1、6 decisions and administrative disputes, make different adjustments to suit a variety of civil disputes, environmental conditions in the different cases play a different role, are to achieve the maximum extent of this dispute resolved quickly and efficiently deal with the complicated actual situatio
2、n of Chinas environmental civil disputes play out their respective roles. 【 Key Words】 Environmental Disputes Administrative processing mechanism Administrative mediation Administrative adjudication Administrative arbitration Perfection of the Law 1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究
3、工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 2 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在
4、 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 1 1. 环境民事纠纷行政处理机制概述 1.1 环境民事纠纷基本问题阐述 1.1.1 环境民事纠纷的概念 学者们对于环境民事纠纷的概念都作出了阐述，表述不尽相同，蔡守秋教授认为我们一般称作的环境纠纷其实应是环境资源纠纷，他将民事、刑事、行政纠纷都纳入该概念，并不区分纠纷种类，是一种广义的概念，即 “ 所谓环境纠纷是指因环 境资源的开发、 利用、保护、改善及其管理而发生的各种矛盾和纠纷，它包括环境行政纠纷、民事纠纷和刑事纠纷，主要是
5、指因环境污染和环境破坏而引起的纠纷。 ” 1 而黄希生、邓禾则将这类纠纷限定在环境民事纠纷，概念中不再包括刑事和行政纠纷，他们对这一概念的界定就属于狭义的界定。在这两种界定上，学者们在研究环境纠纷的行政处理机制时，虽然也有蔡守秋教授这种广义的界定但大部分学者仍倾向于狭义的概念，即纠纷指环境民事纠纷。 对此，笔者认为，环境民事纠纷的概念即，平等民事主体之间因生产生活或其他行为，造成了环境污染和破坏，并因此侵害或可能侵害对方人 身健康、财产安全等事实产生的纠纷。 1.1.2 环境民事纠纷的主要内容 环境民事纠纷的类型主要有四方面，关于人身损害的纠纷，财产损害，精神损害和环境权益的损害。 吕忠梅教授
6、将因环境污染和破坏而造成的损害分为两种，一种是对人的损害即因环境污染造成的财产损害、人身伤害、精神损害；一种是对环境的损害，这种损害则仅仅包括污染对自然资源和环境的污染与破坏 2 。 首先， “ 对人的损害 ” 中的人身损害和财产损害纠纷，此时主要是指因为环境侵权造成的对人或财产的侵害，表现为一种人身或财产利益的损失。这两种损害可以通过经济补偿来弥补损失 。单纯的财产损害是因加害方对环境污染破坏所造成的，受害人因此受到经济上的损失，如鱼苗、农作物等 ; 而人身损害也能引起财产补偿，但这种补偿具有人身性，如环境侵权引起的医疗费、误工费、丧葬费等。需要注意的是，因为环境侵权的特殊性，这种财产损失的
7、赔偿不仅应包括对已有损害的赔偿，还应包括预期可得利益的赔偿，例如违法排污将下1蔡守秋 :“关于处理环境纠纷和追究环境责任的政策框架”，载科技与法律 2005 年第 l 期 2 吕忠梅：环境公益诉讼辨析 J法商研究， 2008(6) 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 2 游养殖场污染，致使鱼苗大量死亡，这时就不能就对鱼苗进行赔偿，还应有鱼苗成熟后的财产收益。 其次， “ 对人的损害 ” 中的精神损害纠纷，它包括 它包括两个方面：一是按照传统民法理论，人身伤害和具有特殊意义的财 产损害都可以依此产生精神损害，因此这种精神损害赔偿也是我们最常见的，也容易理解的，它往往以人身的生命健康受到侵害为要
