1、电子科技大学硕士学位论文公共政策执行规避及其治理对策研究姓名：范雨申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：秦祖富20100501，：，仃， ，：，独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。签名：日期：舢眇年乡月日关于论文使用授权的说明本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关
2、部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。（保密的学位论文在解密后应遵守此规定）功，繇召、两 导师签名：多彬易日期：纱年月寥日第一章绪论问题的提出第一章绪论公共政策，是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。【】它是国家进行社会管理的一种重要手段。国家对全社会的价值作权威性的分配，必须要通过一系列的政策活动才能完成。包括了政策目标的确定、方案的规划、政策的执行、评估、调整等阶段。早期的政
3、策研究者们认为，公共政策方案制定后，只需配备一定的人员和经费，就能顺利执行，达到预期效果。然而，政策执行的实践过程却并非如此。世纪年代末，美国政府大刀阔斧地推出了一系列公共政策，如“伟大社会、“向贫穷开战等，但效果却让人大失所望。公共政策执行中突显出来的“执行鸿沟、“执行赤字”等问题引起了学者们的重视，也掀起了研究公共政策执行的热潮。美国政策学家艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占，、而其余的取决于有效的执行。【】政策的执行是政策活动中的一个极其重要的环节。制定好的政策只有得到有效的执行，才能达到最初的意图。缺乏有效的执行，无论政策规划多么完美，也只是事倍功半，甚至是南辕北
4、辙，最后以失败告终。当今中国正处在经济高速发展、社会急剧转型的阶段，各种利益冲突、社会矛盾日渐突出，政府对整个国家社会要进行强有力的管理，必然有赖于各项政策的有效贯彻实施，最终才能使得整个国家社会沿着有序的轨道发展。然而，在实际的政策实施过程中，“上有政策、下有对策等现象屡见不鲜，各种执行问题暴露无遗。特别是一些政策执行部门，出于自己利益的考虑，制定与上级政策表面一致，实际相违背的实施方案；或者有意曲解原有政策的部分内容，断章取义，为我所用；又或者是高呼象征性的口号，实则缺乏具体有力的措施，要么干脆拒绝执行；更有甚者，打着结合本地实际的旗号，自行制定“土政策，背离原政策，自行其是。鉴于政策执行
5、过程中出现的种种执行偏差、走样现象，本文把所有这些违背、阻碍政策目标实现的政策执行行为统称为政策执行规避。正是由于政策执行规避的存在，导致政令不能上传下达，政策秩序受到破坏，这无疑将妨碍我国经济社会的发展，也损害党和政府的公信力，从而危害党和政府的执政基础。电子科技大学硕士学位论文因此，如何防治公共政策执行规避、促进政策的有效执行成为政府面临的重要问题。研究意义公共政策执行是政策方案具体实施的过程，是整个政策生命周期中一个非常关键的环节。政策执行规避的存在阻碍了公共政策的有效执行。因此，加强对政策执行规避的研究具有重大的理论意义和现实意义。理论意义：我国公共政策理论研究起步较晚，研究水平有待提
6、高。在政策执行问题的研究方面，高水平的理论著作为数不多。因此，致力于公共政策执行的研究无疑对丰富我国的公共政策理论大有益处。本文通过大量文献研究，借鉴国内外学者的优秀研究成果，以公共选择理论、公共政策过程理论、委托一代理理论为理论基础，对我国公共政策执行规避进行深入系统的研究，在一定程度上有助于丰富我国公共政策理论，有助于推动我国公共政策体系的建立与完善。现实意义：公共政策的执行效果直接影响着政策目标的实现，也关系着公共利益的调配，进而影响着政府的形象和权威。在我国公共政策执行的实践过程中，政策执行规避现象屡见不鲜。本文立足中国的实际情况，分析执行规避产生的原因，提出一些建设性的治理对策，有助
