1、 治理理论视野下的国际合作办学中大学生权益保障探析摘要：治理理论强调公共管理主体的多元化和管理中心的多极化，该理论在中外合作办学实践中的意义就在于其为国际合作办学主体的确立和管理权力的划分提供了重要的理论依据。大学生作为合作办学中的重要主体始终得不到应有制度保障，势必造成对大学生合法权益的侵害，合作办学机构必须采取措施予以保障。 关键词：治理理论；国际合作；学生权益 中图分类号：DF36 文献标识码：A 文章编号：10023933(2010)04001205 国际合作办学是经济全球化发展对教育资源在全球范围内进行合理配置、重新组合的必然选择，国际合作办学为充分吸收各国教育资源创造了可能性，也为
2、世界各国学子提供了更为广阔的交流空间和更多的教育选择机会，促进了世界各国高等教育的国际化以及文化交流与合作。但是，在国际合作办学中也存在着大学生合法权益得不到充分保障、造成教育资源流失和影响国际合作办学声誉等一系列问题。因此，必须进一步规范相关的法律和规章，维护大学生的合法权益。 一、治理理论的基本观点 治理理论是20 世纪 90 年代极为热门的公共管理理论，其代表人物主要有(美) 詹姆斯布坎南、( 美)戴维奥斯本，(美)特德盖布勒、(美) 詹姆斯Z罗西瑙、毛寿龙、俞可平等。他们从不同的视角阐明了治理理论的基本内涵，概括起来主要包含以下两个方面的内容： (一)多元化的治理主体 传统的管理理论认
3、为，管理是政府或政府授权机关的独有权力，是从上到下的控制、指挥和协调的行为，是管理者与被管理者的主动与被动的关系。而治理理论则认为，在公共事务的治理中，政府不再只是治理公共事务的唯一主体，而是多种主体共同合作完成治理的任务。这些主体有社会的各种组织、利益群体、公民个人甚至国际组织。在处理公共事务时，不同主体发挥其特有的作用，以便达到处理效率的最大化，方式的最优化，利益更加均衡化。由于治理主体的多元化，因而，政府与这些主体之间关系的性质也发生了根本变化，他们之间不再是管理者与被管理者，控制者与被控制者的关系，而是相互平等的互利合作的关系。政府代替其他主体或主导治理事务的局面将被打破，政府不能再“
4、说了算”，政府由无限权力的政府而变为有限权力的政府。 (二)多中心的治理权力 在上述观点的基础上，治理理论进一步提出了多中心的治理权力问题。因为在公共治理过程中，政府不再是单一的主体，也不再是唯一的权力中心。所以，政府不能再利用传统的权力(人民授权或法律授权)来制订有关政策，对公共事务进行单一化管理。相反，政府必须与相关利益主体(各种社会组织、群体、公民个人、国际组织等)密切合作，共同治理相关事务，这样，在公共事务的治理过程中就必然会出现多个权力中心，这些中心之间互相监督、互相制衡，共同完成对公共事务的治理，政府部门一家独大的局面将不复存在，真正实现了公民当家作主的效果。 教育事业是一项涉及到
5、千家万户根本和长远利益的公共事务。长期以来，在大多数中国人的脑海里，对教育的管理被天经地义地视为政府的职责和权力，其他人或组织无权过问。在我国，国务院、教育部及相关主管部门制定了一系列有关中外合作办学的法规条例和政策，如中华人民共和国中外合作办学条例(2003 年) 、中华人民共和国办学条例实施办法(2004 年)、教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见(2006 年)、教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知(2007 年)、关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知(1993 年)等等，也从社会现实的层面印证和加深了人们的上述观念。所以，政府管理采用的是主体单一的管理模式，政府是唯一的管
6、理者，广大的利益相关主体如学生、家长、企业、群体等没有参与的机会，被排除在管理活动的之外，利益相关主体的权利得不到应有的尊重，教育不公长期存在并逐步成为制约教育事业健康发展的毒瘤。由于主体变成了旁观者，社会对教育的不满情绪更加强烈，我们必须彻底改变这种单一主体的管理模式，吸收相关利益主体共同治理教育，避免不必要的矛盾冲突。国际合作办学为相关利益主体共同治理教育提供了机会和可能，有鉴于此，本文将立足于法律关系，分析国际合作办学中作为主体之一的学生的作用及其权利的保护问题。 二、治摘要：治理理论强调公共管理主体的多元化和管理中心的多极化，该理论在中外合作办学实践中的意义就在于其为国际合作办学主体的
