1、自然资源的法学理念分析 作者：张璐 单位：华东政法大学经济法学院 如何在法律上对自然资源进行恰当的评价和定位，在相关的法学理论研究中一直是令人困惑的问题，在实践中也引发了诸多争议和矛盾，近些年来一些在自然资源开发利用领域引起社会普遍关注的热点，诸如煤老板的暴富、矿业权流转的乱象、“海上皇宫”是是非非等，都直接或间接与该问题有关。归根到底，该问题争议的焦点在于自然资源究竟是行政管理的附属还是物质财富的载体，对此不同的学者见仁见智，至今并未形成共识。从大的发展趋势来看，我国相关立法似乎更倾向于后者，即将自然资源作为物权的客体，并肯定其应有的财产属性，以此为基础构建自然资源相关制度设计的法律逻辑。但
2、事实上，就当前的现实情况来看，将自然资源作为物权客体无论在理论上还是在实践中都存在诸多难以回避的问题，如何对这些问题进行梳理和分析，并尝试提出解决问题的方案，正是本文写作的主要目的所在。 一、自然资源作为物权客体所面临的困境 从传统上看，在物权制度的产生和发展过程中，除了土地资源之外，物权与其他类型的自然资源几乎没有交集。所以，物权制度设计与自然资源在整体上兼容性是比较差的，将自然资源作为物权客体，其必然面临诸多困境。首先，特定化问题。物权的客体必须为特定物，这一点在传统的物权理论与实践中已经形成基本共识。但自然资源却在很大程度上难以满足特定化的核心要求。在传统的物权理论中，物权的客体主要是指
3、有经济价值的社会劳动产物，特定化的要求也是建立在对社会劳动产物的质、量等因素物化衡量的基础之上，主要反映在体积、面积、长度、重量等方面。而自然资源则是在自然演化过程中形成的，在特定的经济和技术条件下能够为人类社会带来财富的物质和能量，其中并不蕴含必要社会劳动，而且各种不同类型的自然资源往往赋存相连成为一个整体，从这个角度来说，“自然资源系一抽象的集合概念，根本无法满足独立物和特定物的要求，因此，自然资源无法成为物权法上的物”。因为不能被特定化，就难以明确权利支配的范围与边界，因支配而形成收益也更加难以确定，并因此而引发后续一系列相关的问题。因此，自然资源作为物权客体所面临的困境是多方面的，但在
4、特定化方面存在的障碍是其中首要的问题，其他问题大多都因此而生。其次，外部性问题。物权“支配收益”的法律逻辑实际上隐含着一个基本的前提，即行为人享有的收益应与该行为人对物的支配行为完全对应，对于那些行为人实际享有的收益与因对物支配行为而导致的收益不一致的情形，则超出了物权制度的能力范围。换言之，物权制度是经济学中“行为合理预期理论”的法学翻译。但对自然资源的支配或者说开发利用而言，则是一个外化效应非常明显的过程，换而言之，自然资源的开发利用过程存在着比较典型的外部性问题。而且，“同一种自然资源往往具有多种用途，不同的用途所产生的正负外部性大小不同”2。但无论是正的外部性还是负的外部性所反映出来的
5、问题都是同样的，即实际支配自然资源的权利人因支配行为享有的收益与支配行为实际产生的后果不一致，负的外部性意味着向社会转嫁了一部分因支配行为而产生的损失，正的外部性则意味着向社会转移了一部分收益。无论是外化的损失还是收益，都无法在物权制度的框架内确定与行为的对应关系，也就是说，如果将自然资源作为物权的客体，通过物权的制度安排解决对自然资源开发利用的行为规范问题，那么对于其中必然存在的外部性问题，物权的规则是难以奏效的。总之，物权制度作为一种行为的激励和约束机制，主要适用于对物支配行为与收益后果能够建立起准确对应关系的情形，而如果在物的支配过程中存在外部性问题，则将打破物权固有的以“支配收益”为核
