1、中山大学硕士学位论文广州市城市交通公交优先政策选择与分析姓名：毛昕中申请学位级别：硕士专业：公共管理导教师：郭巍青20080610论文题目：广州市城市交通公交 优先政策选择与分析 专业：公共管理 硕士生：毛昕中 指导教师：郭巍青教授摘 要城市交通作为城市的主要组成部分，是保证城市生产、生活正常运转和不断发展的 动脉。但随着城市化、机动化的进程，交通供给日益跟不上交通需求的发展，供需矛盾 越来越严重，由此引发交通拥堵以及相关的环境污染、资源浪费等系列问题。本文从公 共管理的角度，选择广州进行研究，在分析城市交通的现状特点、存在问题，以及政府 责任相关理论的基础上，通过政策研究方法，分析广州实施公
2、交优先的必要性和可行性， 提出符合广州市实际及今后发展的公交优先具体政策建议，为政府的决策提供理论依 据，也为我国大城市交通问题的解决提供样板参考。本文首先分析广州城市交通发展的现状、特点，以及城市交通中存在的拥堵、规划 滞后、环境污染等问题，指出城市交通供需之间的矛盾，同时，探讨政府在当前城市交 通发展中的责任问题，为下一步城市交通战略和具体政策选择奠定基础。然后，从资源配置和可持续发展的角度，通过情景分析，从道路交通服务水平评价、 城市交通可持续发展评价、交通结构与城市空间布局结构等角度进行比较，分析广州城 市交通确立公交优先战略的必要性和可行性。在此基础上，进一步结合广州城市和交通 特点
3、展幵分析，构建公交优先具体政策体系框架，提出具体可行的政策建议。最后，分析广州公交优先政策实施的原则、影响因素，提出要建立公交优先政策实 施的控制机制，才能有效实施公交优先。关键词：公共政策城市交通战略公交优先Title： Guangzhou Municipal Transportation Publict Transportation First Policy Choice and Analysis Major： Public Administration Name: Mao Xinzhong Supervisor: Professor Guo WeiqingABSTRACTThe muni
4、cipal transportation takes urban the key component, is guaranteed the urban production, the life normal work and develop unceasingly artery. But along with urbanized, the motorization advancement, the transportation supplies cannot follow the transportation demand the development, the supply and dem
5、and contradictory to be getting more and more serious day by day, from this initiates series questions and so on environmental pollution which, resources waste the transportation supports stops up as well as is related. This article carries out official duties the angle which altogether manages, cho
6、oses Guangzhou to conduct the research. In analyzes the municipal transportation the present situation characteristic, the existence question, as well as in government responsibility correlation theories foundation, through the policy research method, analyzes the Guangzhou implementation public tra