7、确立和管理权力的划分提供了重要的理论依据。大学生作为合作办学中的重要主体始终得不到应有制度保障，势必造成对大学生合法权益的侵害，合作办学机构必须采取措施予以保障。 关键词：治理理论；国际合作；学生权益 中图分类号：DF36 文献标识码：A 文章编号：10023933(2010)04001205 国际合作办学是经济全球化发展对教育资源在全球范围内进行合理配置、重新组合的必然选择，国际合作办学为充分吸收各国教育资源创造了可能性，也为世界各国学子提供了更为广阔的交流空间和更多的教育选择机会，促进了世界各国高等教育的国际化以及文化交流与合作。但是，在国际合作办学中也存在着大学生合法权益得不到充分保障、
8、造成教育资源流失和影响国际合作办学声誉等一系列问题。因此，必须进一步规范相关的法律和规章，维护大学生的合法权益。 一、治理理论的基本观点 治理理论是 20 世纪 90 年代极为热门的公共管理理论，其代表人物主要有(美) 詹姆斯布坎南、( 美)戴维奥斯本，(美)特德盖布勒、(美) 詹姆斯Z罗西瑙、毛寿龙、俞可平等。他们从不同的视角阐明了治理理论的基本内涵，概括起来主要包含以下两个方面的内容： (一)多元化的治理主体 传统的管理理论认为，管理是政府或政府授权机关的独有权力，是从上到下的控制、指挥和协调的行为，是管理者与被管理者的主动与被动的关系。而治理理论则认为，在公共事务的治理中，政府不再只是治
9、理公共事务的唯一主体，而是多种主体共同合作完成治理的任务。这些主体有社会的各种组织、利益群体、公民个人甚至国际组织。在处理公共事务时，不同主体发挥其特有的作用，以便达到处理效率的最大化，方式的最优化，利益更加均衡化。由于治理主体的多元化，因而，政府与这些主体之间关系的性质也发生了根本变化，他们之间不再是管理者与被管理者，控制者与被控制者的关系，而是相互平等的互利合作的关系。政府代替其他主体或主导治理事务的局面将被打破，政府不能再“说了算”，政府由无限权力的政府而变为有限权力的政府。 (二)多中心的治理权力 在上述观点的基础上，治理理论进一步提出了多中心的治理权力问题。因为在公共治理过程中，政府
10、不再是单一的主体，也不再是唯一的权力中心。所以，政府不能再利用传统的权力(人民授权或法律授权)来制订有关政策，对公共事务进行单一化管理。相反，政府必须与相关利益主体(各种社会组织、群体、公民个人、国际组织等)密切合作，共同治理相关事务，这样，在公共事务的治理过程中就必然会出现多个权力中心，这些中心之间互相监督、互相制衡，共同完成对公共事务的治理，政府部门一家独大的局面将不复存在，真正实现了公民当家作主的效果。 教育事业是一项涉及到千家万户根本和长远利益的公共事务。长期以来，在大多数中国人的脑海里，对教育的管理被天经地义地视为政府的职责和权力，其他人或组织无权过问。在我国，国务院、教育部及相关主
11、管部门制定了一系列有关中外合作办学的法规条例和政策，如中华人民共和国中外合作办学条例(2003 年) 、中华人民共和国办学条例实施办法(2004 年)、教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见(2006 年)、教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知(2007 年)、关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知(1993 年)等等，也从社会现实的层面印证和加深了人们的上述观念。所以，政府管理采用的是主体单一的管理模式，政府是唯一的管理者，广大的利益相关主体如学生、家长、企业、群体等没有参与的机会，被排除在管理活动的之外，利益相关主体的权利得不到应有的尊重，教育不公长期存在并逐步成为制约教育事业健
