1、 郑州大学硕士学位论文地方政府行政问责制的现实困境与路径分析姓名：林鹏申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：胡扬201204从 大的背 景 环境入 手， 逐步改善我国 地方政 府 行 政 问责 制 运行 的外部环 境； 另关 键词： 地方政 府 行 政 责 任问责 完 善路 径 的畜牧局 局 长 全 部 受 到 停职 处分 。随 着行政 问 责 的不 断 推 进，问 责 案 件 逐 年 激增，问 责 范 围 不 断 拓 宽 ，温 家宝总理 在 年 的政 府 工作报告 中 提 出的“有权必有 责 ，用权 受 监督，侵 权 需赔偿”的公 共行政 理 念已 经渐渐深 入人 心，逐 步成 为 一种
2、 被 普 遍认 可 的社 会共识。行政 问 责 制作为 当 前 我 国 政 治 体 制改革的一个重 要的理 论 和 制度 创 新，其 作用日益 显现，并逐 渐成 为 推 动 改革的主 要路径选择 之一 。行政 问 责 制的发展和 完 善 ，彰 显 了我 国 民主 政 治 和 政 治 文 明 的进步，是以 人 为 本的执 政 理 念在实 践层 面上 的突 出体 现，是 对 管理 体 制和 执 行方 式 的 。作 为 一 种 在 西 方 广 泛实 施的 人事 制科 全 书 的 解释 ，问 责应 该 被界 定 为：问 责 是这 样 的 一种 的 权 责关 系 代理人依 照 其被授 权 的 实 际 情
3、 况 向 权 力 委 托人汇 报 工 作 绩效 。第 版 ，第 页 。鹰 顾 郑弧 膊棵殴 芾 ，陈 宪 译 ，上 海 译 文出版 社 ， 年 ，第 页 方 面问责 的 实 施能 够 帮助 我 们 了解组织 的 实 际 状况 。总 体而 言 ，西 方 国家 对 于 行 政 问责 制 的 研究由来已久，很多 学 者 从不 同方面着 手 ，透 过理 论 研究构 建 起了比较完善比较系 统 的 学 说模 型。 实 践 层面上 ，国外 的 行 政问责制 的 发 展 也相对 成熟。 具体来说，有以 下 特 点 ：第 一是民 众 参与权 得到 了有效 的 保证 ；第 二是 政府及 官 员行 为 承 担 相
4、应 的 政治 责任 成为 一种共识 ；第 三 是问责 事由、 问责 程序明 确而 规范 ；第 四 是问责 制 经 由法律 、 法规的 形式加 以 明 确限定。 而 国外 学 界 的 理 论 研究成果 ，也 都 在实践层面上 得以 有效 运 用，完备的 行 政问责制 度 得以 确立。似概 念 的 比较上 进行 。 研究方 法和 思 路国 地 方 政府 行政问 责 制的完善理 论 体系。本文 的创新之 处在 于引入 了新的研 究 视角 。 以 往学 界对 于我 国 地 方 政府 行政问 责 制的研 究 多局 限于对 问 责 制部 分构成 要 素的分析上 ，着力 的重点 在 于对要 素进 行逐一分析
5、。 本文 在 前 人研 究 的基 础 上 ，选取新的研 究 视角 ，从我 国 的地 方 政府 行政问 责 制运 行的外部 环境和内部 要 素两个 方 面探 析当 前 面临的现 实困境。 在 提出 解 决 路 径时 ， 也综合考 量上 述 因 素， 提出 整体 措 施， 以 期 形成 良好 的改 革合力 ，构建 起 完善的制度体 系。 基本 概 念索 取 ； 二 是 话 斥 、非 难； 三 是 要 求 、督 促； 四是 处 罚 、处 理 ； 五 是 义务 、责任、官 员责任 的认 定需 要 在充 分 的法 律基 础上 ，而不 仅 仅 是依 照单 一 的行 政 性文 件或 是临 时性的行 政 决定
