1、陕西水资源管理的实践与思考水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。我省水资源十分紧缺，且时空分布不均，加之用水效率不高和水质污染问题严重，已经成为影响和制约经济社会又好又快发展的瓶颈因素。同时受自然条件的限制，水资源开发利用难度很大。特殊的省情和水情，决定了用好、管好水资源，建立权威、统一、高效的水资源管理体制在全省经济社会发展中具有十分重要的地位和作用。一、陕西水资源管理工作历史回顾漫漫历史长河中，人们为了自身的生存和发展，除水害，兴水利，逐步认识了水。但是，把水当作一种重要的资源进行统一管理和保护，却是从上世纪 80 年代开始的。80 年代以前，中国水管理工作的
2、主要任务是开发利用水资源，分级、分区域、分部门管理是这一时期水管理工作的主要特征。兴水利、除水害，保障农业用水，防治水旱灾害是传统水利部门的核心职能。各经济行业主管部门和单位也根据自身的用水需求承担相应的开发利用管理职责，城乡分割、部门分割、多龙治水、各自为政，没有一个权威部门对水资源的统筹规划、合理利用、节约保护负责。随着经济社会的快速发展，由此引发的水资源短缺与水环境危机日渐突显，越来越受到社会各界的广泛关注。1985 年省政府批准成立了省级水资源专管机构，其后我省水资源管理工作大体经历了三个阶段：第一阶段（1985-1993）为建章立制、组建机构和队伍阶段，其间中华人民共和国水法和陕西省
3、水资源管理条例先后颁布实施，为实现我省水资源的统一管理打下了坚实基础；第二阶段（1994-2000）为理顺关系阶段，以取水许可制度的实施与 2000 年机构改革为标志，基本实现了地表水与地下水，城市与乡村水资源的统一管理。这一时期水资源管理的基本特征是将开发利用与水资源管理职能相分离，强调开发利用服从于水资源的统一管理，以“五统一、一加强”（统一规划、统一调配、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质，加强全面服务）为主要内容的水资源统一管理职能和地位得到普遍确认；第三阶段（2001 年至今）为深化管理阶段，其间省人大审议通过了陕西省实施办法，省政府先后颁布和修订完善了节约用水、
4、取水许可、水资源费征收管理办法，批准了水资源开发利用规划、水功能区规划、用水定额、节水型社会发展纲要、城市地下水超采区划定与保护方案等规划、标准、方案，对我省水资源开发利用、节约保护和治理配置进行了全面规范，标志着我省水资源管理开始步入法制化、规范化和科学化的管理新阶段。经过二十余年的不懈努力和探索，我省的水资源管理取得了长足的发展，初步建立起符合我省实际的水资源管理与政策法规体系，水资源规划、调查评价体系逐步完善，水资源管理的各项工作如取水许可管理、水资源的节约与保护、水资源论证、水资源费征管等进一步规范，水资源统一管理格局基本形成。在过去的二十多年中，我省在水资源十分短缺的条件下，保障了经
5、济社会的快速持续发展，水资源管理工作发挥了不可替代的重要作用。特别是进入 21 世纪以来，通过落实水资源总量控制、定额管理制度，大力推进节水型社会建设，我省用水效率和效益显著提高，农业灌溉水利用系数提高到 0.53 以上，位居全国前列，工业万元增加值用水量由 267立方米降低到 52 立方米，全省 GDP 在不到十年的时间内实现了翻两番，达到 6800 亿元以上，而用水总量始终稳定在 85 亿立方米左右，水资源管理的社会服务功能明显增强，已成为政府水行政管理的核心职能之一，赢得了社会各界的普遍认可。二、新时期我省经济社会的快速发展，对水资源管理工作提出了更高的要求，水资源管理工作的机遇与挑战并