8、件； 二是因为损害了人们的环境权而产生的精神损害，不同于第一种情况，它的产生不是以人身健康受到侵害为标准，而是人们一种更高的生活追求，对美对环境的欣赏造成了破坏，是一种更高层次的追求。 第三， “ 对环境的损害 ” 即环境权益损害纠纷，在这里不涉及人的利益，仅包括环境本身。环境侵权有其自身的特殊性， 它不仅仅表现在对现如今环境的破坏上，更具有一定的延续性，即我们当代人破坏了后代人的环境。环境权益的损害是指 因为我们生产生活中的不当或过度利用环境进而致使生活环境、大气环境质量下降，对人们追求环境优美、居住舒适造成了影响，破坏了良好的生态环境，对当下的人类和后代都是损害。 较之于前两种纠纷，这是人
9、们对生活质量的一种更高层次的追求，同时也是经济发展工业化进程加剧带来的。试想如果现阶段在生产力水平不高、工业化进程缓慢，人类对自然界的开发利用在一个较低的水平，就不会向环境中排放数量如此之大的污染物，那么生态环境就不会有如此严重的破坏，当然不存在损害环境权益一说。但也恰恰是因为生产力的提高，人们的生活不再仅仅局限于物质要求 ，而有了更多精神文化的需求，慢慢认识到人类的开发利用对环境造成的破坏，生存环境日益恶劣，在治理污染的同时，人们开始有了更高也是更原始的需求，希望环境能够恢复本来的面貌，于是出现了这种损害纠结。 1.1.3 环境民事纠纷的类型 我国现有的环境法律法规中，环境民事纠纷主要有两种
10、类型，一是由于环境污染引起的纠纷二是由于自然资源权属的确权引起的纠纷。法律规定对这两种纠纷，环境保护相关行政主管部门都有处理权。这两种纠纷都是常见的环境民事纠纷，都是环境保护法明确规定的，环保行政机关有权对这两种纠纷进行行政处理，但二者的区 别也较为显着： 第一，二者性质不同，环境污染纠纷多表现为一种侵权纠纷，而自然资源纠纷中不仅有侵权纠纷，还有合同纠纷。 第二，二者表现形式不同， 环境污染纠纷是由于企事业单位或自然人在生产经营过程中违规排放导致侵害他人权益而由此产生的纠纷， 这是实践中最常见的环境污染纠纷；而自然论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 3 资源确权纠纷是一种权属纠纷，即当事人双
11、方对一方所拥有的自然资源的权属确定有争议，这种权属既包括对该自然资源的使用权也包括所有权，常见的有对林地、水域的权属纠纷。 第三， 二者内容也有所不同，环境污染纠纷是企事业单位或者自然人在生产生活中违法或违规排放污染物造成的对他人权利的侵害，并对这种损害进行赔偿等产生的纠纷，这明显区别于自然资源纠纷，这种纠纷起因是双方或多方对自然资源权属的确认有争议而产生的纠纷，多发于林地、矿产等资源。基于此，学者的研究分为两类，第一类学者将行政处理机制仅仅限定在污染纠纷，不包括自然资源权属确认纠纷。但大部分学者并不认同这种分类方式，以蔡守秋教授为代表的学者将解决这两种纠纷形式都称为行政处理机制，这样一来，该
12、机制所解决的纠纷种类就更为丰富，笔者认同这种分类方式。故我们可以看出，无论是对环境污染破坏还是对自然资源的确权使用 过程中所产生的法人、自然人之间的权利义务纠结都可以采用行政处理机制，让这一机制有更为广阔的发展空间，从而解决日益多发的环境纠纷。 1.2 何为环境民事纠纷的行政处理 1.2.1 行政处理 我们这里所指出的行政处理是一种解决纠纷的机制，广义理解即行政机关对行政纠纷和民事纠纷所做处理，狭义即指行政机关对特定的民事纠纷进行处理，他们并没有本质上的不同，都是行政机关之于纠纷的处理，区别就在于处理对象有所不同，广义的行政处理范围更广，它既包括行政机关或行政主体作为一方当事人因具体行政行为而
13、与行政相对人发生的行政纠纷，还包 括平等主体间的人身财产纠纷请求行政机关予以处理的情形；狭义的行政处理则仅包括平等主体间发生的人身和财产权益。 1.2.2 环境民事纠纷行政处理 要解决环境民事纠纷这一新问题，除了可以进行司法诉讼程序外，还可以通过行政领域解决这一纠纷，美国、日本、韩国都在这一领域有了自己的发展，形成了独特的环境民事纠纷行政处理制度，这一制度是通过行政权力的作用，避免诉讼程序的繁琐和迟延，尽早实现损害的赔偿，以收保护受害人之效，从而在相当程度上以行政力量之长克服司法作用之短，尽量避免或减轻传统 “ 私法自治 ” 对环境侵权的受害人产生的 不利影响。 1 我国环境保护法1王明远 :
