1、从政策到法律：中国共产党执政依据的转型第 32 卷第 3 期Vo1.32No.3河南师范大学学 41t(哲学社会科学版)JOURNALoFNA2005 年 5 月Mmv.2005从政策到法律:中国共产党执政依据的转型李贵敏(河南机电高等专科学校,河南新乡 453002)摘要:中国共产党执政方式经历了从主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律 ,再到主要依靠法律的转变.执政依据的转型要求共产党树立依法执政意识,完善立法,加强干部法制教育,建立健全权力监督机制,处理好政策与法律之间的关系,保持政策的合法性.树立依法执政意识是实现转型的基础,完善立法是实现转型的前提,加强教育,增强干部法制观念是实现转型的
2、关键,建立健全权力监督机制是实现转型的保证,要正确处理政策与法律之间的关系,保持党的政策的合法性.关键词:政策;法律;执政依据;转型中图分类号:D25 文献标识码:A 文章编号:10002359(2005)030049-03政策和法律是政党执政的两个主要依据.中国共产党执政方式经历了从主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律,再到主要依靠法律的转变.执政依据的转型要求共产党树立依法执政意识,完善立法,加强干部法制教育,建立健全权力监督机制,并处理好政策与法律之间的关系,保持政策的合法性.政党执政的依据,或者说政党的领导方法和手段主要有两种:一是依靠政策,采取政策领导方式;二是依靠法律,采取依法领导方
3、式.政策是政党为完成一定时期的任务而规定的活动准则.法律是国家权力机关制定的,由国家强制力保证实行的行为规范.任何执政党,都要通过国家政权机关,包括利用法律手段贯彻自己的政策;任何法律的创新都具有一定的政策背景,都要受到执政党的政策影响,可以说,执政党的政策是国家法律,法规最核心的内容.德国比较法学家茨格威特? 克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出:“ 这绝不是说西方的法律体系中法律不受政策的影响,否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何运用的,实际上,许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策.“中国共产党是中国的执政党,党的政策和法律在本质上是一致的.
4、它们作为我国上层建筑的重要组成部分,有很多共同之处,如共同的历收稿日期:2004-0825史使命,共同的指导思想,共同的经济基础,两者都决定于并服务于经济建设这个中心,人民的根本利益是党的政策与法的灵魂的结合点.但法与政策毕竟是两种不同的社会规范,两者在制定机关和程序,表现形式,实施方式和手段,调整社会关系的范围和对人的效力以及运行机制等方面也存在一定的区别.从制定的机关和程序来看,法律是国家机关通过法定程序制定或认可的,具有国家意志属性.党的政策是党的组织按照党章规定的程序制定的,不具有国家意志属性.从表现形式来看,法律有其特定的表现形式,都是明确的,具体的社会规范,规定人们的权利与义务.党
5、的政策的表现形式没有法律的形式严格,它通常是以党的决议,决定,纲领,命令,宣言,声明,乃至通知,口号,纪要等形式表现出来;在内容上具有指导性与号召性,注重原则上的阐述,虽然有些政策也有规范性,但一般比较原则,没有法律那样具体.从实施的方式和手段来看,法律以公开的方式公布于众,在全国范围内具有普遍的约束力.法律实施除依靠宣传,教育手段外,还要依靠国家强制力,对违法行为将由国家专门机关依法给予法律制裁.党的政策的实施主要依靠宣传教育,使政策为人民群众所掌握并变成他们的行动.如果党员违反政策,党组织应及时给予批评教育,必要时按照党章规定给予制裁.但这种制裁与法律相比,在性质上有区别,在程度上,方式上
6、也有较大的不同.从调整社会关系的范围和对人的效力来看,?49?党的政策调整社会关系的范围比法律要广,它可以通过各个渠道渗透到各个领域;而法主要是调整国家权力能涉及的领域,包括对国家生活有较大影响的政治,经济,文化领域和公民的民主权利,人身权利等权利与义务.但在对人的效力方面却存在相反的情况,法对全体公民(甚至还包括居住在我国的外国人)具有普遍约束力,其范围是广的;党的政策则有各种情况,有的是针对党内的,如党章;有的是针对党内机关的;当然也有针对每个公民的.从运行机制来看,法律的运行机制有专门的机构,职业和程序,而党的政策的运行机制往往是一种泛机制.法律与党的政策都有一定的稳定性,但一般说来,法
7、律的稳定性要大些,因为法律的程序比较复杂;两者都有适时变化的要求,但党的政策的变化要及时些,尤其是在改革中,新的事物新的问题不断涌现,政策的更动无论在程序上还是在准备工作上都要迅速,及时得多.中国共产党的领导方式和执政方式经历了从主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律,再到主要依靠法律的转变.革命战争时期,就全国讲,政权在国民党手中,法律是为“三大敌人“ 统治服务的 ,革命就是 “无法无天“.当时党对革命事业的领导只能依靠政策,党的政策在整个革命队伍内部实际上起到法的作用.中国共产党执政后,随着国家政权的巩固和社会主义法制的建立和不断完善,党的执政方式理应从过去完全依靠党的政策向主要依靠法律的转变