6、存在粮食、能源与水资源三大战略资源中，我省能源资源相对丰富，粮食基本自给，而水资源短缺的矛盾十分突出，已成为当前和今后一个时期制约我省经济社会发展首当其冲的重要因素。面对水资源紧缺的形势，当前和今后一个时期，水资源管理既面临着严峻的挑战，也面临着难得的机遇。机遇主要体现在：一是党和国家高度重视水问题，省委、省政府把水资源工作列入重要议事日程；二是可持续发展治水思路的实践，为水资源管理工作提供了广阔的舞台；三是建设资源节约型、环境友好型社会战略的实施，为水资源管理工作提供了良好的环境；四是公众生态文明观念的不断增强，为水资源管理工作创造了良好的社会氛围。但随着人口增长、经济总量增加、城市化进程加
7、快和若干重大工业基地的建设，以及我省水资源条件的先天不足，我省水资源管理同样面临着严峻挑战。首先，随着城市化进程的加快，满足城乡居民生活用水将是水资源开发利用面临的最紧迫任务。据相关资料分析，过去 25 年间，全国城市人口增长了两倍，但城市年供水量却增长了 5 倍，这种增长在今后较长时期将是不可逆转的趋势，并将面临水量不足、水质污染的双重挑战。第二，工业化步伐加快和若干重大工业基地建设将是水资源开发利用面临的重点和难点问题。当前，关中城市群和国家级陕北能源化工基地建设飞速发展，一批重大工业基地的建设，需要稳定可靠的供水水源作保障，而这些工业基地无一例外的处于水资源严重短缺地区。如何化解我省水资
8、源与能源和重大产业布局不匹配之间的矛盾，是突破我省经济社会发展水资源瓶颈制约的关键所在。第三，保证粮食安全需要为农业提供稳定的供水保障。在今后的发展中，粮食生产将面临人口持续增加、水资源严重短缺、耕地面积继续减少、灌区不断萎缩等诸多挑战。保证全省灌溉面积稳定在 2000 万亩以上，农业供水量稳定在 60 亿立方米，将是水资源开发利用的重要目标。第四，今后的水资源开发利用将受到宏观调控政策的约束和生态环境的严重制约。一是国务院“八七分水方案”分配我省黄河流域耗水指标 38 亿立方米，加之黄河近年来水持续减少，按照丰增枯减的原则，实际分配我省的年耗水量仅为 30 亿立方米左右，今后新建水源工程很难
9、得到许可。二是由于气候变化等综合因素影响，各主要河流水量呈减少趋势。来水减少，用水增加，已使水资源的开发利用达到极限，并由此引发了一系列的环境问题。三、从陕西实际出发，新时期我省水资源管理工作的总体目标、思路与重点面对机遇与挑战，我省在水资源开发利用和管理上必须推进思路创新。总体目标与思路是：坚持以科学发展观为指导，按照以人为本和构建和谐社会的要求，以提高水资源的承载能力和水环境的承载能力为目标，以强化节水、加强保护、合理开源为基础，以建立科学高效的水资源管理能力体系为支撑，在优化配置上下功夫，大力推进节水型社会建设，通过提高用水效率和效益，统筹当前和长远发展用水，优先确保城乡居民生活用水，稳
10、定农业用水，保证加快工业化、城市化进程用水，为全省经济社会持续发展提供可靠水资源支撑。要实现上述思路和设想，全面提高我省水资源管理水平，有以下四个方面的重点考虑。1.创新思路，牢固树立以人为本，人水和谐的管水理念，合理统筹生活、生产、生态用水。面对人口增长、人民生活水平提高和城市化进程加快带来的生活用水的刚性增长，要优先予以保证。在提高供水保证程度的同时，进一步加强水资源特别是饮用水源的保护，改善水环境，不断提高供水质量标准，将是水资源管理新的工作重点和目标。稳定农业用水，保障粮食安全，是今后我省水资源管理工作必须坚持的基本目标。前些年有人提出我国农业用水应保持零增长甚至负增长，我认为，就陕西
11、而言，零增长可以做到，用长远的眼光来看，负增长则不可取。农业，特别是粮食生产的稳定增长，是保障经济总量快速持续增长的重要基础。国内外的历史经验一再证明，粮食危机是诱发全球或区域经济危机的最根本原因。我省粮食产量在 80 年代后期达到新的历史水平后，支撑了全省经济 20 余年的快速增长，但在这之后，始终处于徘徊状态，一个重要原因，是工业和城市快速发展挤占了农业用水。全省现状缺水 21 亿立方米，主要缺在农业。因此在稳定农业用水总量的前提下，加快节水灌溉技术改造步伐，通过提高农业用水效率，增加农业实际用水量，应成为我省水资源管理的一项重要政策导向。对于经济欠发达地区的陕西而言，加快工业化进程是富民