6、心的法律逻辑，这也从另外一个角度说明了长期以来物权制度设计与自然资源难以兼容的主要原因。还有，国家自然资源所有者身份的虚化问题。基于对公有制经济基础的回应，在所有权的制度设计上，我国的自然资源是为公有所垄断的，即自然资源归国家和集体所有，其中绝大多数自然资源都是国家所有的。因此，在自然资源领域国家就同时具有了双重身份，即自然资源的管理者和所有者，从理论上来讲，国家这双重身份是可以厘清的，因为管理者和所有者的身份来源、实现方式、功能定位等都各不相同，但实际上，国家作为自然资源所有者的身份更多的只是一种象征，在实践中的虚化已是不争的事实。形成这种局面的原因非常复杂，既有法律传统的因素，也与我国长期
7、以来“行政本位”的强势影响有关。从法律传统的角度来说，现代意义的自然资源法的前身是形成于19世纪初期的自然资源行业管理法3，行政管理的传统对自然资源立法的影响是根深蒂固的。与此同时，“行政本位”的思维模式对我国立法的影响也长期存在，对于立法者和政府而言，不管对于何种性质的问题，都更加倾向于优先选择行政的处理方式，这一点在自然资源的相关立法中表现得尤为突出。比如对于矿产资源，尽管法律中明确规定了国家作为矿产资源唯一所有者的身份，但对于矿产资源遭到破坏的情形，在相关立法中几乎没有国家作为所有者获得相应救济和保护的规定，取而代之的是大量的行政处罚，表现出明确的“管理者代替所有者”以及“以罚代赔”的立
8、法倾向。除了矿产资源立法之外，其他类型的自然资源立法在对待该问题也是类似做法。所以，自然资源作为物权客体原本就面临诸多技术层面的问题，而即便在立法中对自然资源作为物权客体进行了明确规定，也因观念上的影响而难以实施，将自然资源纳入物权体系的进程真可谓举步维艰。 二、自然资源作为物权客体的必要性分析 尽管把自然资源作为物权客体面临诸多障碍，但在我国的市场化进程中，试图运用物权制度设计对自然资源进行配置的尝试却不仅没有停滞不前，反而呈不断深化扩大发展的趋势。从2001年海域使用管理法的实施，到2003年前后社会各界对水权交易的空前关注，以及2008年集体林权改革的又一次高潮，都充分体现了将自然资源纳
9、入物权体系的期望和为之付出的努力。因此，就我国当前所面临的基本社会情势而言，将自然资源作为物权客体并以此为前提构建以物权制度为基础的自然资源配置机制，是当前及今后自然资源相关立法实践的必然选择，理论上对此也有充分的依据。首先，体现了自然资源价值的基本要求。承认自然资源的商品属性并以此为基础构建自然资源要素市场，是深入推进我国市场化改革不可或缺的基础性工作之一。这项工作的开展是以肯定自然资源的价值为前提的，可基于自然资源天然赋存的特征与劳动价值论的不兼容，使得在对自然资源价值来源的解释问题上一直充满争议。然而，我国市场化取向改革的启动为合理确定自然资源的价值来源提供了契机，因为市场经济从本质上来
10、讲是一种以交易为基础的经济形态，而实际上，“自然资源具有价值是一个事实，其关键是能否将自然资源作为商品推向市场及法律是否做出了权利交易的制度安排”4。然而我国现行的自然资源单行立法却“无一例外的均是采用管理法思路对资源利用与保护角度加以规范，而这是与资源市场效益的根本要求相违背的”5。由此可见，在市场经济体制中，在法律上对自然资源作出权利交易的制度安排，是体现和反映自然资源价值的关键所在。在法律逻辑的框架内，可以交易的权利主要是指那些财产性的权利，尤其是以物权为重点。那么，换言之，若将自然资源作为商品推向市场从而体现其价值，就必须以对自然资源的物权制度设计为前提。从这个角度来说，在我国市场化取
11、向改革的背景中，从物权客体的角度认识和评价自然资源不仅必要而且必须，因为只有自然资源作为物权客体，才具备进行市场交易的前提和可能，从而使其价值来源更具说服性和合理性。其次，是理顺国家与自然资源开发利用者之间利益关系的首要前提。我国自然资源所有权的结构相对单一，大多数自然资源都是由国有垄断的，对此我国宪法有明确规定。然而，“宪法上自然资源国家所有权中的国家是就主权意义而言的主权意义的国家不具备民法的主体资格，无法从事民事法律行为”，因此，对自然资源的开发利用只能由国家之外的多元社会关系的主体完成，于是就产生了对自然资源的“非所有利用”问题。“非所有利用”涉及两方主体，一方是国家作为自然资源的所有