8、.但是,受战争年代习惯的影响,我们党内对建立和健全社会主义法制长期没有重视,否定法律,轻视法制,以党代法,以言代法,有法不依,在许多同志身上已经成为习惯;认为法律可有可无 ,法律束手束脚,政策就是法律,有了政策可以不要法律等思想,在党员干部中相当流行.国家虽然制定了不少法律,但以依法办事的习惯并没有养成.此后,“接二连三的群众运动又使政策比法律显得更多的优越性,领袖个人在党内人们心目中的崇高地位,使人民更容易产生政策至上的观点.政策从背后直接走到前台便是理所当然的,政策向法律转化的程序化规定便是多余的了“23.“文化大革命“时期政策甚至超过了法律的效力,“公安司法机关处理的案件所依据的首先是文
9、件的规定,其次才是国家法律,这些文件实际上成了文化大革命 时期的特别法“2. 党长期以政策执政,把政策作为最高的思想和行为标准,法律处于次要地位,使得党员干部的法律意识更加淡薄,法律虚无主义盛行.改革开放以来,随着党的现实方位的深刻变化,党开始重新思考应当采取什么方式治理国家,应当依靠什么来执政的重大理论问题,坚定地提出了“加强社会主义民主,健全社会主义法制“的历史性任务 ,确立了为保障人民民主必须加强社会主义法制,使民主制度化,法律化,突出强调尊重法律,加强法制的精神,并采取一系列措施加以贯彻落实.在如何执政的问题上也进行了卓有成效的探索.党的十二大提出党的工作和政府的工作必须适当分工;十三
10、大提出党政分开是职能分开,党的领导主要是政治领导;十四大要求实?5O?行科学的民主的决策机制,改进领导方式和方法,提高领导水平;十五大进一步提出了依法治国的基本方略.在此基础上,党的十六大首次提出了“依法执政“ 的概念,强调要 “坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导“,要“ 加强党的执政能力建设,提高党的领导水平和执政水平“,十六届四中全会更进一步提出,依法执政“是新的历史条件下党执政的基本方式“33.“依法执政“的概念的提出是中国共产党执政理念的重大创新,标志着中国共产党执政依据的根本转变.执政依据的转型要求共产党树立依法执政意识,完善立法,加强干部法制教育,建立健全权力监督机制,并处理好
11、政策与法律之间的关系,保持政策的合法性.(一)树立依法执政意识是实现转型的基础依法执政意识就是按照法定的执政权限和执政程序进行执政活动的自觉意识.这种自觉意识主要是一种守法意识.具体而言,应主要包括三个方面内容:一是依法定权限执政的自觉意识,二是依法定程序执政的自觉意识,三是自觉接受法律监督的意识.依法执政意识是一种综合意识,上述三个方面的内容相互依存,缺一不可,否则便将丧失其功效.江泽民指出:“我们党是执政的党,党的领导要通过执政来实现.我们必须强化执政意识,提高执政本领.“E43 树立依法执政意识对执政依据的转型具有重要意义.从理论上说,依法执政意识具有导向作用和保障作用.在党的执政方式法
12、制化还缺乏具体法律制度支撑的情况下,有了科学化,民主化的依法执政意识,就可以从中演绎出相应的制度规范,或为具体制度规范设定价值取向,从而有利于其建构和完善.从实践上来说,树立依法执政意识具有现实的迫切性.在世界上,那些政党执政比较有序从而社会发展比较稳定的国家,一般来说其执政党同国家政权机关的关系及执政党的执政方式也比较规范,这种规范化的执政方式的建构与实行离不开深厚的政党依法执政的自觉意识作文化底蕴.共产党人的执政意识,是共产党人为完成自己的历史使命对国家政权实施领导的自觉观念.执政意识最重要的是对人民负责的责任意识,即领导和支持人民当家作主的政治责任意识.而这种责任意识只有归结为依法执政意
13、识才能得以升华和落实.(二)完善立法是实现转型的前提依法执政的具体运行,首先要解决有法可依的问题.党的十一届三中全会以来,经过 2O 多年的努力,我国立法工作取得了重大成就,从总体上讲,我国政治,经济,社会生活的重要方面已基本上做到了有法可依.但不可否认,在我国尚有不少法律空白,无法可依的现象在个别领域仍然存在;有些法律条文过于抽象,不便操作;有些法律显失公平 ,导致新的不稳定因素,等等.依法执政呼唤规定执政党具体职权和执政程序的政党法尽快出台.依法执政必先依法治党.“党的执政首先应该是一种权力,是一种国家权力.既然是一种国家权力都就应当在宪法和法律中明确其具体内容和具体程序“l_5.现行宪法
14、规定:共产党作为执政党,必须以全国人大制定的宪法为“根本的活动准则 “,“不得有超越宪法和法律的特权“. 然而 ,除了宪法外 ,规范党的具体职能和执政程序的法律法规又很少.我国是以中国共产党领导的多党合作制国家,没有一部政党法也是立法方面的一个空白.所以,可以考虑尽快地制定一部政党法,对各政党,尤其是共产党的地位,权力,义务,执政方式及执政程序作出明确的规定,使依法执政真正有法可依.(-)an 强教育, 增强干部法制观念是实现转型的关键干部特别是领导干部如果不懂法,依法执政就无从谈起.加强党的执政能力建设,实现依法治国方略,一个重要的任务就是要深入开展学法用法,不断提高全体公务人员首先是各级领