7、nsportation first necessity and the feasibility, proposed that conforms to Guangzhou to be practical and the present will develop public transportation first concrete policy suggestion. It provides the theory basis for governments decision-making, also provides the model reference for our country bi
8、g municipal transportation questions solution.This article first analyzes Guangzhou municipal transportation development the present situation, the characteristic, as well as in the IVmunicipal transportation exists supports stops up, questions and so on plan lag, environmental pollution, points out
9、 between the municipal transportation supply and demand the contradiction. At the same time, discuss on governments in current municipal transportation development responsibility question, lays the foundation for the next step municipal transportation strategy and the concrete policy choice.Then, fr
10、om the resources deployment and sustainable developments angle, through the scenario analysis, from road traffic angles and so on service level appraisal, municipal transportation sustainable development appraisal, transportation structure and city spatial arrangement structure carries on the compar
11、ison, analyzes Guangzhou municipal transportation establishment public transportation first strategy the necessity and the feasibility. Based on this, further unifies Guangzhou city and the transportation characteristic launches the analysis, the construction public transportation first concrete pol
12、icy system frame, puts forward specifically the feasible policy proposal.Finally, analyzes Guangzhou public transportation first policy implementation the basic principle, the influencing factor, proposed that must establish the public transportation first policy implementation the control mechanism
13、, can implement the public transportation effectively first.Key Words： Community policy Municipal transportation Strategy Public transportation first论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论
