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民办校外培训机构定位与监管.pdf

上传人:weiwoduzun 文档编号:1766005 上传时间:2018-08-22 格式:PDF 页数:4 大小:328.89KB
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资源描述

1、0 0 0 0 柳 荆 2016年3月上半月 民办校外培训机构:定位与监管 李清刚 (广州市教育研究院,广东广州510030) 摘要:民办校外培训机构存在的问题主要集中在定位与监管方面。民办校外培训机构正确定位 是私人物品性质的公益事业,这就意味着民办校外培训机构可利用市场治理手段走产业化道路,同时 政府进行必要的规制与监管。政府监管主要包括研制民办校外培训机构的国家标准、工商部门履行监 管主体角色、教育评估组织参与治理及建立健全信用信息系统等。 关键词:民办校外培训机构:定位:监管 中图分类号:G52272 文献标识码:A 文章编号:10053476(2016)03002404 就类型而言民

2、办非学历培训机构主要包括民 办校外培训机构(中小学文化补习和辅导)、民办 职业技能培训机构、民办社区服务机构(托管机构 等)及民办休闲娱乐机构(俱乐部等)。随着经济 社会的进步和繁荣。上述机构也得到了日益蓬勃的 发展,逐渐成为教育发展中最具活力的板块。其中 争议最大、产业化趋向最为明显、因“失范”程度 较高而引起社会强烈关注的当属民办校外培训机 构。本文针对影响民办校外培训机构性质和办学质 量的定位与监管问题进行探讨。 一、民办校外培训机构的定位 (一)民办教育促进法对民办校外培训机 构的定位 所谓民办校外培训机构,根据相关法律可以定 义为非政府团体(组织)或公民个人利用非国家财 政性经费举办

3、的针对中小学生校外文化补习和辅导 的非学历培训机构。根据民办教育促进法民办 校外培训机构被定位为公共物品性质的公益性事 业。为了大力促进其发展, 民办教育促进法又 规定其可以从办学结余中获取合理回报。民办教 育促进法界定的合理回报不同于企业“分红”, 其提取受到很多因素的制约比如有“收取费用的 项目和标准”、“办学支出占收取费用的比例”以 及“办学水平与办学质量”等。前两项还存在所谓 的可用数字量化的指标,而后一项“办学水平与办 学质量”则是一个模糊参数,相关法律并未界定谁 来判定以及如何判定“办学水平与办学质量”。因 此这一参数往往成为不被举办者考虑的一纸空文, 不仅如此,前两项指标由于缺乏

4、有效监管或者监管 法律问题,也显得苍白乏力,实际操作中合理回报 的比例与数量则由举办者全权决定 民办教育促进法尽管列出经营性的民办培 训机构管理办法由国务院另行规定。表面看来民办 校外培训机构是可以成为企业化的机构。但由于上 位的教育法有“不得以营利为目的举办教育” 的禁令,不可能制定一个经营性的民办培训机构管 理办法,以此鼓励民办培训机构管理走产业化的道 路。因此,根据现行法律规定,从事民办校外培训 机构的投资只可获取合理回报,不能企业化、产业 化运作从而赚取超额利润和巨额回报。但实际上存 作者简介:李清刚(1975一),河南周口人,广州市教育研究院副研究员,主要从事民办教育政策研究。 基金

5、项目:本文系广东省教育科研“十二五”规划课题“民办非学历教育培训机构规范办学指南研究” (编号:2014ZJK028) 研究成果。 0 0 0 0 在举办者全权决定的自由提取回报,这严格来说违 反了教育法律的规定。根据教育法第七十五条 “有违法所得的,没收违法所得”,并撤销其培训机 构。实际上大面积存在以提取合理回报的名义公然 “侵吞”办学结余的行为,已经超出教育法的 制裁权限,严重到足以追究刑事责任的程度。一些 在工商机构注册的教育咨询公司,本不具备办学资 质,因缺乏有效监管,也在悄然大搞校外教育培 训,大力推进校外培训的产业化。此外,众多的民 办校外培训机构在国外扎堆上市并在国内市场化发