15、导干部的法律意识和法律素质.第一,要教育干部树立依法办事的观念.第二,要教育干部树立严格在宪法和法律的范围内活动的观念.宪法规定:一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体,各企事业组织都必须遵守宪法和法律.党对国家政治机关的领导及其相应程序要符合法律的规定.第三,要教育干部树立人民是法治主体的观念.法治的主体是人民,依法治国是人民在党的领导下用法律治理国家.人民通过法定机构和程序授权各级干部依法管理国家各项事务.党的干部都应懂得人民是法治的主体,都应把自己置于法律和人民的监督之下,按法律的规定和合法的程序,领导和支持人民管理好国家.第四,要教育干部树立依法行使权力的意识.党的干部手中都握有一
16、定的权力,但权力是人民赋予的,只能按人民的意志行使.(四)建立健全权力监督机制是实现转型的保证权力对于任何一个社会来说,都是绝对必需的.然而,人类追求并造就的权力一经产生,又往往容易失去控制.因为,它具有相对于社会的独立性,倾向于脱离社会而谋求自己的特殊利益,以至于在某种程度上成为社会的对立面,反参考文献:而危害社会.历史证明,权力作为一种支配,控制和管理的力量,一旦不受限制地运用,往往呈现出无限扩张的异化倾向,导致政治腐败和权力专断,因此,权力本身需要被管理,需要有效地加以规范和控制.邓小平说:“党要受监督,党员要受监督,我们党是执政的党,威信很高.我们大量的干部居于领导地位.在中国来说,谁
17、有资格犯大错误?就是中国共产党.犯了错误影响也最大.如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误.“E6(五)正确处理政策与法律之问的关系,保持党的政策的合法性党的政策和国家法律如同鸟之两翼,车之两轮,须臾不可离开.执政依据的转型要求党要反对重政策轻法律,将党的政策等同于法律的观点,但也要反对重法律轻政策,贬低党的政策指导法律制定的观点.根据我党执政的现实,实践中要正确处理政策与法律之问的关系,还要特别重视保持党的政策的合法性,避免直接用党的政策去规范国家生活,党的政策只有通过法定程序变成法律后才能号令全国;当党的政策作为立法的指导时,政策是高于法律的,它将指导法
18、律的制定和修改,这体现了党在政治上和思想上的领导;当党的政策作为执法的指导时,它只能在既定的范围内发挥作用,而不能超出法律,撇开法律或者代替法律,这体现了法律的权威性和司法的公正性;当党的政策不被国家权力机关所接受和通过时,党的组织不能以领导者或执政者的地位强迫权力机关接受,而应该尊重权力机关的决议,并严格执行权力机关的决议.执政依据的转型对中国共产党来说是个新课题,需要有一个过程,这个过程从一定意义上说就是不断总结经验,不断创新的过程.党只有在实践中不断总结正反两方面的经验,逐步把握依法执政的规律,并使党的各级组织和领导干部努力按依法执政的规律性要求办事,才能使党的执政能力得到显着提高.1茨
19、格威特?克茨.比较法总论M.贵阳:贵州人民出版社,1992.51952o.2曾宪义.新中国法治五十年论略J.中国人民大学,1999,(6).3中共中央关于加强党的执政能力建设的决定M.北京:人民出版社,2004.16.4江泽民:论党的建设 M.北京:中央文献出版社,2001.7.5匡可.浅论法治国家与党的领导法制化J.国家检察官学院,1999,(3).6邓小平文选:第 1 卷M. 北京:人民出版社,1994.270.FromPolicytoLaw:theTransformationofCCPSPowerActingBasisLIGui-min(HenanElectricMechanicEngi
20、neeringCollege,Xinxiang453002.China)Abstract:PolicyandlawarethemajorbasisforCCPspoweracting.ThemodesofCCPsp0weractinghaveexperiencedthetransformationfrompolicy-orientedtobothpolicyandlaworientation,furthertolawrelianceThetransforrnationofpoweractingbasisneedsCCPtodeveloptheconsciousnessoflegaladministration,toperfectlegislationandsetupasetofmechanismforpoweractingsupervisionandtomaintainasoundrelationshipbetweenpolicyandlawSOastoretainthevaliditvofCCPSpolicies.Keywords:policy;law;poweractingbasis;transformation?51?