6、 。 同时 也赋予 被问 责官 员在问 责过 程 中平 等 的权力 ，被问 责的官 员不 再 仅 是消 极 等 待上 级的问 责，而是积 极 为自 己 辩护 ，维 护 自 身 权益。 周 亚 越把行 政 问 责制定 义为 这样 一 种行为规范： 它 是由 特 定的问 责主 体发动 的，目标 指 向国 家 各 级政 府 及 其 工 作人员的，要 求其 针 对自 身 领受 的职 责义务 的履 行情况负担否 定性后 果 。 黄 健 荣 认 为，行政 问 责制以 “主 权在民和“平 地方 政 府 行政 问 责制的构成要 素回 答决定 了 这种 问 责是不 是符合民主 的基 本要 义以 及 公 共 权力
7、 运 行 的逻辑 原理。 在某 种角 度 上 来 说上 ，被问 责官 员应 该 承 担什 么 样 的责任 以 及 如 何 来 承 担这个 责任 ，并 非是行 政 问 责关 键，而被问 责官 员应 该 对谁负责以 及 谁来 进 行问责，才 是行 政 问 责的核心命 题 。 至于 问 责客体就是用 以 指 代 被问 责的对象，具体来 说是指 在行 政 问 责中，最终来 承 担责任 的单 位或 者是个 人。地方 政 府 的行 政 问 责主 体是指 在地方 政 府 层级中，行 政 问 责权力 的实 际 上或 逻辑 上 的行 使 者。 按主 体和客体关 系 的差 别，分 为同体问 责主 体和异 体问 责
8、主 体。 同体问 责是指 问 责的来 源 是组 织系 统 内 部的问 责； 而异 体问 责，是指 问 责方 向来 自 组织系 统 外 部的问 责。 依 照我 国 现 行 的制度 体制，地方 政 府 行 政 问 责制中的同体问 责具 体包括位于 地方 政 府 部门 内 部的包含审计 部门 、 人事 组织部门和监 察部门 对其 领导干部和普通 公 务 员的问 责、 上 级政 府 机 关 对下 级政 府 部门的问 责以 及 党 对其 党 员干部的问 责。 在地方 政 府 行政 问 责制的范畴 中，无 论 是基 于 权属关 系 的主 管 部门 的监 督、 自 我 监 督，还 是在行 政 体系 内 专
9、门 设 计 的监察和审计 监 督，都属于 同体问 责的范围。 同体问 责由 于 其 问 责方 向源 于 组织内部，因其 较强 的直 接性 和效 率 性构成了 我 国 地方 政 府 问 责的首道 防 线 。 与 之相对应 。 异 体问 责制主 要 是包括人大代 表 对政 府 的问 责制、 民主 党 派 对执 政 党 的问责制、 民主 党 派 对政 府 的问 责制、 新闻媒 体对执 政 党 和政 府 的问 责制、 各 级法院对执 政 党 组织和政 府 的问 责制。 这些异 体问 责主 体与 同体问 责相比 ，具有相对独立 性，因此 在实 施问 责过 程 中不 易受 来 自 行政 机 关 的限 制，
10、同时回 避 了 同行政 机 关 发 生 直 接利 益冲 突 的可 能性 ，因此 它 具有同体问 责所 无 法 与 之比 拟 的巨大优 势 ，在行政 问 责运 行中发 挥的作用 更 大，也更 能督促地方 官 员为 人民服务 。地方 政 府 行政 问 责制中的的问 责客体是指 那些在地方 政 府 各 个 部门 中工 作的，负责地方 政 府 机 关 的各 项事 务 具体运 行的政 府 工 作人员。 也就是说，所有地方 政 府 及 其 工 作人员都应 该 被纳 入 问 责的客体的范围 。 本文 把论 述重点 在了于 对地方 政 府 机 关 工 作人员的问 责，尤 其 是地方 政 府 官 员和地方 领导
11、的问 责。地方 政 府 问 责的范围 即 是指 问 责维 度 空 间 ，具体来 讲就 是地方 政 府 被问 责对象的哪 些行 为或 方 式 在何 种情况下 会 触发 问 责机 制，追 究 责任 。 当 前我 国 在法 律上 尚未界 定出 明 确 的问 责范围，而实 践中我 国 地方 政 府 层面 上 的问责基 本上 都局 限 于 对重大公 共 责任 事 故以 及 对社 会 民生 影 响重大的事 件 ，现 实 中这种问 责范围显 然 对限 制国 家 行政 机 关 依 法 行使 职 权与 职 责收效 甚 微 。 目前，我 国问 责 程序 是指 依照 什 么样的过程或是步 骤 对官 员实 施 问 责