12、强省的必由之路，由此带来的工业用水硬增长也是必然趋势。面对水资源短缺的实际，对工业用水必须实行一方面大力支持，一方面严格控制的综合措施，引导工业用水要在构建高起点、高附加值的高效节水工业体系上下功夫，不断降低单位产品的耗水量，在工业产值快速增长的同时，保持用水量的相对低速增长。要更加重视人民群众改善生态、不断提高生活环境的诉求，把生态用水放到更加重要的位置。借鉴和推广西安浐灞综合治理及北方同类型地区的经验，通过利用平原水库、河道水库等拦蓄雨洪资源，积极开发利用中水、矿井疏干水等非常规水源，减少水资源的流失，通过“止血 ”措施，为生态用水提供水源，创造良好的生态、生活环境。2.转移重点，推动水利
13、建设从以水源开发为主向水资源配置工程体系建设为重点的转变。简单的讲，就是水利建设要由生产导向型向市场导向型转变。转变过去以产业项目为主导，被动提供水源的局面，要按照市场规律主动配置水资源，并以此来影响和调整产业的合理布局。要由开发导向型向利用导向型转变。在水资源短缺且与其它资源以及产业发展不匹配的情况下，要把水资源配置体系建设放到与水源工程建设同等重要，甚至更高的位置。借鉴电网调度管理模式，加快水资源配置工程网络建设，通过水源和配置工程网络的合理调度，实现流域和区域间水资源的优化配置与合理、高效利用。黄河流域在水资源开发利用程度已经很高、潜力有限的情况下，要通过引汉济渭等调水“补血” 工程建设
14、，沟通黄河、长江两大流域，一方面解决关中地区用水矛盾，另一方面通过增加渭河入黄水量，为陕北开发利用黄河水置换出用水指标，加快陕北黄河干流引水工程建设，以流域间的配置解决区域间水资源的配置难题。与此同等重要的是，要加快关中城市群和陕北能源基地两大重点区域供水网络体系建设，并以此为支撑，通过合理的调配，解决有水供不出与缺水无水用的局面。3.强化管理，全面严格落实总量控制、定额管理制度。总量控制、定额管理是水资源管理的核心，也是实现水资源合理开发、可持续利用的重要手段。我省黄河流域开发利用程度已经很高，并引发了一系列的环境问题，因此需要通过总量控制、定额管理的手段，逐步压减用水量，将其开发总量限制在
15、合理的范围。下一步，我们将按照这一思路，根据各单位、各行业的用水指标和定额，把合理确定的水资源允许开发量分配到各行政区域和各用水户。同时制定和执行用水计划，根据实际情况对用水进行动态调度管理。对各地区和用水单位来说，总量是刚性的目标，是不能突破的原则，也是今后为地区经济发展所能提供的全部水资源家底。在总量不够的情况下，就要通过调整产业结构，降低单位 GDP 的用水定额来满足经济社会发展对水资源的需求。同时实行水权分配制度，允许水权流通转让，通过市场手段，推动水资源配置向高效率和高效益领域倾斜。4.完善手段，以加快信息化建设为切入点，努力推进水资源管理现代化。水资源管理能力和管理手段的落后，一直
16、是制约水资源管理能力和管理水平提高的重要因素。为切实提高水资源综合管理能力和管理水平，实现水资源管理向动态管理、精细管理、定量管理和科学管理的转变，适应不断增加的水资源管理工作任务，我省从 06 年启动了全省的水资源管理信息化建设，提出了以“水资源监测” 、“取用水量实时监测”、“ 水质监测”、“ 水资源配置调度” 、“ 水资源综合管理”五大系统为核心的陕西水资源管理现代化建设规划，并先期实施“陕西省取用水量实时监测管理系统” 建设。今后，我们将抓住水利部启动国家水资源管理信息系统建设的机遇，以加快水资源管理信息化建设为切入点，努力推进水资源管理的现代化，提高水资源的调控能力和水资源管理决策能力，为实现水资源优化配置、高效利用和科学保护，实现社会经济自然的可持续协调发展提供支撑。