6、展,更是对相关教育法律的“无视”。 (二)民办校外培训机构的定位探讨 上述分析的是中国民办校外培训机构的“失 范”情况。从全球视野来看,民办校外培训机构基 本上是各国政策议程中的“盲点”也就是说缺乏 成熟而普遍的政策经验参考。研究校外培训机构的 专家马克贝磊(Mark Bray)把缺乏政府关注的校 外培训称为影子教育他认为校外培训虽已成为全 球现象,但几乎所有社会政府对主流学校教育的关 注远远超过对“影子”的关注1。赞同民办校外 培训机构的人士主张校外培训具有学校教育不可比 拟的个性化教育的优势能够更好地因材施教,发 展学生的个性特长,尤其能够提高潜能生的学习成 绩,是学校教育的有力补充。反对

7、者则认为民办校 外培训机构主要吸收优秀学生参与造成了应试教 育的畸形发展,由于收费较高使得有钱人子女能够 在竞争中处于优势地位,使得分层固化,加剧了社 会不公。 不管是赞同者还是反对者争议的焦点还是在 于民办校外培训机构的定位与监管。首先,分析民 办校外培训机构的定位问题。 民办教育促进法 设计的公共物品性质的公益性事业定位已经被民办 校外培训机构发展实践所“无视”已是不争的事 实。治理其“失范”面临着要么强化执行法律的刚 性权威,要么重新审视并更正民办校外培训机构定 位的选择。笔者赞同后者,民办校外培训机构定位 应该是私人物品性质的公益事业属性。所谓私人物 品性质是相对公共物品而言,具有竞争

8、性和排他性 特征。民办校外培训机构具有竞争性(一个人消费 将减少其他人消费)和排他性(需要付费才可以享 用)属于私人物品。不同于义务教育阶段的公办中 小学校,属于政府向所有适龄儿童和少年提供的免 25 费的基本公共物品,一个儿童的消费不会减少其他 儿童的消费,因为是“人人人学”。私人物品属性 决定了民办校外培训机构可以走产业化的道路,可 以作为经营性的或者营利性的机构存在。同时民办 校外培训机构也具有公益事业属性,所谓公益事业 是全民共享的,服务于生产、流通和居民生活的各 项事业。不同办学质量和水平的民办校外培训机构 几乎可以为所在区域的全体就读生提供教育服务, 同时促进社会正向效益,具有公共

9、物品的正外部性 特征,即促进了学生素质提高净化了社会风气 增加了社会福利等。公共物品属性决定了政府必须 对民办校外培训机构进行必要的规制和监管而不 能听任市场自发调节。说到底,政府和市场都是治 理的手段都是国家教育治理体系的组成部分,哪 个治理手段的成本低就采用哪个通过降低治理成 本提高治理能力,完善治理手段实现教育治理能力 的现代化。 那么如何看待反对民办校外培训机构发展的观 点呢?首先,反对者认为民办校外培训机构发展巩 固了应试教育的根基,与实施素质教育背道而驰。 的确有很多民办校外培训机构明目张胆地打着应试 教育的旗号传授学生应试技巧,这种行为是需要批 判和禁止的,但是正如赞同者指出的那

10、样,民办校 外培训机构也可以成为学生全面发展的助推器和个 性特长培育的孵化器。民办校外培训机构功能指向 关键取决于政府的政策导向和监管效度,因为就其 本身而言,民办校外培训机构是一把“双刃剑”, 所以政府的规制和监管就必不可少。其次,反对者 认为民办校外培训机构使得有钱人子女能够在竞争 中处于优势地位,固化了社会分层,加剧了社会不 公。笔者对此不敢苟同,根据公共物品理论,义务 教育阶段的公办中小学学校属于政府供给适龄儿童 同等接受的基本公共物品。这是政府要保障的起码 的机会公平,让不分贵贱的学生能有一个相同的起 跑点。但机会公平并不意味着每个学生拥有同样的 教育结果,只是意味着每个学生应该拥有

11、接受相同 质量教育的机会r2。比如,同一区域内教育质量 大致均衡的学校分布,每个孩子人读就能获得拥有 相同质量教育的机会。但这仍不能保证教育结果平 等,因为有钱人子女可以放弃人读公办学校的机会 而选择去办学质量比公办学校更高的民办学校就 读,或者选择去补习性的民办校外培训机构接受课 0 0 0 0 0 外辅导。如果这样就被认为是破坏了社会公平的 话,那么国家大力发展民办教育政策的正义性何 在?显然这种观点是绝对的平均主义作祟,任何政 府在任何时候都不能保证结果平等,由于每个学生 家庭出身、天赋、勤奋程度等存在差异,出现教育 结果的不平等是正常的,但政府一定要保证基本的 接受教育的机会公平,比如