7、于我国公共政策执行质量和水平的提高，满足公民的基本需求，缓解社会矛盾，实现经济社会的协调发展，推动和谐社会的构建。研究方法、利益分析法：利益是人类行为的动力，它在整个社会生活中居于重要地位。利益分析是社会科学研究中的基本方法，它有力地解释了许多人类行为和社会现象。戴维伊斯顿认为：政策是对社会价值的权威性分配。任何政策都是对利益关系的安排。公共政策的本质就是对社会利益和资源的调整和分配，它通过规范各种利益主体之间的互动与合作，从而维护和增进以公共利益为核心的社会利益。在公共管理的研究中，利益分析是基础和核心，它揭示了公共管理过程中利益冲突和利益妥协的本质。【在政策执行中，从利益的角度来分析公共政
8、策执行规避现象，有助于探索协调利益冲突的路径，从而进行统筹兼顾的利益整合，将利益冲突控制在合理的范围。第一章绪论、制度分析法：制度分析法是政治经济学学科常用的一种分析方法。制度是人们创造出来一种工具，用以规范人们的行为选择以及界定人们自由选择的空间。在公共政策执行中，如果配以合理可行的制度作为保障，必然能促进政策的有效执行。制度分析则是通过研究形成管理体系的法律条文、规则制度以及它们产生的条件和环境，从而揭示制度运行的规律。它从一个整体的、相互联系的、辩证发展的视角研究制度的变迁及其与社会、政治、历史、文化等因素的互动作用。运用制度分析的方法对公共政策进行全景式的扫描，从制度的本源、供给、传达
9、、落实等各个方面加以剖析，有助于找出政策执行过程中的制度缺失，从而进行制度的修补和改进，有效保证政策目标的实现。国内外研究综述西方学界相关研究综述自年起，西方学界开始了关于政策执行的研究，至今已持续了近年。在此期间，政策学家们分析了大量案例，留下了许多著作理论，也提出了众多有关政策执行研究的途径和模式。纵观西方整个政策执行研究历程，大致经历了三个标志性的发展阶段。政策执行的第一代研究和自上而下的途径：年到世纪年代末期，主要代表人物是普雷斯曼和威尔达夫斯基。第一代执行研究的重点在于细节性的描述某项特定政策是怎样在一个或几个地区得到执行的过程，其研究特点有二：把以前停留在决策上的研究重点转移到具体
10、政策的项目执行上来，集中对案例进行实证分析上，强调在执行过程中的政策子系统，如州政府和地方政府以及诸多利益团体的重要性，同时重视外部环境对政策执行过程的影响。采用自上而下的研究途径。这一途径将政策过程看着是一种指挥链条：政策由上层规划和制定，然后被具体化为各种指示，以便由下层的执行官员执行。自上而下的研究途径突出了政策制定者的优越地位，强调执行者对上级命令的忠实服从。“行政机构并不是按照民主组织自身的特点来设计自己，它们是些等级性的组织，其功能是执行更高（上一级）的政府权威所制定的政策。【】自上而下的研究途径作为第一代的研究热潮，具有较大的影响力，这一时期学者们纷纷提出了各种研究模型，包括史密
11、斯提出的政策过程模型（）、霍恩和米特提出的系统模型（）、马兹曼尼安和萨巴蒂尔提出的执行综合模型（）。虽然这一时期政策执行研究取电子科技大学硕士学位论文得了很大的进步，但也有许多不足，这些研究过多地关注对案例的描述，并且很多只是感性化的认识，而缺少对公共政策执行理论模型的建构。政策执行的第二代研究和自下而上的研究途径。世纪年代末到年代初期为政策执行研究的第二代，主要集中在对复杂政策执行现象的分析框架和理论模式的建立上，自下而上的研究途径是这一时期执行研究的主导分析视角。其主要代表有李普斯基对街头官僚的研究、贺恩和波特对执行结构的研究、埃尔默的追溯式执行分析理论。自下而上的研究途径认为政策执行活动
12、是多组织或个人之间互动的过程。它将政策链条中的底层视为政策执行的基础，重视地方政府、利益集团等政策子系统在政策执行中的作用。认为中央政府作为政策的制定者，其核心任务是为基层官僚和地方政府提供一个充分的自主空间，赋予其自主裁量权，使其可以采取适当的措施。第二代政策执行研究强调了下层执行者对政策执行的决定作用，主张用政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二分，针对变化多样的政策执行进行了理论探讨，这具有重要的意义。但是它忽视了下层执行机关在政策执行中的差异性，没有系统地研究在州政府层次上进行的各种政策执行之间的差异，同时关于执行的诸多假设和主张也没有在实践中得到验证。政策执行的第三代研究和综合型研