12、康发展的毒瘤。由于主体变成了旁观者，社会对教育的不满情绪更加强烈，我们必须彻底改变这种单一主体的管理模式，吸收相关利益主体共同治理教育，避免不必要的矛盾冲突。国际合作办学为相关利益主体共同治理教育提供了机会和可能，有鉴于此，本文将立足于法律关系，分析国际合作办学中作为主体之一的学生的作用及其权利的保护问题。 二、治理论下国际合作办学主体的法律关系 尽管在我国历史上也曾出现过国际合作办学的教育模式，但总体上这种办学模式并不发达，也很不完善，所以，国际合作办学在我国仍然是一个新生事物。国际合作办学模式从诞生的第一天起，就天然地存在着多种办学主体并存的局面国际组织(企业、个人、教育机构、社会组织甚至
13、政府等等)和国内组织(主要是教育机构特别是高等教育机构)其必然要求管理主体的多元化，在传统的管理理论指导下的计划经济体制模式下，国际合作办学模式是难以想象的。即便有了这种办学模式，其运行也必将面临许多难以解决的棘手问题，原因就在于相关利益主体不能参与到这种办学模式的过程之中，缺乏相应的治理机制。 治理理论的提出为国际合作办学模式的出现提供了重要的理论基础和可能性，也说明在国际合作办学过程中，必须妥善处理利益相关主体进入治理过程中的机制建设问题，保证他们有充分的参与治理的机会，不能再由政府一家独大控制所有事务。那么，如何建设这种机制呢?最重要的一条就是要制定和完善相关的法律法规，使得这些主体能够
14、在法律框架内共同完成合作办学问题。但是，有了这种机制后，仍然需要明确这些主体的法律地位，否则，这些利益主体的合法权益难以得到有效保证，而合作办学主体之一的学生相对来说处于弱势地位，其权益保护问题更加突出。所以，我们有必要对国际合作办学过程中各个主体在法律框架下的角色进行分析。 (一)政府在国际合作办学中的角色 依法行政是政府及其职能部门在行使行政权时必须遵守的基本原则，也即行政权力必须服从于法律，必须来源于法律的授权。包括政府制定的行政法规、规章等，也应当严格与全国人大及其常委会制定的相关法律保持高度一致。全面推进依法行政实施纲要中明确规定：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规
15、定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”也就是说，行政机关有权力干预私权利，但是，这种干预必须是有法律规范作为依据的，如果没有法律规范的依据，行政机关的干预就是违法。按照这个要求，政府机关在实施行政管理时，凡是要影响到个人权利或者增加个人义务的，都必须以法律、法规、规章为根据。纲要的这种规定既遵守了传统的行政主体法律地位高的原则，也考虑到了治理理论的实际影响，因而对国际合作办学工作提供了可行的法律基础。 政府在国际合作办学中的作用也可见一斑。尽管从治 理理论的角度来看，政府与合作办学的主体之间是一种合作式的伙
16、伴关系，但是，这并不能否定政府在其中的协调和最终的制衡权力，因为无论如何政府掌握着依法制定法规和政策的权力。只不过在治理理论看来，政府在制定这些法律法规和政策时，不能将相关利益主体排除在外、大权独揽、我行我素。所以，在国际合作办学过程中，政府不仅要依法制定法规和政策，而且要学会如何建立让有关主体参与法规和政策制定的机制，增强法规和政策制定的透明度和民主性。 除了上述基本要求之外，在国际合作办学过程中，各国政府还要加强合作，规范各自所在境内教育机构的办学工作，一旦出现失范行为能够运用法律手段予以处理，维护受教育者的合法权益。近年来，在我国开展国际合作办学的过程中，往往就是在这个环节出现问题，尽管
17、这些问题不一定都是国家和政府引起的(有些是由于中介机构的贪婪而导致的信息不真实) ，但是往往是出现问题后，双方政府都显得有些束手无策而使得学生权益难以维护，这就不能不让我们反思双方政府的角色了。 (二)相关利益主体在国际合作办学中的角色 相关利益主体在国际合作办学中所处的法律地位比较复杂，因而其所扮演的角色也不尽相同，这主要体现在现行法律法规规定的各种权利和义务之中。 首先，作为合作办学的机构主要有两个国内教育机构和国外教育机构，他们必须具备办学的基本条件如办学场所、教学设备等。这要从两个方面来分析：在国内如果是公立教育机构，则必须按照国内有关教育法律法规的要求执行。中华人民共和国教育法第26