12、 。 按 照 问 责 运 行的时间 顺 序 可 以 依次分 为 启动、执 行和 回 应 程序 。 问 责 的启 动程序 也 就是问 责客 体 在 何 种情 况 在 何 种场 所 以 何 种方式 被进行问 责 。 执 行程序 是行政 问 责 整体运行的最 重 要 的环 节，它是指 在 问 责 程序 启动之 后 所 依次执 行的一系 列包 括 听取报 告 、质 询、调 查、罢免 、撤 职等 问 责 环 节。 最 后 ，被 问 责 的官 员可 以 经 由什么样的程序 来 就问 责 的事 项为 自己 的行为 进行合理 辩解 的规 定 ，构成了 问 责的回 应 程序 。行政 问 责 后 果 就是指 被问
13、 责 对象 在 问 责 后 所 要 承 担 责 任 的具体 类 型和 方式 ，不 仅 包 括 政 治 上 和 行政 上 的责 任 ，也 包 含 道德上 和 法 律 上 的责 任 。 根 据 中华 人 民共和 国 公 务 员法 及 相 关 的法 律 规 定 ，问 责 后 果主 要 有 警告 、记 过、记大 过、降 级 、撤 职、开 除 等 六 种，进行损 害 赔 偿 时，行政 人 员违 法 造 成的损 害要 承 担部分 或全 部赔 偿 费 用 。与国 外 行 政 问 责制的发 展 相 比， 我们国 家起 步 较晚 。 严 格 意 义 上 ， 我国 的行 政 问 责制的真正 发 端是 源于 年 的
14、“非 典事件”。 从 年 以 后 ， 我国 的行 政 问 责制才 较为 广泛的出现在 公 众 的视 野 中 ， 因此 无 论 从学理上 还 是 在 公 众认知 上 ， 人们也 普 遍把中 国 行 政 问 责制实 现制度化和 法 制化的起 始 年 定为 年 。 但 在 实 践 层面， 在 非 典事件之前， 我国 就已 有了 行 政 问 责的案件 。 年问 责对象 所 进行 的 立法 ，以 此可分 为针对公 务 员 的 法 律法 规和 针对行 政 机 关的法 律法 规。 例 如 ，广 州 市推 行 的 广 州 市行 政 机 关过 错行 为责 任追 究 办 法 孕 就明 确指 出所 有广 州 市行
15、政 机 关及 其 机 关工 作人员 为行 政 问 责的 对象 。 而 根 据 湘 潭 市行 政 问 责 暂行 办 法 规 定，各级行 政 机 关、 依 照 法 律法 规 被 授 权 的 组织或 者 是 被 行 政 机 关依 法 委托来 履 行 指 定的 行 政 管 理 职 责的 组 织以 及 组 织的 工作人员 均为行 政 问 责的 对象 。 其 次 ， 长 沙 市人民政 府 行 政 问 责制 暂行 办 法 、 重庆市政 府 部门 行 政 首 长 问 责暂行 办 法 等 则 是 针对行 政 首 长 问 责的 ，这 些 法 律法 规规定了 行 政 首 长 问 责的 问 责事由 、 问 责程序、
16、问 责方 式等 内 容。 值得 一 提的 是 年 颁 布 的 长 沙 市人民政 府 行 政 问 责制 暂行 办 法 是 我 国最 早 针对行政 首 长 问 责的 专 门 性规 章 。 最 后 一 类是 针对公 务 员 的 问 责法 规，例 如 广 西 南宁市出 台 的 南 宁市行 政 过 错责任追 究 暂行 办 法 规 定，公 务 员 一 旦 出 现不 作为、在工 作时 间 空 岗、 滥用 职 权 等 种 行 政 无为行 为或 者 行 政 过 错行 为都将被 依 法追 究 其 相 关责 任。其 次 ，地 方 政 府 行 政 问 责 制 还 制 定了 关于 行 政 问 责 制 度的 一 些 专