13、究途径。世纪年代至今为政策执行研究的第三代。第三代研究试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。第三代政策执行研究主要采用综合型研究途径，大量不同的研究方法被广泛运用到研究中，如制度分析、政策网络、大规模研究、统计和计量方法等。“就执行研究而言，自上而下和自下而上的争论结束了，取而代之的是他们各自力量的认识，并且综合的理论成就是众多的。综合型研究途径认为，政策的执行结果是由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决策结果等各种变项交互影响而形成的。执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着与政策体系内其他政策主体的谈判和影响。它把执行研究的主要概念明确地予以界
14、定；把决定不同政策执行模式的诸多因果关系具体化；把影响执行的诸多变量组织化，并开发执行模型以及能够检验这种假设的科学的概念界定和评价。其主要代表有门泽尔的组织间模型（）、郭锦等人的府际关系模型（）、萨巴蒂尔的政策变迁和学习模型（）、麦特兰德的不明确冲突模型（）、瑞恩的综合途径（）、奥斯特罗姆的制度分析途径等等。总之，政策执行研究现在已经进入了一个综合和多元的时代。第一章绪论我国学界相关研究综述国内关于政策学的研究起步较晚。世纪年代，我国政策科学才开始形成和发展，年代前主要是介绍和引进西方理论，如林德布洛姆的政策制定过程、安德森的公共决策、纳格尔的政策研究百科全书等。国内学者也出版了少量相关著作
15、，如张尚仁的现代决策方法学、林水波的公共政策、伍启元的公共政策等，但其研究重点都集中在政策制定阶段，而对政策执行涉及较少。年代开始，在政策执行阶段陆续出现的许多重大问题引起了学界对政策执行研究的关注，众多著作相继问世，有郑新立的现代政策研究全书、兰秉洁等的政策学、张金马的政策科学导论、陈庆云的公共政策分析、孙光的现代政策科学。由于处于研究的初期，研究成果还不成熟，有关政策执行的研究内容还仅仅以部分章节的形式面世。进入年后，系统研究政策执行的专著相继问世，目前研究成果较为成熟的大致有五本：李允杰、丘昌泰的政策执行与评估、赵凯农等的如何贯彻执行公共政策、丁煌的政策执行梗阻及其防治对策一项基于行为和
16、制度的分析、金太军等的公共政策执行梗阻与消解、刘熙瑞的公共管理中的决策与执行。同时，有关政策执行的学术论文也急剧增多，截止年末，在中国学术论文期刊网上收索到有关“公共政策执行的论文就有多篇。总的说来，这些研究主要集中在对转型期政策执行的现状及对策研究上，大多围绕“上有政策、下有对策”现象入手，分析政策执行规避的内涵与表现，挖掘其成因，提出相关的治理对策。政策执行规避的内涵和表现方面。“政策执行规避一词是由深圳行政学院的李荣华提出的，用以概括政策执行中存在的问题和执行不力现象。】相似的提法有政策执行偏差、执行阻滞、执行走样、执行失控等。王国红博士认为，“所谓政策规避，就是指政策执行主体和执行对象
17、在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形。】宁骚认为，“所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。】丁煌教授认为政策执行阻滞是“政策执行过程中的执行活动因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停止不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的现象或情形。他把政策执行阻滞的表现归纳为：政策执行表面化、政策执行局部化、政策执行扩大化、政策执行全异化、电子科技大学硕士学位论文政策执行停滞化。政策执行规避产生的原因方面。学
18、者们主要是从政策本身、执行主体、管理运行和资源环境等四个方面进行分析的：一是政策本身的原因。包括政策方案不合理，与实际情况不相符；政策方案含糊不清，模棱两可；政策朝令夕改，缺乏稳定性与协调性。【】二是政策执行主体方面。执行主体出于自身利益的考虑，或自身综合素质有限，以及执行组织的选择、配合、协调与沟通不畅等也会导致政策执行规避的产生。三是政策执行的管理运行方面。学者们认为在我国的政策执行中存在着：纵向政府间权力划分缺乏规范，横向机构间职能配置交叉重叠，现行的干部管理制度不完善，执行行为的监督、评估和责任追究机制不健全等。四是政策执行的资源环境等方面。公共政策执行中的财务资源、人力资源、信息资源