14、环境侵权救济法律制度，中国法制出版社 2001 年版，第 163 页 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 4 第 41 条做出规定， 出现下列两种 情况时，受害 人可以申请环境保护行政主管部门对此纠纷做出行政处理决定。这两种 情况是环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。但在我国实践中，这两种纠纷处理的性质一般是调解的性质。由此，可以将环境民事纠纷行政处理表述为 : 环境保护部门或其他行政主管部门或依职权或依当事人申请，依法对环境民事纠纷作出处理决定的活动 。 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 5 2. 我国环境民事纠纷行政处理制度概况 2.1 我国环境民事纠纷行政解决方式及效果评价
15、 出现环境问题的原因因素 是多种多样的，所以环境纠纷的类型也十分复杂多样，而且往往涉及面广。为了及时有效的解决纠纷，必须针对不同的纠纷采用不同的方式，具体问题具体分析。 处理环境纠纷主要有以下三种形式：行政调解、行政裁决和行政仲裁。通过近年来的司法行政实践证明，这三种行政处理方式并没有取得设想的良好效果。 根据我国现行法律的规定可以看出，按照我国法律规定行政调解并不是行政机关行使行政职权的具体行政行为，在我国有关行政法规的规定中它的效力仅限于建议性和指导性，故这种行为就不具备法律效力和强制执行力。因为没有法律效力和强制执行力，就会导致 当事人在行政机关的主持调解下达成了解决纠纷的相关协议，但该
16、协议并无法律效力，就意味着要完全凭借当事人自觉遵守，如若一方反悔则另一方没有任何公力救济手段。这时另一方当事人就会十分被动， 因为这时对方当事人不能申请强制执行，包括行政机关的强制执行和法院的强制执行，而只能就该纠纷向有管辖权的法院另行提起民事诉讼，而法官也只能依职权对此纠纷重新进行审理，那么这时，行政调解就成了一纸空文。因此，从这个角度而言，行政机关解决环境纠纷就丧失了积极性，即使对纠纷进行了合法合理的处理也会遭遇没有法律效力的尴尬境地，无疑增加了解 决环境纠纷的成本。由此可以看出，环境纠纷的行政调解一旦不能具有法律效力，不仅是对公共行政资源的巨大浪费，更不利于保护受侵害当事方和环境纠纷的最
17、终解决。 就行政裁决而言，我国环境行政裁决处理程序的合理性仍无明确规定。一项制度要存在就必须有相关的保障程序作为支撑，“在实体的正义被相对化、纠纷所涉及的关系越来越复杂的当代社会中，以利害关系者的参加和程序保障为中心的程序正义的观念在其固有的重要意义基础上获得了前所未有的重要性。”但是在我国行政法律法规中，仅仅规定了“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由 环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理”，这只是一条原则性的处理规定， 并没有指出环境行政主管机关在接到环境纠纷当事人的请求后的处理程序是怎样的，对于这种程序是没有细则规定的，这就导致在实际操作过程
18、中并无法定程序可依。由于这种法定程序的缺失，加大了环境行政主管机关在处理过程中的随意性，没有具体程序的约束，势必会使当事人的诉讼权论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 6 利得不到最大发挥，不利于保护当事人的权益，并在一定程度上动摇了行政裁决的公信力和权威性。 仲裁是一种优点颇多的解决纠纷的方式，在国外受到极大推崇，但在我国的 发展一直不容乐观。 因为至今，我国仍未在任何一部法律中将行政仲裁作为一种合法有效的解决纠纷方式加以规定。只有涉外的环境污染纠纷是可以通过仲裁程序解决的，这在我国的两部法律中均有体现，一是 防止船舶污染海域管理条例第 40 条 对此作出明确规定即 由船舶造成的涉外性质的海
19、洋环境污染损害纠纷，可以按仲裁程序解决， 二是 中国海事仲裁委员会仲裁规则 ，在这部规定中赋予 中国海事仲裁委员会受理关于海洋环境污染损害的争议案件 的权利，这是我国对涉外案件的规定，但遗憾的是对我国国内出现的行政纠纷 却没有明确规定可以适用仲裁程序，包括我 国仲裁法没有对此作出规定，实践中仲裁的受案范围也不包括环境纠纷。 2.2 我国环境民事纠纷行政处理机制存在问题 我国 环境保护法第 41 条第二款对环境民事纠纷行政处理制度作了如下规定 :“ 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理的部门处理 ; 当事人对处理决定不服的，可