12、,政府必须提供每个适 龄儿童质量大致均衡的公办学位,却不能强制每个 学生都必须人读公办学校,以保证所谓的教育结果 “平等”。在罗尔斯看来,即使教育机会平等,自由 市场造成的财富分配也无法达到正义:理由是任由 天生智愚来决定财富分配。并不比让出身贵贱去决 定更合理 。他认为真正的正义在于任何社会改 进都要有利于弱势人群的增益。另一方面民办校外 培训机构具有私人物品性质而且属于非基本教育 服务的范畴。其目的就是为了回应公民更高层次和 更多元需求在超出政府“兜底线”能力之外而由 市场或社会来提供的物品和服务,不是人人都可能 享有但却是向人人平等机会的开放,而且是保障社 会整体福利水平所必需I4。社会

13、整体福利水平的 增加必然提升公共财政的汲取能力和社会福利的扩 张能力,从而保障处境不利人群从中得利。这也是 哈佛大学迈可桑德尔坚持的公共利益优于个人利 益的“逻辑”所在。因此,国家大力发展民办教育 的一个重要的理由在于满足人们日益高涨而多样化 的教育需求。尤其是满足人们非基本教育服务的需 求来增进社会整体福利。 (三)民办校外培训机构的正确定位的对策 民办校外培训机构的要实现如上分析的私人物 品性质的公益事业属性定位,必须采取以下对策。 首先,建议对教育法及民办教育促进法相 关条款进行修改。应把教育法第二十五条“任 何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教 育机构”中的“及其他教育机构”字

14、样去除,修改 为“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校”。 建议对民办教育促进法第二条“国家机构以外 的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面 向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法” 修改为“国家机构以外的社会组织或者个人,利用 非国家财政性经费,面向社会举办学校的活动,适 用本法”,去除“及其他教育机构”字样。两个去除 目的说明其他教育机构主要指培训机构不受此条款 规制,同时保障了学历教育(学校)公益事业属性。 据此仍需删除民办教育促进法第六十六条“在 工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机 构的管理办法,由国务院另行规定”之条款。这样 就把民办校外培训机构剥离出学校教育

15、领域,主要 适用公司法等商法规制(在某些方面,如教师 资格等方面,仍适用教育法律)。其次,民办校外培 训机构一律不得冠以学校名称整肃学历教育的非 营利性和非产业性,对那些打着民办学校旗号在民 政部门注册的民办校外培训机构一律进行注销登记, 并转投到工商部门注册登记为培训企业,主要由工 商部门对其经营行为进行日常监管。随着股票由核 准制向注册制转变的落地,民办校外培训机构就可 顺畅地在国内上市融资,集大众之财力,共担风险 和共享收益,以便增进社会福祉和财富。 二、民办校外培训机构的监管 目前民办校外培训机构暴露出来的问题主要有 以下几点:超范围办学、办学条件差存在安全隐 患、师资配备差、无证办学

16、、收费退费不规范、虚 假广告宣传等,无一例外都是监管不力问题。国际 上很少有成熟可资借鉴的经验,目前监管较好的有 美日等国。美国目前的做法是通过课后教育项目和 补充性教育服务项目把校外培训机构纳入到公办教 育系统之中,由政府提供资助(学生免费),政府 把其视为赔补差生的重要渠道。美国采用的是政府 出资,市场化运作(各校外配需机构之间进行公平 竞争),学生自主选择,政府对其运行进行监督和 管理。日本把各类校外培训机构称为“学习塾”, 被划归为营利性企业和服务性产业,由经济产业省 管理,并接受公司法等商法规制。为了提高监 管效果日本还组建了社团法人全国学习塾协会, 强调行业内部的规范和自律。该组织

17、受经济产业省 的委托负责全国学习塾的管理,主要职能是制定 行业准人基准与认证,评估学习塾的经营行为,对 学习塾师资进行培训和能力认证等 。借鉴美日 等国经验,笔者认为应从以下几个方面加强民办校 外培训机构的监管。 (一)研制民办校外培训机构监管的国家标准 国家标准对于民办校外培训机构规范发展、提 高管理水平与培训质量、促进机构间的交流等具有 0 0 9 o 0 重要意义。建议工商总局联合教育部等部门研制民 办校外培训机构的监管的国家标准,主要包括准人 标准和质量标准。所谓准人标准就是民办校外培训 机构设立标准包括举办者资格、培训机构设置标 准、教师资格、申办程序、办学范围等符合有关法 律法规的