19、和权威资源等不足也是造成政策执行规避的诱因之一。政策执行规避治理对策方面。王国红博士认为，整合政策执行中的各种利益关系，提高政策主体素质，构建现代政策执行体制和全面推动政策创新是防范政策执行规避的基本途径。钱再见、金太军则强调强化政治社会化功能，提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行能力；加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感；建立健全公共政策执行的责任追究制度。丁煌认为防治政策执行阻滞的关键在于：健全相关制度，改进行政职权的配置制度，进一步完善政府行政组织间的职权分配制度、政府与执政党间的职权配置制度、现行的干部管理制度，强化政策执行的监督制度等，通过加强制度建设，消除制度漏洞，从制度上
20、抑制政策执行阻滞现象的发生，保证政策目标的有效实现。陆小成、张林军强调政策执行中政治资源的重要性，提出要通过整合、参与、引导、创新的形式加以开发和利用。第二章公共政策执行规避的相关概念和理论基础第二章公共政策执行规避的相关概念和理论基础相关概念界定公共政策执行的涵义政策科学发源于西方，英文为，中文翻译为“政策执行”或“政策实施。关于政策执行的涵义，国内外学者从不同角度做过解释，大致归纳为以下两种：第一种解释是把政策执行看作为一种过程，简称为过程论。美国政策学家普勒斯曼和威尔达夫斯基把政策执行界定为“在目标的确定与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。，【】此外，美国保罗萨巴蒂尔教授也
21、持相似观点，他认为政策执行是“这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程”。【】第二种解释是把政策执行看作为一系列活动或行动，简称为活动论或行为论。美国政策科学家琼斯认为：“政策执行是将一种政策付诸实施的各项活动，在这些活动中，以组织、解释和应用这三种活动最为重要。所谓组织是指设立执行机构、拟定执行方法，以期实现政策目标；解释就是将政策的内容转化为一般人所能了解和接受的指令；而应用则指的是由执行机构提供例行性服务和设备，支付各项经费开支，进而实现既定的政策目标。【】另两位美国学者范霍恩和范米特也说：“政策执行是指公共人员和私人或公共
22、团体和私人团体为了致力于实现既定政策决策所设立的目标而采取的各项行动。这些行动主要可以分成两种类型；一种行动是为了将政策转换为具有可操作性的实施措施而做的努力，第二种是为了实现政策所规定的变迁目的而做的持续努力。【】目前，在我国国内和港台地区，持第一种观点的学者较多。国家行政学院教授张金马指出：“所谓政策执行，就是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。台湾学者张世贤和林水波认为：“政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关和人员组合各种必要的要
23、素，采取各项行动，扮演管理的角色，电子科技大学硕士学位论文进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。【】尽管上述定义解释角度不同，但都揭示了政策执行是一个复杂的动态系统这一本质。它由一系列活动或行为构成，包含着多个环节，它们之间相互联系、相互制约。在此，笔者对政策执行做出如下界定：所谓政策执行，就是政策执行者建立组织机构，依据合法化的政策方案，运用各种政策资源，对政策进行解释、宣传、实施、协调、监控，最终将政策方案转化为现实效果，实现政策目标的行为过程。公共政策执行规避的涵义首先来看“规避”二字的含义。在现代汉语中，“规主要是指规章
24、、法度、准则；“避则指回避、避免、违背等意。因此规避，就是指对法律法规、章程准则的逃避和违背。在法学中，有法律规避这一专门术语，就是指那些利用法律漏洞，逃避法定义务和责任的行为，即表面合法，实质违背立法原意。一个国家要进行有序的运转必定有赖于规范的法律和有效的政策。政策的实质与法律相同，两者都是一种行动准则和规范，可以说法律实际上就是固定化、制度化、条文化了的政策。对法律的规避实质上就是一种对政策的规避。所谓政策执行规避，就是指政策执行主体在政策执行过程中，由于自身和外在因素的影响，采取有意偏离、违背政策目标的行为，或者以消极不作为来逃避、干扰、阻碍政策对相关利益的调整和分配，导致政策执行的结