20、以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。 ” 关于这条规定，笔者通过分析认为至少存在以下 五点缺陷： 第一，受案范围在该条文规定中主要体现在赔偿责任和赔偿金额纠纷两种。环境民事 纠纷中最经常发生的就是这两种纠纷，除了赔偿责任和金额之外，实践中还有很多其他侵害，这种侵害包括正在进行中的侵害和有可能发生的侵害，如应该及时制止正在进行的环境侵害，而非等到侵害完成，这时对环境造成的损害将更大，对当事人的侵害也进一步加剧；为预防可能发生的的环境损害而采取必要的污染防治措施、及时的停止作业，改变作业方式，更新生产设备等，将对环境的损害降至最小，最大程度的保护当事人的利益。如果能妥善解决这两种纠纷
21、，就能将对环境的侵害降至最低，而且同时能最大限度的保护当事人合法的人身权和财产权不受非法侵害。由此可 见，我国现行的环境保护法规定的受案范围并不包括着两种纠纷，是一个主要的缺陷。 第二，根据环境保护法条文规定，行政处理的启动是依当事人申请即 “ 根据当事人的请求 ” 。这一规定并不明确，无法对 “ 当事人 ” 进行界定，仅从这一条文我们不能得出当事人是一方还是双方。但实践经验中，通常都是受害方当事人提出请求，请求救济，但也不论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 7 能完全排除加害方提出请求的可能性，如对处理结果不满意加害方能否提出行政处理的请求。另外，一方当事人的请求要怎样才能启动行政处理程序
22、，从这一条文中 无法获悉。 第三，根据该条的规定， 我国以行政处理方 式解决民事纠纷的主体包括以下两类，第一是法律规定的环保行政主管机关以及其他依法规定有权行使环境监察管理部门， 这条规定中笔者认为有下列值得商榷之处：首先，管辖不明确。它并没有列出环境行政机关的具体管辖措施，各级各地怎么管，管哪些都没有规定。需要注意的是，环境纠纷往往伴随着跨流域跨区域，它的存在发生并不必然的以行政划分为基础。一旦发生这种跨省的环境民事纠纷，管辖就成为最先面对的问题，容易出现踢皮球或者抢夺管辖权的现象。其次，有很多排污企业是环境民事纠纷中的加害方，但同时这些企业往往给当地财政带来很大收益，受到当 地政府的高度重
23、视，在现阶段我国经济发展中，重经济利益轻环境保护的现象实不罕见，而且在很多情况下，环境行政机关的执法不严都是造成环境民事纠纷的症结所在。 在实践中经常会有这种情况的产生，即依法不应该被批准建设的生产项目被行政机关违法批准后获建，在生产经营中必然对环境产生影响和污染，这时一定会产生环境纠纷；第二种情况就是按照法律应该被关停的污染企业或应限期治理的污染项目，因为经济效益等种种原因当地政府和环保职能部门并未下达关停或治理决定，使得污染继续存在甚至不断扩大，这也势必会产生环境纠纷， 笔者认为，从这个角度看 ， 我国环境保护法将纠纷主体设定为 “ 环境保护主管部门或者法律规定行使环境监督管理权的部门 ”
24、 ， 必然会导致行政机关因当地经济发展或一味追求高增长率而 偏袒违法企业，不利于保护环境和受害方利益。 第四，该条文中并没有清晰的界定 “ 处理 ” 的含义、性质和种类，这出现的最大问题就是对其后的规定即 “ 当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉 ” 产生歧义，造成学理界和实践中的争议。首先，学理界对该 “ 处理 ” 的性质有两种主要观点，至今争议仍很大，一种观点认为处理的是民事活动或民事行为，第二种观点是处理的行政行为。其次，实践中一般会将 “ 处理 ” 理解为行政机关的调解和行政裁决，但如果我们再研究行政诉讼法及有关司法解释的规定会发现， 如果 当事人对行政裁决不服， 那么就 可以
25、向有关人民法院 提起行政诉讼，这里就明确了只有对裁决不服才可提起上诉，而没有包括调解，这就会导致行政机关为了避免日后自己因裁决而成为上诉的对象，故在具体实践中对纠纷就只做出行政调解而不会去采用行政裁决。 最后，行政处理与诉讼间的关系在这个条文里也考虑不周全。根据条文规定，它将对环境民事纠纷的最终裁判权赋予人民法院，即只要当事人对行政处理结果不满意都可诉诸法院，论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 8 那么在当事人诉诸法院后 ，行政机关在这些环境民事纠纷的处理中的意见和解决办法，对法院是否有约束力，笔者认为，依据该条文的规定是没有的，这就意味着行政机关的一切努力都可能是无用功，这都不符合纠纷处理
