1、摘 要 I摘 要 新型农村社会养老保险（以下简称“新农保” ）试点工作开展以来，推进步伐不断加快。国家财政补贴是新农保制度不同于传统农村养老保险制度的最大特点。 财政支持新农保是必要也是必须的。公共财政理论要求政府通过财政活动提供的公共产品和服务要无差别的落在每一位居民身上，而且财政支持新农保意义重大：不但有利于实现新农保“保基本、广覆盖、可持续”的基本目标，在逐步改变城乡二元结构，实现公共服务均等化， 统筹城乡发展， 促进经济社会稳定发展方面也将发挥巨大的作用。 新农保制度要实现全覆盖，必然要求加大财政投入力度。各级财政的负担水平和财政可持续能力成为能否实现制度全覆盖的关键因素。文章选取 2
2、009 年的相关数据，对中央财政和地方财政的新农保负担水平进行了测算分析。分析认为，从总体来看，中央和地方的财政负担都在可承受范围内，但这并不代表财政可持续能力就没有问题。各级政府之间的分担机制、基金的管理运营和保值增值以及相关配套政策都是关系到财政支持是否可持续的重要因素。 提高新农保财政可持续能力，首先要加大财政对新农保的投入力度，这是公共财政的必然要求。第二，要合理构建中央和地方财政、各级地方财政之间的分担机制，使制度朝着更加公平和正义的方向发展。第三，要拓宽基金筹资渠道，完善基金的管理运营，确保基金保值增值。第四，要做好相关政策配套，如切实增加农民收入、提高养老金待遇、做好相关制度衔接
3、等。 关键词 新型农村社会养老保险 中央财政 地方财政 财政负担测算 Abstract IIAbstract Since the project of the pilot of new rural social endowment insurance was carried out, the pace of the work is accelerating. State financial subsidies are the most important feature which the new system is different from the traditional rural e
4、ndowment insurance system. Financial support for the new rural social endowment insurance is indispensable. The theory of the public finance requires the public goods and services provided by the Government should fall on every inhabitant to be non-discriminatory. State financial support for the new
5、 rural social endowment insurance is significant: not only conducive to realize the basic objective which are “basic security, wide coverage, can be continued “ of the new system, but also can changing the urban-rural dual structure gradually, it plays an important role in achieve the equalization o
6、f public services, urban and rural development, and promote the development of economic and social stability. The new rural social endowment insurance system to achieve full coverage will require increased financial investment inevitably. Whether each level of financial burden and financial sustaina
7、bility were able to achieve the completely system coverage or not, and they are the key factors. The thesis selects the relevant data of the 2009 to calculate the financial burden of the central and the local finances. Analysts believe that, from the whole, the financial burden of the central and lo
8、cal governments are in the affordable range, but this does not mean that there is no problem in financial sustainability. Sharing mechanism between the governments at all levels, management operations and increasing the value of the Fund and related supporting policies are the important factors rela