14、文作者签名： 曰期(月 社会货运量由2000年的2. 46亿吨增至3. 79亿吨，增 长54.1%。“十五”期间，广州 市不断加大对交通基础设施建设的投入，把交通建设作为营造“两个适宜”环境的重中 之重。至2006年，市区城市道路总长度5208公里，年增长2. 4%;道路面积8663万平 方米，年增长3. 8%;轨道交通通车线路4条，总里程达到116公里气随着新白云国际 机场一期工程和广州港南沙港区一期工程相继建成并启用，广州新铁路火车站、武广客 运专线按计划开工建设，以及广河高速公路、增克深高速、南沙港快速路、广佛放射线、 新光快速路等一大批高（快）速路的建设，广州城市立体交通体系正逐步形成
15、。在公共交通方面，随着经济的增长，广州的公共交通也得到一定的发展。常规公交 的车辆数量和线路覆盖范围逐步扩大，同时，随着地铁建设的深入和更多地铁线路的投 入运营，长期困绕市民出行的“乘车难”问题得到了有效缓解。广州的公共交通已具备 一定的规模，截止2006年底，全市营运常规公共汽（电）车8847辆（是1990年数量“郑天样.系统解决广州交通拥堵问题思路与对策.决策与咨询,2007，12: 1-23 0广州市交通规划研究所.广州市交通发展年度报告（2006年）的5倍)，营运线路416条，总长8887. 4公里，平均线路长度21. 4公里；地铁已开通 一、二、三、四号线，线路里程116公里。经统计
16、，2006年全市公共交通客运总量为 26. 67亿人次，与1990年相比增长近3倍。其中公共汽（电）车18. 05亿人次，日均 495万人次；地铁2. 78亿人次，日均76. 9万人次；出租车5. 67亿人次，轮渡0.17亿人次。二、广州城市交通的现状特点和趋势1、城市人口数量激增，交通出行总量大并呈持续增长态势。由于经济的快速发展，作为区域中心城市的广州人口激增。2006年初，全市户籍 人口为760. 72万人，年增长 1.36%。另据计生部门统计，常住外来人员超过了 500万。 广州已经成为人口超千万的特大型城市。随着经济的快速发展，广州已成为全国人口转 移的主要目的地之一未来还将吸引和聚
17、集大量的外来人口。人口数量的增加，必然导 致交通出行总量的增长。同时，由于生活水平的提高和商业的发达，市民出行的欲望和 次数不断增长。据统计，2005年广州市区出行量为2192万次/日，年均增长达6%，是 郑州、南昌市区出行量的3倍、佛山市区出行量的15倍。2、机动化出行成为城市居民出行的主体，私人小汽车发展迅猛。2005年末，广州市机动车拥有量为177. 4万辆，近年每年增长约6%。而2005年广 州市区居民一日出行的机动车出行量为850万次，占出行总量的53%，非机动出行量为 750万人次，占47%。机动出行与非机动出行比例从1984年的27: 73转变为53: 47, 出行比例发生了根本
18、性变化，说明机动化出行已成为城市居民出行的主体。目前，私人 机动车交通占据了主导地位。2005年全市私人机动车拥有量为148. 8万辆，占机动车 总量的83. 9%。其中，私人小汽车发展最为迅猛，2004年全市私人小汽车数量为345318 辆 2005年就己达到422989辆年增长22. 5%气而据调查反映，计划两年内买车的居 民户家庭有3. 24%，计划五年内买车的约7. 24%，预计五年内将新增私人小汽车超过30 万辆。这与市民生活水平的提高有密切的关系。3、公共交通所占比例偏低，存在较大发展空间。2005年，在广州不同出行目的的出行方式中，步行占37.8%;公共交通占27.2%;广州市交
19、通规划研究所.广州市交通发展年度报告（2006年）广州市交通规划研究所.广州市交通发展年度报告（2005年） 自行车占9.1%;小汽车占10.4%;摩托车占10. 9%;其它为4.6%。其中，公共交通所占 比例偏低，与欧美同等规模城市的公共交通占出行总量超过50%,甚至有的高达70%相 比，差距明显。可以预见的是，随着广州市区禁止摩托车行驶范围的不断扩大，市民选 择摩托车出行将大幅减少，进而转移到其它的出行方式。而目前，公共交通在出行方式 中占的比例较低，存在较大发展空间，特别是更多的地铁线路的开通，可以吸引大量的 客流。但同时，由于私家车的迅猛发展，其所占据的份额也将大幅度增加，对公共交通