26、的及时性和经济性。 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 9 3 、域外环境民事纠纷行政解决机制及对我国的借鉴 3.1 美国 ADR(Alternative Dispute Resolution)解决机制创始于美国，同时美国也是最早运用行政性ADR(Alternative Dispute Resolution)来处理环境纠纷的国家， 1996 年时任 美国 总统的 比尔 克林顿总统签署了行政纠纷解决法， 两年后签署了 ADR 法，两部法案的签署通过推动了ADR 在美国的发展。它的实践给我国带来了丰富的经验教训，对我国完善自己的环境纠纷解决机制带来了很大帮助。所以在此我们以美国为例分析研究，从中
27、得到一些借鉴。 美国在对环境纠纷的行政处理这一问题上没有统一的立法，但它有单行法及其他法规，主要包括冲突法 (Conflict Resolution Act)和行政纠纷处理法 (Administrative Dispute Resolution Act)。 在这些单行法中， 规定 出来 具体环境纠纷的相关机构，即环境保护署 (EPA)和环境冲突解决中心 (ECR) 。关于纠纷的处理方式，法案的规定更加灵活可操作，不再限于调解、仲裁和裁决这些已有方式，而是将选择解决纠纷方式的权利给了环境保护署和环境冲突解决中心，更有利于解决各种环境民事纠纷。 环境冲突解决中心在面对各种环境纠纷时，会根据具体情况
28、具体决定采用协商方式解决，包括双方当事人在何时能谈判或达成和解，抑或是否需要调解员介入以促成双方 能高效顺利的解决该环境纠纷。 与此同时，环境冲突解决中心还有一份关于解决者的花名册，经过考核合格的环 境解 决员可以在中心的推荐下作为解决员调解、解决当事人之间的环境纠纷。该中心中的解决员可以根据自己的专业知识、技能以及丰富的环境纠纷解决经验去帮助出现纠纷的当事人，以促成纠纷的早日高效解决。这样看来， ECR 中心的解决员花名册为环境纠纷当事人提供了充分的选择权利和空间，它让环境纠纷双方充分考虑到自身的特殊性和个性选择适合的解决者，在这个过程中也能更好的体现解决者的专业技能优势。 ECR 解决员的
29、申请也较为方便，在美国国家环境保护署 (EPA) 的网站在线申请即可获得审核资格，经过各种实质审查和技术认证，符合条件者就可以成为 ECR 花名册上的纠纷调解者。为了项目能有更好的发展，环境保护署 (EPA) 和环境冲突解决中心 (ECR) 还组成了环境纠纷解决专家组，由环境保护署专家、国家公务管理人员、民事纠纷处理专家和学者组成。经过过去二十年的实践证明，环境冲突解决中心 (ECR) 的存在和发展对环境纠纷的解决是十分有利的，尤其是专家组的设立，他帮助美国通过非诉讼方式解决了大量环境纠纷，这种方式不仅节约了诉讼资源更能使论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 10 纠纷得到更好的解决。美国 A
30、DR 程序现在已经不仅单纯在环境纠纷解决中使用，在环境纠纷的预防上也起到了很大作用，不仅表现在达成纠纷合议 ，还有谈判、调解解决具体的环境纠纷，现在绝大部分环境纠纷的解决都有赖于 ECR 或者纠纷双方选择非诉讼的方式，这一 纠纷处理机制己经成为美国解决环境纠纷的主要途径。 3.2 日本 环境民事纠纷的行政处理制度始建于日本，由于四大公害给日本带来的危害，日本政府加大了对环境的重视及环境纠纷解决机制的研究，根据其自身发展模式和特点在世界上率先建立了较为完备的行政处理机制，并在实践中不断完善与创新， 日本公害纠纷处理法中做出规定 :“ 当公害意见调解员在处理案件出现困难时就由公害调整委员会或都道府
31、县公害审查会等来解决纠纷 ” 1 该法 案规定，处于核心地位的 公害调整委员会是一个相对独立的行政委员会，是一个总理府外设机构，向总理府负责。该委员会委员长由两院通过并最终由总理大臣任命，还有其他六名委员共同 构成。根据法律规定，公害调整委员会在环境纠纷中可以独立行使职权，行政部长有豁免权，非法定事由不得对委员长职位予以罢免。下属都道府县的该机关则由九到十五名委员组成， 委员的任免也同上要经过议会的同意方可，不设置审查会的都道府县知事则每年任命九至十五名公害审查会候选人，由他们构成一份候选人名单。公害调整委员会与都道府县的公害审查会并不是行政上的上下级 关系，法律对其具体管辖都做出了详细的规定