9、ted to the financial support for the sustainability. To improve the financial sustainability of the new rural endowment insurance, first, it must increase financial investment, which is the inevitable requirement of the public finances. Second, we need to structure the sharing mechanism between cent
10、ral and local governments, local financial system towards greater fairness and justice. Third, we need to broaden the financing channels of the Fund, to improve the management and operation of the Fund, to ensure that increasing the value of the Fund. Fourth, to ensure that the relevant policies and
11、 supporting an effective increase of farmers income, improve the level of the pensions, do a good job related to convergence of systems. Key words: the new rural social endowment insurance central finance local finance financial burden 目 录 III目 录 第 1 章 导 论 1 1.1 研究背景 1 1.2 研究意义 2 1.3 研究现状综述 3 1.3.1
12、国内研究现状 3 1.3.2 国外研究现状 7 1.4 研究思路和框架 7 1.5 研究方法 8 1.6 创新点 8 第 2 章 相关研究理论基础 9 2.1 公共财政理论 9 2.2 财政职能理论 9 2.3 公共产品理论 10 2.4 市场失灵理论 11 第 3 章 财政支持新型农村社会养老保险的必要性分析 12 3.1 财政支持新农保的历史原因分析 12 3.2 财政支持新农保是完善公共财政体系的重要组成部分 13 3.3 财政支持新农保是解决“三农”问题的客观需要 14 3.4 有利于逐步改变城乡二元结构，实现公共服务均等化 14 3.5 有利于统筹城乡发展，促进经济社会的稳定发展 1
13、5 第 4 章 新农保财政负担水平测算及预测分析 16 4.1 条件假设、基础数据与测算模型 16 4.1.1 条件假设 16 4.1.2 基础数据 17 4.1.3 测算模型 19 4.2 中央和地方的财政负担水平测算结果及预测分析 20 目 录 IV4.2.1 中央财政负担水平测算 20 4.2.2 地方财政负担水平测算 21 4.2.3 财政负担水平分析 23 4.2.4 对我国 2020 年新农保实施情况的预测 23 第 5 章 提高新农保财政可持续能力的政策建议 25 5.1 牢固树立公共财政观念，加大财政对新农保的投入力度 25 5.2 合理构建各级财政之间的分担机制 26 5.2
14、.1 合理构建中央和地方财政之间的分担机制 26 5.2.2 合理构建地方各级政府之间的分担机制 27 5.2.3 切实增加县级财政收入 28 5.3 拓宽新农保基金筹资渠道，实现基金的保值增值 29 5.3.1 建立 “储备型 ”主权养老基金 29 5.3.2 拓宽新农保基金保值增值的渠道 30 5.4 加强政策配套，确保新农保可持续性 31 第 6 章 主要结论和不足 33 参考文献 35 致 谢 37 第 1 章 导 论 1第 1 章 导 论 1.1 研究背景 2009年9月， 国务院颁布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 （国发200932 号） ，规定在全国 10%的
15、地区进行试点，并在 2020 年之前基本覆盖全体农村适龄居民（以下简称“新农保” ） 。在此之前，我国的农村社会养老保险制度主要以1992年民政部颁布的县级农村社会养老保险基本方案（试行） 为蓝本（以下简称“老农保” ） 。新老农保制度最大的不同就是政府的角色定位。在基金筹集方面，老农保实行“个人缴费为主、集体补助为辅、国家以政策扶持”的办法。而新农保则实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资机制，由地方财政对农民缴费进行补贴，即“补入口。”在基金发放方面，老农保实行完全个人账户，个人缴费和集体补助全部计入个人名下，参加保险的农民 60 岁以后根据个人账户积累的数额领取养老金。新农保的
16、养老金待遇则由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，其中基础养老金部分由国家财政全额支付，即“补出口” 。新农保制度中政府对“入口” “出口”的补贴，强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则与要求，这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累最 大的区别，这种国家财政补 贴下的“基础养老金+个人账户”模式在农村的推广有非常积极的意义1。 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 （国发200932 号）中指出，新农保试点工作的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续” 。 而由国家财政对新农保进行补贴，对坚持这一原则起着至关重要的作用： 第一，按照国发（2009）32号文