20、构成了很大的竞争和冲击。4、，中心城区是广州的主要活动空间，交通问题日益突出。 目前，广州的人口主要集中于中心城区（包括落湾区、越秀区、天河区、海珠区、 白云区等)。这些地区只占全市土地面积的3. 75%，却拥有44. 6%人口，人口密度很高。 其中，越秀区、荡湾区人口密度分别高达34067人/平方千米、11933人/平方千米。 同时，中心城区髙强度的用地开发使其成为广州工商业、娱乐和服务业、就业岗位的集 中地，以及市民的主要活动空间，产生巨大的客流。根据统计，中心城区内部出行量占 了广州市区出行总量的60.6%，单位面积的居住人口、就业岗位、出行压力分别是市区 的10、6和11倍。但与此相对
21、应的是，由于中心城区空间的局限，以及道路网等级规 模等问题，制约了中心城区道路网的容量。在有限交通容量的情况下，面对迅速增长的 交通需求，中心城区交通问题日益突出。第二节广州城市交通存在的主要问题尽管广州城市交通各项指标都取得了一定的成绩，但广州市的实际交通状况是： 交通需求与供给之间仍是需求远大于供给，城市交通拥堵日益加剧，私家车数量及出行 量均不断激增，而公共交通承担的出行比重却增速缓慢。这一系列问题的恶性循环最终 又会导致城市交通拥堵加剧，进而对市民的日常出行和城市经济发展产生负面影响。广 州目前的城市交通问题主要体现在以下几个方面。一、交通供给与需求之间的矛盾突出，交通拥堵己成为城市交
22、通存在的首要问题U广州市交通规划研究所.广州市交通发展年度报告（2006年） 3谢理.广州市居民出行特征分析及交通发展的对策.城市规划,2000,11： 1223广州作为中国第三大城市和华南地区的中心城市，经济总量持续快速增长。经济的 高速发展和活力，带来的是人口的激增和商贸交往的日益频繁。由于人口已超过1千万， 广州的出行总量巨大，而物质文化需求的增长导致出行方式和目的的多样化，机动化程 度大幅提高。广州像国内外其它大城市一样，受到越来越严重的交通拥堵的困扰。很多 地方特别是城市主干道和城区进出口路段，出现经常性交通拥堵状况，道路交通形势愈 见严峻。中心主城区干道高峰平均速度从2001年的2
23、5公里/小时，下降到目前的17. 3 公里/小时，而且这种下降的趋势还在继续。在2005年全市第二次居民出行调查中， 市民反映最多和最不满的就是交通堵塞与恶化的问题。而且，交通拥堵作为城市机动化 进程的直接负面产物，带来的不仅仅是市民出行的不便，还引发能源消耗增大、环境污 染程度提高、城市运作成本加大等一系列问题，而交通事故率的高居不下、交通秩序差 等交通问题也与交通拥堵有着密切关联。根据广州社会科学院于2005年9月公布的研 究表明，广州交通拥堵付出的代价高达每年1. 5个亿 小时和117亿元生产总值损失（约 相当于本地GDP的7%)。交通拥堵已影响到市民的日常出行和城市功能的正常发挥，是
24、城市机动化与城市交通现有承受能力之间矛盾的集中体现，成为广州交通存在的亟待解 决的首要问题。分析广州交通拥堵的主要成因，有以下几点：1、交通需求总量迅速增长，广州城市的布局发展导致出行次数和距离的增大。城 市人口的迅速增长以及城市社会经济活动的增强，使广州城市交通出行总量以4至5 倍于人口增长的速度增长。而由于土地的高强度开发和郊区化，引发了市民出行次数的 增多和出行距离的增大。广州的城市布局开始显现多中心发展趋势，海珠区、天河区的 交通发生吸引已跃居第一、二位，珠江两岸、旧城区与天河区、白云区等各功能区的区 间出行和人流往来明显增多。市民的R平均出行距离由1984年的3.17公里增加到目前
25、的5.14公里。在有限的道路交通资源的条件下，交通总量和出行次数与距离的增长， 引发交通拥堵的发生。2、城市交通基础设施的建设，跟不上交通需求的增长。为满足急剧增长的交通需 求，广州城建部门每年投入近200亿元用于城市交通系统的规划和建设。虽然城市道路 网络和道路面积得到扩展和增加，但交通拥堵问题往往只是暂时得到缓解，那些新建成 的道路很快就被大量车流所覆盖。广州每年交通需求的增长约为9%,道路的建设投资J赵亚玲.以科学发展观指导城市交通问题的解决以广州市为例.都市交通,2005, 2： 25-28 D广州市城市规划局，广州市交通规划研究所.2005广州市居民出行调查11巨大，却也只有3%左右