32、，他们各自有不同的管辖范围。 2 法律中规定的一部分案件由公害调整委员会专属管辖，除此之外还有危害公民生命健康、严重污染居民生活环境、受害人人数众多的群体性环境事件、污染损害结果出现地域较广以至于出现了跨行政区域或两个及多个行政区域都有管辖权的环境纠纷。由此可见，公害调整委员会管辖的案件都是较为重大的环境纠纷。除了以上列举的其他环境纠纷则都是由 下属的都道府县公害委员会负责审查处理，但如若当事人不信任或对处理结果有异议那么经双方协商一致可以将这些案件上报至公害调整委员会处理 。 在日本环境纠纷行政处理的有四种方式，即斡旋、调解、仲裁和裁定。斡旋、调解、仲裁这三种方式力图采用个案的解决方式，这些
33、方式和诉讼方式有相似之处，但也有很大区别，最主要的就是它们是以双方当事人合意为基础，根据协商做出最终的裁决，而不像诉讼方式1 (日 )原田尚彦 .环境法 M.北京 :法律出版社， 1999， 72. 2 (日 )原田尚彦 .环境法 M.北京 :法律出版社， 1999， 38一 39. 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 11 严格遵照法律规定，以事实为依据以法律为准绳通过法官的裁判对案件做出判决。这一制度最大的优点在于能高效便捷的解决纠纷。而裁定则有所不同，它是由纠纷一方当事人向公害调整委员会提出申请，公害委员会通过相关司法程序对环境纠纷做出裁决，这时公害调整委员会所扮演的是环境法院的角色，
34、 它解决纠纷的方式就是严格遵守法定程序以事实为依据以法律为准绳做出最终判决。但需要注意的是，这里公害调整委员会也仅是类似于司法制度 1 类似于环境法院，但事实上它并不是司法机关而是行政机关。特殊之处就在于该机构在环境问题方面有自身的专业优势，同时在裁定过程中 还具有特殊的准司法性。在日本，裁定也分为两种，第一是责任裁定第二是原因裁定。这两种裁定的区别在于，责任裁定是依当事人申请，公害委员会对环境污染引发的侵权损害责任进行具体划分，裁定在这个环境损害案件中争议双方所要承担的具体责任，但这个裁定仍然是一种行政行为，该行 为仅具有准司法性，并不具有法律效力及最终判决力， 双方当事人若对此裁定不满则仍
35、可就此纠纷向法院提起诉讼，用诉讼的方式解决纠纷。 原因裁定则是因环境污染等行为引起的侵权损害赔偿，在解决该民事纠纷过程中，争议双方对损害发生的污染原因仍存在分歧的情况下，公害调解委员会会据此对纠纷发生的原因进行裁定。故可以看出，这两种裁定分别是针对责任和损害发生原因而进行的裁定。 3.3 韩国 在韩国，解决环境纠纷 的手段不仅有诉讼，非诉讼手段如协商、调解、仲裁、裁决等在实践中也被广泛应用。而在所有这些非诉讼解决方式中，运用最多的就是行 政解决机制。该机制相比其它解决方式而言，费用较低、解决纠纷时间较短、双方当事人权利更加平等、因为以对话协商为基础，所以在纠纷解决过程中双方沟通更为容易。环境纠
36、纷解决委员会是该机制的主体，居中处理各种环境纠纷。同公害调解委员会的性质一样，该机构也具有准司法性，常设机构有调解机构与仲裁机构。在双方当事人协商一致的情况下，可以认定此方式作为解决双方纠纷的唯一有效的方式， 通过不断的发展与完善，该方式渐渐成为解决环境纠纷的重要补充与支撑。相比日本而言，该委员会分中央和地方两级。 中央委员会的成员由总统任命，地方委员会成 员由地方政府的行政长官任命。 通过分析可以看出，该机构主要有以下一些职能，首先是对环境民事纠纷进行先行调解；其次，对当事人的请求进行相关调查；第1王灿发 .环境纠纷处理的理论与实践 M .北京 :中国政法大学出版社， 2002， 294一
37、295. 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 12 三，为环境污染受害方提出救济建议；第四，对接受的环境民事纠纷进行分析，为制度完善提出完善意见及整改方式；最后，该机构还有对公众进行环境教育的作用等。 韩国环境民事纠纷的行政解决方式有前期调解、调解和仲裁。前两种调解方式和日本一样，并无法律效力，仅是一种行政行为；而仲裁与这两种调解的区别就在于，当事人如果接受了行政机关做出的仲裁协议，就失去了对该案件进行诉讼的权利。 具体 分析如下： 第一，前期调解。这一程序通常依当事人双方提出申请，此时委员会的主要作用体现在提供给当事人双方一个表达诉求的平台，在这里任何一方都可以提出自己的请求，提供一个双方