12、者，另外一方则是自然资源的实际开发利用者，解决问题的关键在于在自然资源的所有者和实际利用者之间搭建权利通道，合理分配从所有向开发利用转换过程中产生的收益，以理顺国家与自然资源开发利用者之间的利益关系。针对该问题的权利构建必须首先着眼于国家作为自然资源所有者的身份定位，在我国的法制传统和社会观念中，国家相对于其他社会关系主体总是处于相对优越的地位，其所有者的身份往往被忽略甚至遗忘。而对于自然资源的实际开发利用而言，必须纠正上述认识的误区，因为该过程的本质在于国家作为自然资源所有者将一部分权能让与给实际地开发利用者，开发利用者在支付相应对价之后取得对自然资源实际支配以及收益的部分权能。这是一个典型
13、的民事法律关系，具体而言是一个物权的取得、变更和流转的过程，自然资源从国家所有到被实际的支配利用，从法律的角度来说是一个从所有权到用益性权利转换的过程，无论是自然资源的所有权还是对自然资源开发利用而产生的用益性权利，都属于物权的范畴，尤其对于后者，物权法中已有明确的规定。最后，是优化自然资源管理的重要途径。在自然资源的开发利用过程中，实际上存在两类截然不同的问题，一是自然资源开发利用所产生的利益分配问题，另外一个就是国家对自然资源开发利用的宏观调控及外部性矫正问题。这两类问题性质迥异，前者属于财产关系的范畴，后者属于行政管理的范畴，前者主要以平等自愿、等价有偿的基本原则为基础，后者则主要以命令
14、和服从为主要特征。但在我国的相关实践中，基于历史和现实的一些因素，对上述两个问题是捆绑处理的，大多自然资源的行政管理部门同时也是代表国家行使自然资源所有权并获得相应收益的主体，在我国传统的“行政本位”的强势影响下，这些自然资源管理部门更加习惯于运用行政管理的方式和手段处理国家与自然资源开发利用者之间的利益分配问题，行政管理强调命令与服从，而利益分配则必须以等价有偿为前提，以行政管理途径解决利益分配的问题其结果可想而知，这是导致我国自然资源管理部门及其中一些关键岗位成为“高危行业”的主要原因所在。要从根本上解决这一问题，必须厘清自然资源开发利用过程中行政管理与利益分配两种性质完全不同的法律关系，
15、在实践中把利益分配关系从行政管理中松绑，回归其民事财产关系的本来面目，要做到这一点，就必须明确自然资源作为物权客体的法律定位，并以物权制度设计作为自然资源开发利用利益分配的基本制度依据，从根本上将其与以开发利用行为为对象的自然资源行政管理区分开来，使自然资源行政管理与利益分配成为彼此相对独立的过程，这也是优化自然资源行政管理的重要途径。 三、增强自然资源作为物权客体适应性的可能路径设计 尽管面临诸多困境，但在我国当前市场化取向改革进程中，明确自然资源作为物权客体的法律定位并以此为基础构建自然资源物权制度，其必要性是显而易见的。在相关的理论研究中，应将如何克服自然资源作为物权客体所面临的困境为己
16、任，加强对提高自然资源作为物权客体适应性的理论探讨。 （一）对自然资源作为物权客体进行类型化梳理虽然在整体上物权制度设计与自然资源的兼容性较差，但若从物权的发展历程来看，也并非对所有类型的自然资源都持排斥态度，自然资源作为物权客体也是有先例的，土地资源就较早进入物权的视野而且一直在物权制度体系中占据主导性地位，海域资源近些年也后来居上，正逐步发展成为与土地资源地位相当的不动产类型而备受物权法的青睐，事实上，“在客体方面，自然资源使用权客体的特定性有的并不具备，有的则要求不严格”7。因此，不能对自然资源作为物权客体面临的困境一概而论，事实上也并非如此。有学者明确指出，我国物权法第四十五条到第五十