26、的年增长,道路供给跟不上交通需求的增长。而根据交通经济 学的“当斯定律”，新建道路设施诱发的交通需求总是倾向于超过交通供给，结果必然 是交通拥堵。从总体上看，广州城区紧缺的土地资源和高密度的土地利用模式决定了道 路空间资源的有限性，道路供给与交通需求之间的矛盾还会加剧。从机动化发展来看， 由于生活水平的提高，广州的机动化出行程度越来越高，特别是私人小客车的增长速度 很大，近年来每年都增加8至10万辆，今后增幅还会更大。而一般来讲，发达国家城 市居民的机动化出行比例不会低于80%，广州的机动化出行只占53%，远远低于国外同 一级别的城市。这说明广州机动车保有量还有较大的发展空间，道路的建设和供给
27、只会 引发增长更快的交通量和需求。3、中心城区作为广州市的主要活动空间，人口和就业岗位过于密集并仍呈上升趋 势，交通出行量有增无减。但土地资源的利用已基本固定，路网密度难以有所变化，面 对曰益增长的出行需求，中心城区已成为交通拥堵重灾区。与此同时，广州城市快速扩 张式的外延拓展中，由于配套设施建设相对滞后,不能为产业和居住外拓提供足够支持， 导致就业与居住分离，居住与消费分离，也同时导致城市交通钟摆式运动，增加城市通 勤负担，中心城区的交通压力无法得到缓解和分担。广州交通拥堵问题从更深层次上来说，是交通供需关系的矛盾。城市交通需求可 以认为是人们要求在出行中能够方便、快速地达到目的地的欲望得到
28、满足。城市交通需 求与交通工具、城市道路等设施的相互作用产生城市交通流，交通流就是被实现了的交 通需求。而城市交通供给则是城市在交通基础设施、运营组织等方面为交通出行提供的 条件和内容实质。当交通供给无法满足交通需求时，城市道路承受超出其合理负担的交 通流量和压力得不到缓解时，交通拥堵问题就自然产生。二、城市土地利用规划和交通规划滞后，难以合理引导交通需求，抑制了城市空 间的扩展12目前，广州城市土地利用规划和交通规划属于一种追随交通需求增长的被动规划， 而不是合理地引导交通需求的主动规划。因此，这种追随交通需求增长的被动规划使广 州城市交通设施的建设也处于一种“需求追随型” ，而这种“需求追
29、随型”供给模式“赵亚玲.以科学发展观指好城市交通问题的解决一以广州市为例.都市交通,2005, 2： 25-28 靳文舟.系统解决城市交通拥堵问题的思路及对策.决策iV咨询,2008，1： 1-21又刺激了小汽车需求的极度膨胀，助长了城市客运交通结构的恶化，即私家车出行比重 迅速提高，而公共交通出行比重增长缓慢。在建设环节，路网改造速度过缓，尤其是对 于部分成网络的拥堵点，由于土地和资金的限制，很难大规模的建设，使路网改造速度 严重滞后。与此同时，道路的规划建设对交通规律的认识不足，节点研究不透，使得城 市路网呈现弱稳定状态。规划的滞后导致的另一个后果就是城市空间结构与交通供给的矛盾。随着经济
30、的 快速发展，广州城市空间结构密度过高，客观上需要向外扩展，而由于缺乏成熟、前瞻 性的规划，道路面积、道路交通的基础设施建设远远赶不上空间扩展的步伐，这一结果 导致了扩展的受制，居民出行困难制约了工商业与居住外迁的意愿，城市生产生活布局 的不合理又会导致交通供给的困难，城区空间发展的密度就更大。如此恶性循环，矛盾 进一步加深。三、公共交通未能发挥应有效能，服务水平有待提高世界大都市的公交系统承载的人口出行比重平均在50%到60%之间，纽约和东京更 是高达75%和80%，而广州目前的公交出行比例却不足30% 2006年，广州公共交通共 完成客运量26. 67亿人次，比上年增长2.4%,增长趋势
31、已较前几年明显放缓。轨道交 通实现总运量2. 78亿人次，出行比例逐年上升，但尚 处于轨网形成初期，线路规模和 密度尚不足，由成网激发的客流倍乘效应还未出现，轨道交通承担的出行比例仅约3%， 不足以支撑广州城市经济的快速发展。常规公交作为城市普通市民的首选交通方式，在 “禁摩”、“禁电（电动自行车）”等交通管理措施实施力度不断加大的背景下，其客运 量反而有所下降，原有客源有不断分散流失的趋势。而目前，常规公交企业的负担越来 13越重，公益性、社会福利性服务（如老年人、残疾人和伤残军人免费乘车等，其客流量 约占公交每天总客流量的10%)和抵御市场风险的成本主要由企业承担，政府的补贴很 少，公交的