18、 条规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：(一) 有组织机构和章程；( 二)有合格的教师；(三)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；(四)有必备的办学资金和稳定的经费来源。”为了保证学校能够正常运转，必须有相应的经费保障。为此，中华人民共和国教育法在第 53 条中规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”在第54 条更明确要求：“国家财政性教育经费支出占国民生产
19、总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”如果是私立教育机构，则也要按照私立学校的有关法律法规的规定执行。第 10 条规定：“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”由此可见，在办学条件上，无论是公立学校还是私立学校，都必须按照我国教育法律的要求，达到法律规定的标准，否则就是非法的。 至于国外的办学机构，也应当按照所在国的公立和私立教育机构的相关法律的要求执行，我国政府和教育机构
20、在审理国外办学机构办学资格时，可以依照我国教育法律中的规定进行，对于不具备办学资格的，应当不予批准其与国内学校合作办学。中华人民共和国教育法第 69 条规定：“中国境外个人符合国家规定的条件并办理有关手续后，可以进入中国境内学校及其他教育机构学习、研究、进行学术交流或者任教，其合法权益受国家保护。”中华人民共和国民办教育促进法第 11 条规定：“ 中外合作办学机构应当具备中华人民共和国教育法、中华人民共和国职业教育法、中华人民共和国高等教育法等法律和有关行政法规规定的基本条件，并具有法人资格。但是，外国教育机构同中国实施学历教育的高等学校设立的实施高等教育的中外合作办学机构，可以不具有法人资格
21、。设立中外合作办学机构，参照国家举办的同级同类教育机构的设置标准执行。”即国外合作办学机构如果不具备办学条件的，则不能参与国内学校的国际合作办学，采取虚报或瞒骗的方法获得办学资格的应采取一定的处罚措施，如没收非法所得、取消办学资格等等。同时将其情况通过外交渠道告知对方的有关管理机构。 在这一点上，无论国内还是国外都应该采取对等的原则，为了保护国际合作办学中受教育者的合法权益，双方政府都必须要建立健全各自的法律法规。 其次，受教育者(包括受教育者的法律监护人，如家长或其他亲人) 的法律地位在教育过程的不同阶段是不完全一样的。由于国际合作办学主体的多样性使得受教育者所承担的义务和享有权利经常发生变
22、化，通常情况下，这其中既有行政法律关系，也有民事法律关系。所以，对于受教育者的法律地位应当因时而异，不能绝对化、固定化，否则就难以准确把握他们的权利和义务。我们可以将受教育者的国际合作办学过程分为三个阶段：咨询阶段、接受教育阶段和毕业阶段。 在咨询阶段，学生需要与中介机构接触，这时学生与中介机构处于平等的法律地位，学生可以选择是否参加中介机构所提供的语言培训及所要留学的国家，也可以拒绝中介机构提供的各类信息。但是，由于学生的求学愿望迫切，所以，事实上学生是处于弱势的一方，学生并没有多少可以选择的机会，只能是被动地接受中介机构的信息。正因为如此，一些中介机构利用自身的优势，提供不准确的甚至是虚假
23、信息，以骗取学生的钱财，造成学生的经济损失。当然，国内部门参与合作办学的机构本身也承担着咨询的职能(如招生简章中提供的信息)。应该说，绝大多数办学机构尤其是公立大学所承诺的内容是真实并可以付诸实施的，所提供的信息在主观上也是尽可能准确的。但是，也不排除少数办学机构所提供信息和承诺的内容并不完全正确，所以，对于学生权利的保护也存在着一定的隐患。 在受教育阶段，学生与学校间的法律地位遵照我国现有的教育法律，如中华人民共和国教育法、中华人民共和国高等教育法、中华人民共和国民办教育促进法等。由于这个阶段的情况多样，有的是在私人举办的语言培训机构培训语言，然后出国留学；有的是在公立高等学校的留学教育中心
24、学习语言和部分专业课程；有的是在公立高等学校的二级学院(民办高校)或民办高校接受语言培训和部分专业课程学习。这些机构大多带有赢利的目的，所以，往往收费很高且常常在整个过程中侵害学生的权益，如乱收费、不能提供承诺的基本生活条件、师资水平较低(有的甚至是临时在社会上或学校里聘请的教师或学生来授课) ，这些人教学责任心较差，学生的学籍管理不规范，等等。这些都是对学生教育权益的最直接侵害。这个阶段往往还有一个在海外学习的阶段，这个阶段的情况更加复杂，首先是合作办学的学校大多数是国外的不人流的学校，因而在管理上也不规范，表现为学生的日常生活管理、学习时间的安排、课程设置、师资配备上都不够规范，学生享受不