17、件的要求，我国东部和中西部地区针对基础养老金建立了中央与地方财政的分担机制。东部地区的基础养老金由中央财政和地方财政各负担 50%，中西部地区的基础养老金则有中央财政全额负担。地方政府还可以根据本地实际情况以及经济发展水平提高基础养老金标准。国家财政对最低标准基础养老金的全额支付，有利于实现新农保“保基本”的目标。不管是发达地区还是贫困地区，无论集体经济组织是否有能力进行补助 ，将来同一地区参保农民领 取的基础养老金水平是一样的，体现了国家对农民老有所养承担的重要责任，也使新农保制度具有了基本性、普惠性和公平性2。 河北大学管理学硕士学位论文 2第二，国发（2009）32号文件中要求，地方财政
18、要对农民缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元。从我国农村的目前情况来看，我国绝大部分农村地区的集体经济实力非常薄弱，且集体对农民进行补助并不是硬性规定，所以集体补助在大部分地区并没有实现。无论是中西部地区还是东部地区，都存在个人缴费困难的农民以及重度残疾人等缴费困难群体。地方财政对所有参保农民给予缴费补助，对重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低养老保险费，除此之外，对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励。以上补贴全部直接进入参保农民的养老保险个人账户，这样有利于调动农民的参保积极性，使越来越多的农民加入到新农保制度当中来，有利于实现新农保“广覆盖”的目标。 第三，通过基础养老
19、金和个人账户相结合的模式，有利于实现新农保“可持续”的目标。 基础养老金和个人账户相结合的模式， 有利于解决农民养老保险关系转移的难题。个人账户随人转移，账户资金存量与增量随人转移。这是制度设计中坚持个人账户制的一个重要原因3。 1.2 研究意义 一方面，财政介入农村养老保险意义重大。长期以来，我国财政对农村社会养老保险的支出基本处在“真空”状态，国家财政并不直接对农村社会养老保险给予资金支持，造成这一现象的一个重要原因就是政府财力不足。国务院总理温家宝指出，要加快新农保试点进度，在本届政府任期内基本实现制度全覆盖。加快推进新农保建设，有利于促进社会公平和正义，实现公共服务均等化，对统筹城乡协
20、调发展有着重要意义。加快新农保试点进度，必然要求加大政府的财政投入力度，未来十年又是我国人口快速老龄化的阶段，各级财政的负担水平和财政可持续能力成为能否提前实现制度全覆盖的关键因素。 另一方面，财政支持新农保也面临着困难和挑战。首先， “十二五”期间，我国经济发展重点为转方式、调结构，经济增长目标放低，财政收入较难保持高增长。第二，目前社会各界强烈要求调整收入分配格局的呼声越来越高。这有利于增加居民收入、让利于民。但政府财政收入就会减少，间接影响社会保障投入。第三，财政支出刚性强。目前我国财政逐渐加大对公共领域的投资力度，扩大各项社保制度的覆盖面、公租房制度等等都成为社会保障新的支出增长点。科
21、、教、文、卫等事业的发展也需要财政的大第 1 章 导 论 3规模投入。 综合以上因素，在经济增长速度放缓、人口老龄化快速发展等复杂背景下，新农保未来的发展面临一系列不确定因素。研究新农保实施过程中的财政负担水平，完善财政的可持续能力对新农保制度实现可持续发展有着重要意义。 1.3 研究现状综述 国内研究农村养老保险的学者和文献很多。老农保制度失败后，一些经济发展水平较高的地区陆续开始了对农村养老保险制度的改革。这些地区在改革中无一例外的强调了政府在农村养老保险领域的责任，尤其是财政责任。因此，越来越多的学者在总结老农保制度失败的基础上，探讨政府是否应该在这一领域承担责任，承担多大的责任以及财政
22、是否有足够的能力来承担责任。比较有代表性的学者有米红、杨翠迎等。 1.3.1 国内研究现状 （一）农村社会保障制度中的政府责任研究 姜木枝（2011）对“政府责任”一词做了界定。福利经济学认为政府的基本职责是提供公共物品和公共福利，使弱势群体能从社会整体繁荣发展中保障自己该得的利益和福利，以体现社会公正。新农保是农村社会保障系统的重要组成因素，是“典型的公共物品，具有消费上的非竞争性和非排他性，市场无法完全充分有效地提供，只能由政府提供” 。因此，政府要服务百姓，要提供新农保这个“公共物品” ，这是政府该承担的责任和义务。同时，姜木枝也指出在新农保制度运行当中存在政府责任的缺位，主要表现为制度
23、设计中体现公平性原则的责任缺位、保障政府补贴资金来源的制度缺位、与其它社会保障知道的转换与衔接的缺位、立法的缺位以及基金管理和运营创新中的缺位。 谢海峰（2010）认为，政府在农村养老保险制度变迁中，担负重要的角色。政府是农村社会养老保险的主要推动者，担负着 主要责任，尤其是财政责任。 “老农保”艰难实施的重要原因之一就是政府责任的缺失，使“老农保”退化成为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性， “坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅、国家予以政策扶持”的农村社会养老保险制度无疑是政府的缺位。 米红， 项洁雯(2008)根据中国的人口发展规模、 财力和农民的缴费能力， 提出了 “有限财政”的