32、发展也没有纳入公共财政补贴的范畴，负担过重并缺少财政支持导致常规公 交企业的发展缺乏后劲，也间接影响了行业的良性发展。此外，公共交通的服务质量和技术水平仍需提高。常规公交与地铁之间由于缺乏 有效协调机制，规划和衔接欠缺统一性。而常规公交自身也存在准点率低、车内拥挤、 换乘不方便、站点设置不科学等问题，一方面是公交本身线网设施、车辆调度的原因， 另一方面也是道路交通拥堵日益严重，公交车辆运行环境恶化所造成的。这些存在的问题都降低了公交对市民的吸引力。四、机动化程度迅速提高，交通污染严重，城市环境质量恶化目前，广州的机动车数量激增，平均每天上牌量达600多辆。广州市的机动车保 有量达183万辆。其
33、中，汽车保有量105万辆。机动车的快速增长，给城市环境带来 越来越大的压力。随着机动车保有量呈快速增长趋势，交通对环境的污染不断增加，并 逐步成为城市环境恶化的主要污染源。目前，机动车尾气污染占广州全市大气污染的 46%,而广州80%以上的一氧化碳和40%以上的氮氧化物的污染是来自于机动车的排放。 机动车排放的一氧化碳、碳氧化合物、氮氧化物等以及颗粒污染物在广州空气质量监测 中已成为左右空气污染指数的首要污染物。而由于交通拥堵得不到有效解决，交通拥堵 往往导致车辆只能在低速或怠速状态行驶，频繁停车和启动，增加了汽车的能源消耗， 同时也增加了尾气排放和噪声的污染。据科学分析，汽车尾气中的一氧化碳
34、与血液中的 血红蛋白结合的速度比氧气快250倍，人吸入后，轻者弦晕、头痛，重者脑细胞将受到 永久性损伤；氮氧、氢氧化合物会使易感人群出现刺激反应，患上眼病、喉炎，尾气中 的氮氢化合物还是致癌物质。14第三节广州城市交通发展中政府的主要责任一、关于政府责任的相关理论1、市场失灵和政府干预西方发达国家及一批后发的现代化国家市场经济的实际历程表明，市场调节这只 “看不见的手”有其能，也有其所不能。一方面，市场经济是人类至今为止最具效率和 活力的经济运行机制和资源配置手段，具有其它任何机制和手段所不可替代的功能优 势。其具有经济利益的刺激性、资源配置的高效性、市场决策的灵活性，市场信息的有 效性等特征
35、。此外，良好的市场运行有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败。另一方面，市场经济也有其局限性，主要表现为：一是市场不能保持国民经济的郑天样.系统解决广州交通拥堵问题思路与对策.决策与咨询,2007,12： 123M综合平衡和稳定协调的发展；二是自由放任的市场竞争最终必然走向反面垄断；三 是市场机制无法补偿和纠正经济外在效应；四是市场机制无力于组织与实现公共产品的 供给；五是市场分配机制会造成分配的不公和贫富分化；六是市场不能自发界定市场主 体的产权边界和利益分界，实现市场秩序。上述市场调节机制的缺陷和失灵，为政府干 预经济活动让出了空间。正如著名经济学家萨缪尔森所说：“当今没有什么东西可以
36、取 代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心， 也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济 缺陷”。因此，“现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看得见的手的混合体”。2、政府的责任和使命在近现代社会和经济中，以政府为核心的公共部门是普遍存在的。公共经济学家 马斯格雷夫认为：公共部门的需要的最重要原因，乃是市场机制实际上无法单独发挥全 部经济作用，在一些方面需要公共政策的指导、修正和补充。世界银行在其1997年的 世界发展报告中指出：“每一个政府的核心使命”包括五项最基本的责任：（1)确定法 律基础；（2)保持一个未被破坏的
37、政策环境；（3)投资于基本的社会服务和社会基础设 施；（4)保护弱势群体；（5)保护环境。由张成福编著的公共管理学认为：市场 失灵的存在，为政府干预社会和经济提供了强有力的说明。典型的市场失灵包括：公共 物品的提供；垄断；外部不经济；市场经济的不稳定性；收入不平等等。市场经济下政 府的责任是：（1)提供经济发展的基础结构，即提供基本必需的制度、规则以及框架； (2)组织各种各样公共物品和服务的供给；（3)共有资源和自然资源的保护；（4)社 会冲突的调整与解决，以维持秩序和稳定；（5)保护并维持市场竞争，政府必须有所作 为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制；（6)收入和财产分配的调节