25、到原先约定的教育资源。更为可怕的则是一些国外合作组织在中途由于多种 原因而破产关闭的，使得学生无法继续完成学业，而此时又难以寻求对方国家的相关法律救济(有些合作机构本身就是为了赚钱的目的，而我们国内的合作机构和中介机构又缺乏对这些学校的深入了解)，这种情况给学生造成的损失不仅是物质上的，而且也有心理上的。 在毕业阶段，这个阶段大多是在国外完成的，学生需按照对方学校的要求学习规定的课程并合格，可以取得相应的学位。这个阶段存在的关键问题是学生是否如期拿到毕业证书和学位证书，而这并不完全取决于学生是否努力学习。有时因为语言问题而无法取得规定的学分；有时则是学校被迫关闭，学生无法继续完成学业；有时则是
26、获取的学位得不到双方政府尤其是中国政府的认可；等等。 在我国，由于高等教育资源有限，每年要求到国外接受高等教育的留学生数量庞大，很多应届高中毕业生通过国际合作办学的形式到国外留学，国外很多高等教育机构也看到了这一点并设法获取较高的利益回报。但是，从总体上看，国际合作办学的市场仍然是一个卖方市场，因为国内的高等教育资源十分有限，而自愿和被迫出国留学的人数太多，所以受教育者事实上处于弱势一方，其法律地位必然会受到影响，受教育者合法权益遭到侵害的事件时有发生，如果不及时采取有效措施，这类事件可能会越来越多。 最后，合作办学中介机构的角色。中介机构在合作办学过程中扮演着十分奇特的角色，而且随着中介机构
27、性质和类型的变化，其角色也更加变幻莫测，表现为多元化的特点。从目前合作办学的实践看，中介机构大约有三种类型：专门为合作办学机构提供中介信息服务的机构、社会组织举办的中介服务机构和教育机构本身举办的中介服务机构。第一种中介机构具有独立的法人地位，纯粹以赢利为目的，为合作办学的教育机构牵线搭桥，提供双方所需要的信息，如各种形式的留学服务中心、留学教育中心等等。第二种中介机构不具备独立的法人资格，而是一些社会机构(团体) 所属的为留学人员提供留学信息、办理留学出境手续等项服务的机构。第三种形式的中介机构更具备隐蔽性，表面上承担合作办学的功能，但实际上也承担着留学中介服务的功能，有的具有独立法人资格，
28、他们既承担着教育功能，也承担着中介服务的功能，赢利也是他们的主要目的之一。如一些大学内部设立的外事机构和留学生教育学院等等。 对于留学中介机构，国家制定了一系列法规性文件，对规范中介机构起到了一定的约束作用。如自费出国留学中介服务管理规定在第 3 条中首先规定了中介机构的基本条件。即“申办中介服务业务的机构应当具备以下条件：具有法人资格的教育机构或教育服务性机构；有熟悉我国和相关国家自费留学政策并从事过教育服务性业务的工作人员；与国外教育机构巳建立稳定的合作与交流关系；有必备的资金，能在学生经济利益受损时保障其合法权益，按协议予以赔偿。”第 4 条规定“ 自费出国留学中介服务属于特许服务行业。
29、申办中介服务业务的机构应当向其所在地的省、自治区、直辖市教育主管部门提出申请，经审核同意后报教育部商公安部进行资格认定。通过资格认定的机构应当到当地工商行政管理部门办理企业登记注册手续。同时到机构所在地公安机关出入境管理部门备案。” 自费出国留学中介服务管理规定实施细则( 试行)则对自费出国留学中介服务管理规定做了更为具体的规定性说明，如第 3 条就指出“管理规定第 3 条中的“ 有熟悉我国和相关国家自费出国留学政策并从事过教育服务性业务的工作人员”，是指开展自费出国留学服务的机构(以简称“中介服务机构”) 的主要工作人员应当具有大学专科以上学历、熟悉我国和相关国家的教育情况和自费出国留学政策
30、或者曾经从事过教育、法律工作；工作人员的构成中应当有具备外语、法律、财会和文秘专业资格的人员；中介服务机构的工作人员不得少于 5 名；法定代表人应当是具有境内常住户口的中国公民。” 虽然国务院、教育部及相关主管部门制定了一系列较为完备的有关中外合作办学的法规条例和政策，如中华人民共和国中外合作办学条例(2003 年) 、 中华人民共和国办学条例实施办法(2004 年) 、教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见(2006 年) 、教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知(2007 年) 、关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知(1993 年) 等。但是，各地中介机构和高等学校在国际合作办学