38、表达意愿的机会。在这个阶段，委员会还没有去解决纠纷，甚至没有权力主动介入案件进行调查取证，任何与纠纷有关的事实、证据、都由当事人自行主动的搜集。作为前期调查，它的作用是鼓励双方当事人自行解决纠纷，依靠自己的力量更高效更便利的解决。如果在这个阶段进行后发现纠纷并不能很好的解决，那么可以终止该程序，进行到下一程序中。 第二， 调解。这里的调解分 为普通调解和特殊调解两种。 当事人双方可以申请调解，而且这种调解仅能由当事人申请而启动， 而不能依职权进行。特别调解则不然，该程序无需经过 双方当事人同意，而仅仅有一方当事人申请即可进行调解， 普通调解针对的是生产生活中常见的环境民事纠纷，该制度致力于在普
39、通环境民事纠纷中促使双方当事人达成一个解决纠纷的具体协议。相比较前期调解而言，这一阶段的调解行政机关的权利更大，具体表现即在调查案件过程中，行政机关和当事人一样拥有调查取证权，还可以对所需文件、物证进行复制， 还有权询问有关证人等。这一阶段当事人双方如果都一致同意通 过 调解解决纠纷，那么委员会就可以继续针对案件进行调解，在这个过程中，如若委员会认为双方失去调解诚意，或调解无法获得有效决议，那么委员会有权决定停止调解，做出此决定后的 30 天内，如果当事人没有做出明确的同意表示，则委员会做出的停止调解的决定就自动生效。而特别调解的特殊之处就在于即使没有双方同意，只要当事人一方申请即可启动该调解
40、程序。 这个程序只能由中央调解委员会启动。这一程序适用的案件则较为特殊或重大，包括正在进行 中的对生态环境造成重大影响的环境污染损害案件、双方不能达成调解协议的案件或者案件的解决关系到公共利 益的案件。 第三，仲裁。该程序的启动既可以由争议双方当事人启动，也可以由委员会 依职权主动提出，它的提出较为灵活。仲裁委员会可以根据自己对案件的判断决定是否启动后续程序，如果认为有必要那么就可启动。这些情况主要包括在案件主要当事人缺席情况下做出的的仲裁； 在仲裁过程中，需要提交相关纠纷发生的资料、证物等；需要对环境污染地进行实地调论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 13 查；有时还需要有关环境专家的协助
41、，通过他们的专业知识帮助行政机关确认环境损失及对当事人造成的损害，以及这种损害的持续时间对当地生态环境带来的影响，这些损害都会直接关系到责任人的侵权损害 赔偿问题。而且在这个过程中，仲裁委员会若认为调解更有利于纠纷的解决，有权将案件转入调解程序，这是较为特殊之处。 3.4 台湾地区 我国台湾地区对这一问题的研究开展的较早，并且有了丰富的实践经验，早在 1992 年 2月 1 日就公布实施了公害纠纷处理法，该法案的目的在于客观公正、 便捷高效的处理环境民事纠纷。该法规定，在省市两级政府机关设立公害纠纷调处委员会，通过行政处理程序解决环境民事纠纷。最高行政机关行政院下的环境保护署设有专门的公害纠纷
42、裁决委员会。除此之外，台湾地区还制定了特殊的公害陈情处理制度，这一制度就是 在各级行政机关都要设置专门的行政人员，以听取公众或有关机构的提出的相关环境问题。行政院环境保护署设有紧急公害纠纷督导小组，用以协调紧急环境事件的解决和研究处理解决环境民事纠纷的方法和对策，非关系公众利益的重大环境事件一般都由省市公害纠纷调处委员会处理，只有重大环境事件才由行政院组成紧急公害小组出面处理解决。 通过以上分析可以看出，我国台湾地区的 公害纠纷处理法的 更多借鉴了日本这方面的立法 ， 但这两个法案也有区别，表现在以下两个方面：首先，日本的法律规定如果行政调解的三种方式斡旋、调解、仲裁完成后，行政处理决 定生效
43、，但此后一方当事人拒不履行决定，那么另一方当事人需要向有关法院提起诉讼，在诉讼中由法院裁判后方可获得强制执行权；而台湾地区的立法则不然，公害法规定行政机关在行政处理决定做出后都需要报送法院由其审查，审查认为合法后该行政处理决定就具有了强制执行力，而无须再向法院提起诉讼。第二，日本法律中没有赋予公害防止协定以强制执行力，在实践中，污染企业会与当地公共团体签有协议，根据法律此协议仅依靠污染企业的自觉履行，并无强制执行力；而台湾地区的法律则规定这种团体和企业签署的协议要送至法院进行公证，公证后如若任何一方没 有遵守该协定，那么受害人就可以直接向法院申请强制执行。 台湾地区在吸取日本行政处理制度经验的