38、； (7)宏观经济的稳定。二、当前城市交通发展中政府的主要责任M作为城市经济的先行官，城市交通的发展也同样离不开政府部门实施必要的干预。 在目前法治社会下的城市交通的运行中，市场失灵主要体现为：一方面，城市交通作为 城市运作的重要载体，市场没有能力主导和组织大规模的交通基础设施供给和建设。另D欧文. E.休斯.公共管理导论.北京：中国人民女举出版奸.2001 Q 一方面，由于受到城市发展规模、土地资源、经济结构等因素的制约，城市交通基础设 施等公共资源的供给是有限的，而市民的交通需求和出行方式的选择随着经济的发展和 生活质量的改变而发展变化。同时，不同阶层市民的交通出行需求也是不同的，不同阶
39、层的市民通常只会从自身的利益出发，选择适合自己的交通方式，满足个人的交通需求 (在有限资源的前提下，满足某种交通方式和需求的增长，意味着其它类型交通方式和 需求受到抑制或削弱）。单纯依靠市场的力量，是无法保持交通供需达到相对的平衡， 以及合理控制交通需求的增长和变化的。当供需矛盾出现失调态，交通供应无法满足交 通需求并超出合理的限度，交通拥堵等一系列问题随之产生，城市交通就成为了城市社 会经济发展的瓶颈。因此，由于市场失灵的存在，使政府必须承担起相应的责任，弥补 市场失灵造成的缺陷。除了健全交通法规规章并保证其有效执行、维持交通秩序等基本 的责任外，由于城市交通资源的有限性，引导城市交通公共资
40、源与基础设施的合理配置 和使用，缓解供需矛盾，满足不同阶层市民的出行需求，维护公共利益不受到损害，已 成为当前城市政府的主要责任。目前，广州城市交通发展的总体水平随着经济的快速发展，也有了很大提高和改 善，交通运输生产保持良好增长态势。但由于广州交通供需矛盾日益重，导致交通拥 堵问题恶化，并带来相关的机动车排气污染、交通秩序混乱等问题，而这些问题一直都 得不到解决。交通拥堵及相关问题，已成为阻碍广州交通发展的首要问题，供需的矛盾 也成为城市交通的主要矛盾。其不仅影响到市民FI常出行和生活，还对城市投资环境和 竞争力造成影响，关系到城市的今后发展。要满足不同阶层市民的出行需求，特别是低 收入阶层
41、等弱势群体的出行需求，保持城市交通整体的健康发展，广州市政府有责任运 用政策工具，合理配置城市交通公共资源和基础设施，确保城市交通的正常秩序和良性 发展。但政府不能依赖于一时的交通整治或道路建设等单一的措施，因为供需矛盾的解 决和交通资源的配置是一个复杂的系统工程，应当通过系统分析，从更高的政策层次来 实现。首先，政府需要有明确的发展思路，这具体体现在城市交通发展的总体政策上。 在此基础上，通过各项具体的政策去调控市场，合理调配交通供给和投资方向，有针对 性地进行城市交通基础设施建设，以引导市民的交通需求以及合理选择交通出行的方 式，实现资源的高效配置，缓解供需的矛盾，保持城市交通的稳定发展。
42、第三章广州城市交通确立公交优先战略的研究第一节广州城市交通政策缺陷和确立交通战略的必要性一、广州城市交通现有的政策缺陷广州的城市交通管理当前主要涉及交通、规划、建设、市政、公安等多个政府部 门。其中交通部门主要负责交通运输业的行业管理和发展；规划部门主要负责城市和 交通的规划；建设部门主要负责交通基础设施的建设和投资；市政部门主要负责市政道 路的管理；公安部门主要负责城市交通秩序管理和事故的处理。不同的部门对城市交通 有不同的管理政策出台。虽然广州现有的交通管理政策、措施不少，涉及到城市交通管 理的各方面，但由于部门利益等因素影响，政策之间缺乏有效的协调，存在政策交叉、 缺位和矛盾的情况。目前
43、，广州市政府还没有一个明确的城市交通发展思路，究竟广州 需要怎样的交通发展模式，各种交通方式在城市交通中的地位如何，这些都没有在城市 交通政策中体现。广州城市交通还缺乏总体的政策思路和基本政策，来统筹、协调各类 具体政策、规划、管理措施的制定。即使是市规划部门的所谓“交通规划”和“发展战 略”，也主要是就交通建设及其目标实现的相关规划，而不是基于政策统筹的考量。二、确立广州城市交通战略的必要性在公共管理领域，战略是公共政策的一种表现形式。它是建立在对未来发展趋势 的总体预测和判断的基础上，从宏观、长远的角度，由政府等公共部门制定。公共战略 具有计划性、指向性，依靠各类具体的政策来实现其战略目标。公共管理学家 Owen. E. Hughes认为：战略决策是“根本性的决策”，而不是低层次的决策，是影响“行 为性质、方向和前途”的决策。