31、的实际中还存在着大量的不规范行为，提供不准确甚至虚假的信息，严重侵害了受教育者的权益。为此，2007 年教育部发布了教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知，指出“中外合作办学工作中仍存在一些突出问题，应当引起各地教育行政部门和各高校的高度重视。有些地方和学校不考虑学校的办学目标和运行能力，不仔细核查外方的资质和办学能力，偏重在办学成本相对低廉的商科、管理以及计算机和信息技术等学科(专业) 低水平重复办学；有些学校未能悉心谋划合作办学的办学模式和教学安排，引进外国教育优质资源特别是引进外方核心专业课程以及外国教育机构教师授课的比例很低，难以保证办学质量；一些地方和学校背离中外合作办学的公益性
32、原则，追逐经济利益；更有个别地区和学校缺乏依法办学和维护教育主权的意识违规办学，损害教师和学生的合法权益，甚至已经引发了群体性事件。”“从近期对中外合作办学的实地调查了解和进行复核的情况看，一些机构和项目存在招生宣传不实、招生不规范问题。有些纳入国家高等教育学校招生计划的项目，存在违反政策直接降低批次录取的问题；有些实施外国教育机构学历、学位教育的项目，面临学生不能如期取得国外学历、学位或出国留学不能取得签证等问题；有些实施高等专科教育(高职)的项目，以可转入外国大学继续攻读学士甚至硕士学位课程招揽学生，而学生获得的外国学历学位证书认证问题难以解决；一些高校中外合作办学的收费行为尚需进一步规范
33、；一些高校特别是某些重点高校举办国外大学预科教育性质的课程班，有意混淆了中外合作办学的政策界限；一些高校举办的中外合作办学存在办学论证不严，签署的合作协议不规范、不严谨，财务会计管理不符合相关法规的要求，甚至比较混乱的情况。还有一些院校对合作办学的中方主权重视不够，合作办学机构或合作办学项目的中方管理权不到位，淡化甚至削弱了应有的领导权和决策权。个别地方教育管理部门协调及监管职能不到位，执法不严情况也时有发生。”因此，必须准确把握中外合作办学的政策界限，明确中外合作办学的内涵，该通知进一步指出：“一些高校特别是重点高校自行举办了所谓的外国大学预科班，有的纯属外语培训，外国大学不参与在中国境内的
34、教学活动，双方通过签订所谓相互承认学分协议，允诺参加课程班学习的学生有机会转到外国大学继续学习，并在完成学业后在境外获得外国大学的学位证书。上述办学活动不属于中外合作办学，也无益于高校教学质量的提高。各高校应该把工作重点放在提高办学质量上，不 宜实施此类教育活动，更不得以中外合作办学名义实施此类教育活动。”上述种种，要求我们必须尽快完善相关的法律和规章，保护合作办学中学生的合法权益。 三、规范国际合作办学行为，保护学生的合法权益 合作办学在新中国的历史上仍然是新生事物。马克思主义认为，新生事物是指进步的、必然向前发展的、具有远大前途的事物。新生事物是不可战胜的，因为新生事物代表了事物的发展方向
35、，符合事物的发展规律，能够适合于当前特别是未来的发展条件，因而具有强大的生命力和广阔的发展前途。但是，新事物在发展过程中会经历曲折的过程，不可能一帆风顺。之所以说合作办学是新事物是因为，合作办学符合教育规律、我国经济发展和国民接受教育的客观需要。由此可知，对于合作办学中出现的各种不规范甚至是违反的现象，我们既要高度重视，也要审慎对待，切不可采用简单否定的方式，更不能一棍子打死。为此，我们可以从法律的角度来完善，保证合作办学的规范性，逐步杜绝侵害学生权益的现象。 (一)制定具有较高法律层次和效力的法律文本 目前我国在关于合作办学问题上所制定的最高法律文本就是中华人民共和国中外合作办学条例(中华人
