执法检查及对其他部门监督上赋予全权责任.二是明确财政,地税,银行,审计及社保经办机构的监管责任,保证相关职能部门按照各自职责做好基金运行中的监管工作.三是建立协向联审制度,形成相互配合,相互约束,优势互补的资金运行机制,防止滥用职权,徇情枉法事件的发生.(三)关于社会监督主体关系社保基金的社会属性决定其
19、运作的公正性和透明性.社会监督作为法律监督和行政监督的有效补充,在条例中应有重要的法律地位.我们认为,条例应当规定社会监督,公民询查,当事人申诉的处理程序和办事规则,保证社会安定团结和当事人合法权益.六,关于法律责任的设定问恿社会保障基金管理立法调整的主体,是政府部门之间和政府部门与社保当事人之间的法律行为,因此,法律责任设定应当以行政责任追究和经济责任追究为主体.按照行政处罚法的规定,一是政府部门之间违法或违规行为的处罚,应依照公职人员政纪处分的有关规定,在搞清事实,区分责任的基础上按情节处罚.二是政府部门与社保当事人之间违法或违规行为的处罚,应依照社保基金征缴的行政法规和政府规章的规定,在保证基金及时足额入库的前提下,可以适当附带经济处罚,但不能以罚款为目的.三是对于违法行为的追究,要留出空间,属于犯罪的由司法机关依法追究其责任.四是要注意保障社保当事人的申诉权利,为其提供援助渠道.在设定行政处罚和经济处罚时,应当规定听证和行政复议制度.责任编辑:秉喜i 一|,