17、项 性规 定：第 一 类是 针对一 些 重大 的 责任事 故问 责做出 了 专 门 规定。 如 云南省 昆明 市颁 布的 昆明 市重 特大 伤亡事 故问 责规定就明 确规 定了 重特大 责任事 故的 问 责对象 。 第 二 类是 规定了 责令辞职 和 引 咎 辞职 。 年 ，出 台 的 四 川省 党政 领 导干 部引 咎 辞职 暂行 办 法 和 党政 领 导干 部引 咎 辞职 、 责 令 辞职 办 法 ，这 两个地 方 法 规 中 对党政 领 导干 部的 引 咎 辞职 以 及 责 令 辞退 的 内 容 做出 了 明 确规 定。第 三类是 对行 政 效能 建设问 责的 规定。 如 浙江 省 颁
18、布 的 影 响 机 关工 作效能 行政 问 责 制的发 展 状况 ，并 以此为 基 础，推导 出 我 国地 方政 府 行 政 问 责 制的实施深 圳 市位于 珠江 三 角洲东岸 ，是 中国第一 个经 济 特 区 。作 为 我 国第一 个对外 开 放 的城 市，多 年 来 伴随着 区 域 经 济 的高速 发 展 ，深 圳 市的政 治、 社会 、 文化 等 方 面 建 设也都取 得长 足 的进 步 ，衡 量 区 域 发 展 的诸 项 指标都居 于 全 国前 列 ，是 我 国较发 达 城 市的典 型 。深 圳 市从 年 出 台了 深 圳 市行 政 机关工 作 人 员行 政 过 错 责 任追 究 暂行
19、 办法 至 今，一 直致力 于完 善 和发 展 本地 区 的行 政 问 责地 方政府 行政问 责制发展都 具 有重要 意义的 深圳市党政领 导干部问 责暂 行规定 开 始 正 式 实施。该 规 定 把党政领 导干部界定 为： 市委 、市政府 工 作部门领导班子 成 员 ， 区 芾 砬 峦 党委 彻 、政府 芪 及 其工作部门领 导班子 成 员 ， 上 列 工 作部门内设 机 构 领 导成 员 ， 街 道党政领 导成 员 。 第 三， 强 调 政府 部门需 对公 民 负责。深 圳市政府 在 推 行行政问 责制过程中 ，始 终把 强 调 政府 责任 放 在 首 位 ， 注重建 立 政府 部门与 普
20、 通 公 民 之 间 的 良性互动 。把推行地 方政府 行政问 责制作为 提高政府 部门及 其工 作人 员 的 服 务 、管 理水平重要 手段 ， 进 一 步 推动 了廉 洁、法治政府 的 建 设 。 年配 套 出 台 的 深圳市行政决策 责任 追究办法中 就 规 定 ： 如 重大 决策 未征求意见 ， 则将 被 追究责任 。同 时 ， 该 办法还 针对行政机 关 承 办政府 重大 决策 事 项 、行政机 关 在 本 单位 的 重大 决策 事 项 等 方面 ， 提出 来 种应对被 追究决策 责任 的 情 形 。例如 ， 深圳市行政决策 责任 追究办法第 六 条 中 规 定 ： “涉 及 城 市
21、规 划、城 市交通 、生态 环 境 、文 化教 育 、医 疗卫 生、公 共服 务 价 格调 整 等 关 系 市民 切 身 利 益 的 重大 决策 事 项方案， 未按 规 定 通 过报 纸 、电 台 、电 视 台 或 互联网等 媒 体 进 行公 示 或 组 织 召开 曛泄 鞘蠫 排 行榜 上 位 列 第继出 台 ， 郑州 市政府 行政问 责制度 体 系 得 以初 步 建 立 。 我国 地 方政 府 行 政 问 责制的 实 施成果从 深圳 市 到郑州 市 ， 从 东南 沿海到中原 腹 地 ， 发 展 地 方政 府 行 政 问 责制的战略格局已 经 在全国 展 开， 强调行 政 问 责、建 设 责任 政 府 的 浪 潮 席卷整个 中国 。而 伴 随 着 地 方政 府 行 政 问 责制发 展 地 不断推进 ， 其所产 生的 成效 逐渐 显 现， 由上述 两个 城市 的 情况 推导 至全国 ， 当 前 我国 地 方政 府 行 政 问 责制的 实 施成效 主要归 结 为 三个 方面 内容 。活 力 ， 促 进 了 地方干 部队伍 的 改 革 ， 优 化地方行政 干 部的 整体 素质 。是 外部 环境 发 展 发 育滞 后 ， 二是 内 部 要素 构成 存 在 很 多 问题 。 我国地 方 政府行 政问责制的 外部 环境 发 育滞 后