44、同时还对很多细则进行了修正，这样就更符合社会的发展要求，使得环境民事纠纷的行政处理更高效更有利于纠纷的解决，是对行政处理机制很好的完善。 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 14 3.5 对我国 的借鉴 通过前述对各个国家和地区的环境纠纷行政法调整机制的介绍中可以发现，各个国家和地区在立法和行政处理方式、机构的设置上都有自己独特之处，区别于其他国家和地区。通过对这些不同制度的分析和对比，我们可以总结出很多经验与教训，根据我国国情建立完善现有的环境民事纠纷的行政 解决机制。 3.5.1 行政处理的法律依据 对于环境民事纠纷的行政处理立法，日本和韩国采用了相同的立法模式。 日本有公害纠纷处理法，
45、韩国则有环境纠纷解决法，这两部法律都是其行政机关运用行政手段处理有关环境民事纠纷的法律依据；而美国虽然不像上述两国有明确的法律规范，但它在其他法规中也对环境民事纠纷的行政解决提供了法律依据，如前文分析的 冲突法 (Conflict Resolution Act) 和行政纠纷处理法 (Administrative Dispute Resolution Act) 。 而我国在这方面 的立法就较为落后 ，既没有 单行法规定，又没有完整的关于行政处理的其他规定，仅仅依靠环境法第 41 条以及其他一些单行法中零散的相关规定，这就使得环境民事纠纷的行政解决缺乏必需的法律依据。 3.5.2 行政处理的机构设
46、置 机构设置上，日本由前面介绍的公害调整委员会和公害审查会共同组成，他们并不是一般行政意义上的上下级或隶属关系，关于二者的管辖权 则在法律中作出了明确规定，根据案件性质及其他确定管辖权；韩国则是分别在中央和地方设置了不同级别的环境纠纷解决委员会来具体解决环境纠纷，中央的人员 任命由总统，地方的则由当地行 政长官任命；美国则是在国家环境署中设置了单独的环境冲突解决中心（ ECR ），任务在于解决环境、自然资源和公共土地引起的冲突。我 国实践中还没有建立处理环境纠纷的专门机构，处理环境纠纷通常都是由环境行政机关代劳，这样专业性和操作性就差了很多。 3.5.3 行政处理的实现方式 通过前面分析可以看
47、到， 日本公害纠纷行政处理的方式有斡旋、调解、仲裁和裁定；韩国的环境纠纷行政处理方式有前期调解、调解和仲裁；美国环保署和环境冲突解决中心 的解决方式 则不仅限于调解仲裁这些传统行政解决方式 ， 可以根据不同的纠纷选择不同的解决方论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 15 式，并非局 限于调解、裁决和仲裁， E CR 可以依职权通过分析具体纠纷状况来决定是否要对当事人间的纠纷进行协商解决，如果 ECR 认为有必要，那么则可以进行调解，并且这种权利会延续至调解过程中， E CR 可以委派调解员参与案件以促成调解最终的达成。 而我国目前环境 民事 纠纷行政处理方式 仍然是较为传统的 行政调解和行政裁
48、决， 而且 行政仲 裁这种方式并没能发挥其应有的作用。 3.5.4 行政处理人员的选用 在美国要申请 ECR 解决员也较为方便，在美国国家环境保护署 (EPA) 的网站在线申请即可获得审核资格， 经过各种实质审查和技术认证，符合条件者就可以成为 ECR 花名册上的纠纷调解者。经过考核合格的环境纠纷注册解决员就可以为环境纠纷双方提供解决纠纷的服务和调解。不仅如此， 环境保护署 (EPA) 和环境冲突解决中心 (ECR) 还邀请众多美国环保署专家、行政 机关工作人员、有关民事纠纷处理专家和学者共同组成环境纠纷解决专家组，这个专家组在实际解决环境民事纠纷中也起到了很大作用，得到了很好的效果。根据日本
49、的公害纠纷处理法，经过两院同意，并最终由总理大臣任命的委员长和 6 名委员共同组成了公害委员会，该机构在处理环境纠纷时享有 独 立职权。委员长及委员 都有豁免权 ，非法定 事由法定程序 不得违反本人意愿予以罢免。 都道府的基层公害审查会成员有九至十五名委员，但其任免程序并不因是基层机构而简化，也一样需要议会的同意。 韩国的环境纠纷解决委员会由中央和地方两级组成。中央委员会的成员由韩国总统任命，地方委员会的成员则是由地方行政长官任命。 该机构主要有以下一些职能，首先是对环境民事纠纷进行先行调解；其次，对当事人的请求进行相关调查；第三，为环境污染受害方提出救济建议；第四，对接受的环境民事纠纷进行分析，为制度完善提出完善意见及整改方式；最后，该机构还有 对公众进行环境教育的作用等。我国法律法规中就没有对环境民事纠纷的行政解决人员的录用做出明确细致的规定，在我国实践中，通常都是由环境行政主管机构担任并最终 对环境纠纷进行处理，这样就不能保证处理人员的专业性，其次会造成互相推诿或争夺管辖权的现象出现。 论我国民事环境纠纷行政处理机制的完善 16 4 、环境民事纠纷行政处理机制的完善 4.1 环境民事纠纷行政处理机制的必