18、规定6。民办校外培训机构之所以存在 超范围办学、办学条件差存在安全隐患、师资配备 差等问题主要在于缺乏全国统一的准入标准。所谓 的质量标准尤为缺乏,使得监管机构难以对民办校 外培训机构进行检测,难以为其提供改进指导。建 议在工商总局设立全国统一的教育培训机构标准工 作办公室,研发适合国情的各类培训机构的国家质 量标准可设立合格和优秀两个高低搭配的质量标 准层级7=,以适应民办校外培训机构不同层次的 发展需要。 (二)工商部门要切实履行民办校外培训机构 的监管职能 以往的民办校外培训机构主要由民政部门登记 注册教育部门监管,随着教育法及民办教育 促进法等相关法律的修改完善之后赋予民办校外 培训机

19、构新的企业化定位,使其脱离了学校教育领 域进入了工商部门监管舞台,那么工商部门就要依 据法律法规的相关规定和国家标准切实履行监管职 责,对无证办学、超范围办学、收费退费不规范、 虚假广告宣传等违法行为严加查处。强化日常监 管对群众举报投诉认真对待,及时跟进,一查到 底。对于群众反映强烈,社会影响较坏的问题集中 专项整治,联合街道、教育、城管、公安、消防等 部门群策群力对民办校外培训机构的害群之马给予 沉重打击,为致力于培育核心竞争力的民办校外培 训机构维护健康的市场秩序E8J。工商部门还要注 意不要越权,一旦发现存在犯罪行为嫌疑要把案件 移交给司法部门处理,不能以行政处罚取代之。 (三)鼓励教

20、育评估组织参与对民办校外培训 机构的治理 民办校外培训机构除了加强自律,践行中小 学生校外培训机构自律公约(试行)要求外,政 府必须充分发挥教育评估组织在民办校外培训机构 治理体系中的应有作用。教育评估组织能够弥补市 场治理手段和政府治理手段的不足。作为独立的第 三方评估通过一定标准对评估对象进行量和质的判 27 断,为其管理和质量改进提供依据。这是对政府治 理和市场治理的一种必要而有效的制衡,其作用无 可替代。比如教育评估组织可以根据一定的国家标 准对民办校外培训机构进行鉴定和排名可为其追 求办学质量和管理水平提升外部动力。达成以评促 建效果。同时提高了市场透明度,为学生选择不同 质量和收费

21、层次的民办校外培训机构提供参考。 (四)政府建立健全全国联网的民办校外培训 机构的信用信息系统 推行“四证合一”简化流程和优化民办校外 培训机构审批登记环境,在基本零门槛创业审批的 基础上必须构建信用约束机制,即政府要建立健全 民办校外培训机构的信用信息系统,要建立健全全 国统一的数据库和权威的查询平台。民办校外培训 机构的信用信息系统包含经营异常的民办校外培训 机构(伴有预警防范)和列入黑名单的违规民办校 外培训机构(伴有惩戒失信),全国联网使得这些 失信民办校外培训机构“一处失信,寸步难行”。 政府充分调动市场自身的力量净化培训市场的环 境,降低治理成本,防范和化解金融风险,同时促 进社会

22、资本的形成和促进市场良好秩序的生成。有 了这样一个信用系统政府才可能做到放管结合,落 实事中和事后监管。 参考文献: 1黄金鲁克校外培训:国外如何实现管之有道 (上) N中国教育报,2012一l123(007) 2 (美)罗伯特希斯卓越、公平与效率校长 和政策制定者如何在“三角张力”中求生M肖晓,等 译北京:北京大学出版社2013:36 3 (美)迈可桑德尔正义:一场思辨之旅M 乐为良,译厶北:雅言文化出版有限公司,2011:175 4李清刚公共管理视域下民办教育政策研究M 广州:暨南大学出版社,2014:13 5罗朝猛日本培训机构注重信誉N中国教育 报,201211-29(10) 6李清刚民办中小学监管的问题与改进以广州 市为例J当代教育论坛,2015(1):2631 7胡东成,彭瑞霞我国教育培训机构标准建设的研 究J继续教育,2011(7):610 8李清刚论学校核心竞争力的内涵与特征J教 育导刊,2007(1):3536 (责任编辑:孟田)

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