25、果与政策目标、政策内容不相一致的现象。政策执行规避是对政策执行消极、政策执行偏差、政策执行阻滞、政策执行失败，以及其他一切不能实现政策目标的执行行为的概括。如果说公共政策的本质是对利益作出调整和分配，政策执行规避则是实现这一目标的功能性障碍。【】鉴于本文研究的侧重点在于政策执行，而不是政策制定，所以本文所说的“公共政策执行规避是假定政策方案本身不存在缺陷，即政策本身是科学合理的，只是在执行过程中出了问题，从而使政策执行偏离了原定方向和目标。公共政策执行规避的特征、政策目标的偏离性。目标偏离性是政策执行规避最基本的特征，也是执行规避所导致的直接后果。【明政策目标是政策执行所应达到的期望效果，它为
26、政策第二章公共政策执行规避的相关概念和理论基础方案指明了方向，也为方案的优劣提供了评判标准，同时也是检验政策执行结果的基本尺度。它既是政策制定的起点，也是政策执行的终点，贯穿于整个政策过程之中。当政策目标和执行活动之间出现了偏差，政策执行规避就随之产生，导致政策目标丧失了对政策执行活动的规范与指向作用。、政策内容的失真性。指的是在政策的实际执行过程中，原定的政策内容被曲解、替换、变形，甚至是落空，从而失去了原有的真实性或者是原有的真实性没有得到充分体现。任何一项正确的政策都包含有一定的原则、规定和措施等具体内容。当政策执行规避发生时，原有政策在执行时要么是被缺损截留或者肆意扩大，要么就是被替换
27、执行，变形走样，甚至是根本没有被执行。、变异行为的隐蔽性。政策执行规避行为的实施通常是以十分隐蔽的形式同政策及其目标发生冲突。这是因为政策制定者通过制定政策对执行者发号施令，二者客观上存在着命令与服从的关系。由于在利益和行为上受制于政策制定者，执行者的行为常常呈现在表面上趋同政策目标，执行落实政策，实际上却在私下进行与政策目标发生冲突的政策执行规避行为，具有相当的隐蔽性。、行为活动的相关性。政策执行过程中，规避行为的发生并不是与既定政策无关，恰恰相反的是，规避者的一系列活动与原定政策之间有着紧密的相关性。这是因为如果执行者完全脱离原定政策自行其事，必然会受到惩罚。因此他们就会通过使自己的规避活
28、动与原定政策发生一定的联系，想方设法掩盖其错误行为，同时又使其个人的自身利益避免遭受不必要的损失。公共选择理论公共选择理论的基本内容公共选择理论源起于世纪年代的美国。它运用现代经济学的逻辑和方法分析政府在公共管理中的行为，是公共管理执行体制重要的思想基础。其主要代表人物布坎南指出：公共选择理论“是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论选举规则，选民行为，党派政治，官僚体制等等。【】传统的西方经济学注重分析个体在经济生活中的供求行为，把政府与经济领域中的厂商、消费者区分开来，认为只有厂商和消费者才具有“经济人特性，而政府及其官员是超出这一狭隘的个人利益的，把政府的公
29、共性看作是一种固有的天赋。公共选择理论则打破了这种观念，将经济学中“经济人”的假设引电子科技大学硕士学位论文入到对政治体制和政府行为的分析中。该理论认为，市场经济条件下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动，即政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。【】政府官员是一个具有双重利益的实体，他在代表公共利益的同时，还会表现出谋取个人利益的倾向。在政治过程中，正是由于这样的趋利动机的存在，政府官员就有可能以牺牲选民利益来换取自身的个人利益，会通过尽量增加本部门的预算来获取更多资源，从而使得政府规模急剧增大，而服务水平日渐下滑，进而导致政府
30、失灵。公共选择理论认为，由于政府对公共服务的垄断性提供，使得政府内部问题频出，那么最好的出路就是打破政府的垄断地位，通过构建公私机构之间的有效竞争，使公众得到自由选择的机会。“经济人假设是分析政策执行规避的理论前提公共选择理论以“经济人”假设为前提，把经济学中的个人选择行为与政治学中的公共选择行为纳入同一个分析模式。这里的“经济人具有两重涵义：在行为动机上他是自利的，总是追求自身利益最大化，以满足自己的偏好；在行为方式上他是理性的，具有认识、推理和反思的能力，总是力图以最小的投入获得最大的回报。在良好法律和制度的保证下，会主动适应并接受制度约束，促进社会的公共利益，这一点被当作“经济人假设的核