17、条规定的国有自然资源，因为没有特定化，虽然并不必然成为民法上的国家物权的客体，但具有成为物权客体的可能8。所以，在理论研究中可根据不同类型自然资源被物权制度接纳程度的不同对其进行类型化梳理，其中土地资源与海域资源因其与物权制度的兼容程度高可作为一类，其他诸如水资源、森林资源、矿产资源等另外作为一类，显然后者在作为物权客体时不兼容表现更为明显，是否能从理论上对这个类型自然资源作为物权客体的不适应性提出解决方案，在很大程度上成为解决问题的关键所在，因此，就增强自然资源作为物权客体适应性的研究而言，类型化梳理的思路在两个方面表现出明显的优越性，一是避免对存在问题一概而论而导致的对研究必要性与可行性的
18、质疑，二是有助于提炼关键矛盾所在，明确研究重点。 （二）改进立法技术合理界定自然资源的法学概念尽管从传统上看，自然资源更多地是在行政立法的控制之下，但从近些年相关立法的发展趋势而言，确实有将自然资源纳入物权制度框架之内的倾向。然而，不得不指出的是，在自然资源物权化的立法进程中，相关立法在对自然资源概念的界定以及相互衔接上存在明显的缺陷，这也是导致自然资源作为物权客体难以真正实现的主要原因之一。以森林资源的相关立法为例可以较为典型地说明该问题。森林法实施条例第二条规定“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”。据此，森林资源被划分为四个组成部分：森林、
19、林木、林地以及野生动植物和微生物，而在我国的土地管理法和野生动物保护法中则已经分别对林地的所有权和野生动物的所有权进行了明确的规定，这就意味着在我国森林法土地管理法以及野生动物保护法有关所有权的规定中，所有权客体存在明显竞合的情形，违背了物权法“一物一权”基本前提。类似的情况在针对其他类型自然资源的立法中也不同程度地存在。这实际上说明了相关立法实践对于将自然资源作为物权客体在技术层面的粗糙和不成熟。自然资源的概念原本来自自然科学，但将其引入法学领域，尤其是将其作为物权客体不能全盘照搬其自然科学意义上的概念，必须考虑到将其特定化的需求以及相关立法之间的衔接对自然资源的概念进行合理界定，这在很大程
20、度上是立法技术层面的问题，但它在根本上决定了自然资源作为物权客体的适应性程度，应引起充分重视。 （三）及时推动物权理论更新自然资源与传统物权理论中的“物”存在明显差异，因此，若固守传统物权理论观念，自然资源作为物权客体的理论与实践将难有进展。而事实上，任何一个理论体系都不可能完全封闭停滞不前，其必然随社会情势的改变而不断完善发展，物权理论也应如此。比如对于物是否可以被特定化独立物的问题，物权理论的衡量标准也不可能一成不变，也有学者指出：“至于是否为独立物，应依社会上一般社会经济观念或法律规定定之。盖有无直接支配之实益以及公示之可能，均系随着社会经济之需求与科技之进步而变异也。”也有学者针对矿产
21、资源、水资源等自然资源作为物权客体特定化的问题，提出了“多视角模式、时空结合观、宽严相宜的弹性标准、注重客体内部构成因素的变化的方法”。因此，如果自然资源作为物权客体面临诸多困境，主要还是基于传统物权理论而言，对这些困境的克服在很大程度上取决于物权理论的更新发展。当然，这不仅仅是物权理论内部的问题，也需要外部条件的配合，比如前文曾提及的外部性问题与国家作为自然资源所有者身份虚化的问题，就需要不断加强相应的行政立法的制度设计，并进一步厘清在涉及自然资源问题上行政法律机制与民事法律机制的作用范围，为自然资源物权制度的成长营造适宜的外部环境，不断推动自然资源作为物权客体的进程。第 11 页 共 11 页