36、民共和国国务院令，第 372号，2003 年 2 月 19 日国务院第 68 次常务会议通过，自 2003 年 9月 1 日起施行。)该条例的第 1 条规定：“为了规范中外合作办学活动，加强教育对外交流与合作，促进教育事业的发展，根据中华人民共和国教育法、中华人民共和国职业教育法和中华人民共和国民办教育促进法，制定本条例。”由此可见，制定该条例的最近的上位法是中华人民共和国教育法、中华人民共和国职业教育法和中华人民共和国民办教育促进法这三部部门法律。那么，现行的条例是否需要升格为部门法形式的法律文本呢?这就要看立法的基本条件。一般来说，制定一部部门法至少需要两个条件，即调整对象和调整方法是否独
37、立，如果这两个条件需要独立。那么就必须要制定相应的至少是部门法的法律文本。从合作办学的现实和长远发展趋势看，合作办学有其独立的对象，即独立的办学机构、独立的受教育对象、独立的衔接机构，这些都不同于现行的全日制和非全日制办学过程。从调整方法来看，合作办学过程中涉及的不仅有行政法、民法，还有国际法；不仅有公法原则，还有私法原则。因此，合作办学所需要的法律调整方法是一个系统的方法而非某一个法律范畴所能说明清楚的。另外，中华人民共和国中外合作办学条例第 2 条规定：“外国教育机构同中国教育机构( 以下简称中外合作办学者)在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构(以下简称中外合作办学机构)
38、的活动，适用本条例。”可见该条例只适用于“ 在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构。”但实际上，合作办学中也有在境内以公民为主要招生对象而在境外接受全部教育或部分教育的情况，那么这种合作办学该如何用法律规范呢?显然，现行的条例不能解决这个问题，因此，必须以更高层次的部门法律来完善所有合作办学行为。 (二) 细致研究境外法律，加强与境外教育法律的衔接 由于合作办学主体涉及到境外办学主体，因此，仅仅制定国内法来规范境内办学机构和中介机构的行为还远远不够。对于大多数学生来说，他们接受教育的时间大部分是在境外完成的，所以。从法制建设的角度看，有必要加强国内法与境外法律的衔接，制定和签订具
39、有国际法意义的合作办学法律文本。由此可见，我们必须要对境外的相关法律特别是教育法律进行系统研究，把握境外法律的精神和内容，尤其是这些法律文本中的细微差别，同时，还要大量研究英美国家的教育判例。这样才能使得我们在合作办学中占据法律制定的主动，避免因不了解境外法律而使我们的受教育者的合法权益遭受侵害的事件发生，或者当我国的受教育者的合法权益遭受侵害时能够获得有效的法律救济。 (三)密切与境外机构的联系，妥善处理突发事件 近年来，合作办学中，在境外学习的学生经常会碰到签证拒签、对方办学机构不能安排接站和食宿、境外办学机构因多种原因而关闭或破产等突发事件。这些情况的出现，都直接影响学生学习积极性和学习
40、权利能否得到保证等一系列问题。这就需要境内办学机构和境外办学机构密切合作。建立有效的预警和防范机制，一旦事件发生立即启动相关机制，避免学生在精神和财产上遭受的损失。 (四)提供透明、真实的招生信息，规范招生环节 招生是受教者的重要环节，受教育者是否参与合作办学取决于招生宣传所提供信息的丰富性。但是，境内一些中介机构和招生学校往往为了片面追求经济效益、扩大招生规模，在向学生提供的招生信息过程中提供一些模糊的信息，有的甚至提供虚假信息。这就为受教育者权益保护种下了祸根，留下了严重的隐患。为此，一方面受教育者要采取多种手段掌握丰富信息，从中获得更多的真实信息，避免上当受骗；另一方面，作为办学机构和中
41、介机构务必要坚守职业道德。向学生提供全面、真实信息，否则将受到严厉的法律制裁。(五) 设立风险基金或建立保险制度，适时赔偿受教育者的损失 为了减少学生因合作办学而遭受到的精神和财产损失，希望政府或民间机构设立风险基金，建议保险公司设立合作办学保险制度。这些制度的建立目的就在于，一旦学生在合作办学中遭受到突发事件而被损害合法权益时，能够从这些组织中获得一部分经济补偿，将他们的损失降低到最低限度。 总之，合作办学是一个新生事物，我们的经验并不丰富，需要我们大胆探索和创新，在这个过程中不断积累经验，提高合作办学的水平。除了有相应的法律制度外，还应有一系列的应急机制和赔偿机制。但是，更为重要的是办学机构本身的职业道德意识的建立，只有他们能够依法办学，真正从片面追求经济效益转变到以学生为本，追求教育效益上来，学生的合法权益才能得到切实保证。