31、心或灵魂。在中国公共政策执行过程中，由于“上有政策、下有对策等执行规避现象屡见不鲜，作为政策执行主体的政府，其扮演的角色备受争论。“政府作为宏观经济的行为主体，其行为目标就有经济人的特点，或者是追求本国的国民生产总值最大，或者是追求充分就业，物价稳定，使个人或者居民所获得的效用最大化，为社会提供最优的社会公共产品，政府在追求自己行为目标的最优化过程实际上就是经济人思维方式的延伸。】现实生活中，各级政府肩负着发展地方经济、增加当地财政的重任，因此在制定和执行公共政策时，它总会采取各种措施手段谋取其成员和团体的局部利益。在此情况下，要求其只追求纯粹的公共利益是不可能，也是不可行的。另外，从微观上看
32、，政府要贯彻实施某项公共政策，总要人格化为具体的行政人员来执行，政策执行规避问题的产生说到底也是人的行为使然。那么，在研究公共政策执行规避时，对人性假设的分析就尤为重要。所以说，“经济人假设是分析政策执行规避的理论前提。第二章公共政策执亍规避的相关概念和理论基础政策执行结果是执行主体基于利益选择的博弈结果“政府的政策并不是产生于某种无所不知的神的造物，而是产生于类似于经济市场的交换过程的政治过程。在其中，各个利益集团之间或组成集团的个人之间进行着一系列的相互讨价还价、妥协与调整的交易。【】从本质上看，公共政策执行实际上就是一个利益选择的过程。政策执行主体根据自己的偏好，运用权威，对利益加以选择
33、、综合、分配。在利益多元化情况下，不同的利益主体存在着不同的利益取向，而公共政策无法使整体与个人、长远与短期利益都得到表达和满足，因此必须进行一定的利益取舍，并最终以公共政策的形式贯彻实施。归根结底，公共政策执行结果就是政策执行主体基于利益得失的考虑而进行利益选择的博弈结果。公共政策过程理论公共政策过程公共政策过程理论又称为“教科书式的政策过程理论或者“启发式的阶段论。其代表人物有拉斯韦尔、布瑞沃、琼斯、安德森等。该理论将政策过程划分为一系列的步骤，围绕政策选择、制定、执行等相关问题，展开理论假设和实证检验，试图对政治改革的基本特征和方式、方法进行理论性解释。年，拉斯韦尔就首先对公共政策过程进
34、行了划分，将其分成情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止等七个阶段。世纪年代中期，布瑞沃提出了政策过程的六阶段论：创始、估价、选择、执行、评估、终止。在众多有关政策过程的阶段划分中，备受推崇的是琼斯和安德森观点。其中琼斯把政策过程划分为六个阶段：问题确认、形成建议、决策过程、选定政策、政策执行、政策评估。安德森的划分方法则为：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、政策的评价五个阶段。世纪年代开始，政策过程的阶段划分引起了学者们的争论，也遭到了较多的批判。但是，不容置疑的是，作为一种盛传年之久的理论，他在一定程度上推动了政策科学的发展，方便了人们对政策过程的理解。它将纷繁
35、复杂的政策过程分解为若干个阶段，使得人们可以先通过对各个阶段的单独研究，再过度到与其他阶段或整个过程的联系研究，最终完成从局部到整体的过程研究。公共政电子科技大学硕士学位论文策过程阶段划分的突出贡献在于为研究分析提供了一种便捷手段，简化了纷繁复杂的政策过程。政策执行在公共政策周期中的作用政策执行是将政策规划转化为政策现实的必经途径。任何政策从制定到最终目标的实现，中间都必然会经历一个复杂的过程，即政策执行。因此，政策执行是公共政策运行周期中最重要的环节之一。、公共政策执行是实现公共政策目标的根本途径。政府管理国家和社会事务，必须有赖于各项政策的制定与贯彻。而一项政策制定出来并经过合法化后，必须
36、得到有效的执行，才能把政策目标转变为政策现实，把政策内容转化为政策效益。离开了政策执行，再好的政策方案也只是一纸空文，失去其存在的价值。、公共政策执行是检验政策正确与否的唯一标准。公共政策在制定过程中，虽然已经过反复论证，但仍可能存在一些潜在问题。实践是检验真理的唯一标准，一项政策的正确与否最终要由实践来检验。通过执行，在实践中发现问题和不足，予以修正和弥补，使政策得到不断充实和完善。、公共政策执行为后续政策的制定提供重要依据。一方面，任何政策不可能一经制定就完美无缺，在执行过程中，随着客观形势的变化和突发事件的产生，政策需要得到不断修正、充实和完善。另一方面，任何政策都有时效性，终究要被后续
37、政策所代替。制定新政策要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在这些基础上制定新的政策。因此，前一项政策执行的情况是制定后继政策的重要参考依据。我国公共政策执行的过程要研究我国公共政策执行规避问题，首先得了解我国公共政策的执行过程，它主要包括政策发布、执行准备、政策试点、正式施行、执行监督等五个环节。、政策发布是执行活动的第一环节。公共政策制定好后，必须以某种方式加以传达。在我国行政系统内，政策发布多以传达正式印发的规范性文件和举行会议两种方式为主。根据会议形式的差异，可以将其分为部门座谈会议、电话会议、视频会议、电视发布会议等。和单纯的文件传达相比，举行会议的方式在力度和效用上都更有利于政
38、策精神的传达。另外，随着媒体宣传力量的加强，报刊、网络等对政策发布的作用也不断增强。第二章公共政策执行规避的相关概念和理论基础、政策执行部门接受到执行命令后，就得为后续具体的执行工作做好充分的准备。首先，要明确政策执行的主体，进行具体的分工。其次，针对人员、经费、时间、方式等作出细化安排。然后，对执行人员加以培训，确保其对政策精神、原则等理解准确。最后，通过报刊杂志、电视、网络等媒介工具进一步提高政策的目标群体及公众对政策的认知度和关注度。、由于政策本身是具有一定的风险性的，为了避免意想不到的损失，有必要选择某几个具有代表性的地方进行局部试点。通过所发现的问题，获取经验教训，对政策进行及时的调
39、整修正，从而将政策风险控制在最小范围内。如针对高等教育的国家助学贷款政策就是在试点推行的基础上逐步建立起来的。、经过试点验证，确保其正确可行后，公共政策就该进入正式施行阶段，这也是政策执行过程中的核心阶段。主要包括两种执行方式：申请执行和自主执行。申请执行是指在执行过程中，先由政策目标群体提出申请，执行者才按照政策规定采取相应行动，确认或保护目标群体的某种权利。例如，排污费征收政策就是属于这一类。自主执行则是指政策目标群体根据政策规定，自主地实施政策要求的行为，履行政策所规定的义务，这一类政策最典型就是税收政策。、在政策执行过程中，监督环节至关重要，它能直接促进公共政策的有效落实。政策执行监督
40、主要有以下几种形式：权力机关的监督。各级人民代表大会及其常务委员会作为国家的权力机关，对行政部门的相关活动有权进行监督。其监督的方式主要是听取政策执行主体的汇报、依法质询，以及组织专门的执法检查等。行政监督。主要是指行政体系内，上级对下级的政策执行活动进行的监督，掌握其执行程序、执行效果等，针对不足之处给予指导。执行主体对目标群体的监督，督促其按政策规定行事。目标群体的监督。对于政策执行中存在的疑问和不足，目标群体可以通过投诉电话等方式向执行主体提出或投诉。公众监督，用以确保政策在符合公共利益和契合政策目标的前提下被执行。委托代理理论委托代理理论的基本内容世纪中后期，生产社会化程度的不断提高，
41、使得企业规模随之扩大。由于受到知识、精力、时间和管理能力等局限性的限制，资本所有者不可能完全独立的控制企业的经营活动。在这种情况下，企业所有者往往通过契约关系把经营权电子科技大学硕士学位论文委托给有能力的经理层，导致企业的所有权和经营权的分离，委托代理关系随之产生。世纪年代，罗斯、詹森、梅克林首先提出了委托代理理论。“所谓委托代理关系是指一方（委托人）授权另一方（代理人）代其从事某种活动，代理人的活动将会影响到委托人的利益，而且代理人的活动最后引起的责任（或损失）将由委托人承担。”【冽委托代理理论包含以下几个方面的内容：、理性“经济人”的人性认识是委托代理理论的基本前提假设。委托人和代理人都是
42、具体的行为人，都符合理性“经济人”假设，即趋利避害，追求自身利益最大化。作为资本所有者的委托人拥有剩余索取权，追求的是资本收益的最大化。负责经营管理的代理人，除了追求更高的薪酬、奖金等货币效用，还力图享受诸如权力、地位等非货币效用。所以，由于各自的利益追求不同，委托人与代理人的目标函数是不一致的。、所有权与经营权分离是委托代理关系产生的必要条件。代理合约是建立在自由选择和产权明晰化基础之上的。委托代理理论存在的必要条件就是所有权和经营权的分离，如果没有两权分离，就不会发生委托代理关系。委托人和代理人双方签订的合约是在自由选择的基础上订立的，有一个稳定的代理人市场，代理人由市场竞争产生，委托人与代理人之间可以相互选择，而且进出自由。委托人虽无法观测到代理人的具体经营行动是否符合委托人的利益，但