24、概念，即在特定人群与特定时间，政府对农村社会养老保险所提供补贴和承姜木枝 .新型农村养老保险制度试运行中政府责任研究 J.社会保障制度 ,2011,(10):30-33. 谢海峰 . 我国农村社会养老保险制度 23 年：回顾、反思与展望 J.宜春学院学报 ,2010,(1):7-13. 河北大学管理学硕士学位论文 4担的养老金支付风险是一种限额限时的责任。在农村养老保险制度建设中，政府必须承担责任，但政府责任是有限的，对将来发生的风险必须是可以掌控的。此外，政府承担的责任是分群体分时间段的，以保障制度中数量最大的人群安然度过养老期。 卢海元(2008)提出，建立有中国特色的新型养老保险制度，不
25、但要实行农村先行战略，而且在新农保制度的实施中必须强化政府责任和投入。他认为，近年来，我国以城镇职工为重点的城镇社会保障水平不断提高，覆盖面不断扩大。同时，农村最低生活保障制度和农村新型医疗合作制度已经展开。城镇居民和农村居民等低等收入群体的养老保险建设则相对落后，是社会保障体系中最薄弱的环节。根据国内外社会保障制度建设的经验，发展规律和我国国情，建立新农保制度是构建和谐社会最重要的制度保障，覆盖城乡居民的社会养老保障制度应该农村先行。要完成这一宏伟目标，必须充分利用我国经济处于高速发展的战略机遇期，广辟资金来源渠道，以缴费补贴、基金贴息、老人直补、待遇调整等方式，建立公共财政投入与农民参保补
26、贴机制，引导、扶持和激励农民参保。这也是我国实现公共服务均等化的需要，农民不仅应该均等享有政府提供的社会养老保险，而且政府在提供这一最重要公共产品时应向农民适当倾斜，以避免因老返贫群体性现象的普遍发生。 刘丽，柴亮(2010)指出，当前农村社会养老面临的巨大挑战，如农村人口老龄化、家庭规模小型化以及农村经济基础薄弱等因素，致使农村传统的家庭养老模式面临严重危机，单纯的农村家庭养老模式已不能适应社会发展的变化，这是公共财政介入农村社会养老保险的客观原因。而“老农保”制度的失败，则是公共财政介入农村社会养老保险的直接原因。 “老农保”失败的原因有很多，比如保障水平太低、基金保值增值困难、管理机制不
27、完善等， 但最主要的原因在于公共财政的缺位， 未能建立起有效的基金筹措、激励和可持续发展机制。文章还指出， “新农保”制度建立后， 公共财政要通过进一步加大资金投入力度，逐步完善基金筹措机制，拓宽基金保值增值渠道等措施更好的发挥公共财政的激励作用。 刘军民(2010)认为，推进“新农保”可持续发展的战略重点，首先便要强化政府主导，建立稳定增长的筹资机制。要建立健全各级财政稳定、长效的新农保资金补助机制，米红 ,项洁雯 .“有限财政”下的农保制度及仿真研究 J.中国社会保障 ,2008,(10):25-27. 卢海元 .建立全覆盖的新型农村社会养老保险制度 J.农村工作通讯 ,2008,(2):
28、42-44. 刘丽 ,柴亮 .完善公共财政对新型农村社会养老保险的激励机制 J.领导参考 ,2010,(10):46-47. 第 1 章 导 论 5这是因为政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展，基础养老金随物价水平上涨适时调整。刘军民还指出，我国的“新农保”还要为应对未来人口老龄化高峰做好政策和资金准备，因此新型农村社会养老保险制度不仅要具有前瞻性，还要具有可持续性。这样，新农保制度由地方财政作为主要出
29、资人和最终担保人，对于财政的支付能力提出了比较高的要求。政府要运用精算的方法在充分考虑未来不确定的未知事件的基础上，对农村地区养老金领取人群的年龄结构，领取期限做出估计，以事先做出相应的财务安排，并与筹资机制相匹配。 韩俊江(2010)指出，新农保在公平优先、效率并重的同时，还要强化地方政府的当期责任意识，禁止将农民参保时对缴费进行补贴改为对参保人领取待遇时进行补贴，从而减少财政资金的当期支出，将公共责任转嫁给后届政府，导致农村居民养老保险体系在未来“断炊” 、崩溃，而陷入支付困局。 （二）农村社会保障制度中财政支持能力的研究 姜木枝(2011)提出，新农保要可持续发展，基金补贴到位是前提。各
30、级政府要建立财政补贴资金来源保障机制，首先中央财政补贴资金要安全及时到位，促进国家新农保制度的可持续开展。其次，地方也要建立财政资金补贴机制，保障新农保不会因为财力不足或更换领导而出现不到位情况。另外，中央财政连续几年来都是财政收入大于财政支出，而地方财政则连续几年财政支出大于财政收入，很多地方财政尤其是贫困地区严重依赖中央财政转移支付。因此，为保证新农保的地方补贴能及时有效的到位，需要进一步明确财政责任，重新构建中央和地方政府之间的财政关系。 邓大松，薛惠元(2010)对我国新农保制度推行中的难点进行了分析，提出了地方政府筹资难的观点。作者认为，中央财政完全有能力承担新农保的财政补助，对于地
31、方财政来说，由于各地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支付的压力很大，尤其是中西部省份和农业人口较多的东部省份，如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。另外作者还提出，最令人担心刘军民 .试论推进我国新型农村社会养老保险制度可持续发展的基本要领和战略重点 J.社会保障研究 .2010,(3):42-46 韩俊江.完善我国新型农村社会养老保险制度研究J.社会保障研究, 2010,(2):3-7. 姜木枝 .新型农村养老保险制度试运行中政府责任研究 J.社会保障制度 ,2011,(10):30-33. 河北大学管理学硕士学位论文 6的是县一级财
32、政无力配套财政 补助资金从而挪用农民个人 账户中的钱用于当期的财政补助资金发放，形成事实上的代际供养的现收现付制。最后提出重构中央和地方之间的财政关系，合理划分地方各级财政之间的责任，并加强政策执行力，落实好各级财政补助资金的建议。 程杰(2011)提出了加快新农保推进步伐，提前实现适度全覆盖目标的建议。作者提出了高速、中速、低速三种推进方案，并分别进行了测算，得出加快推进新农保制度，“十二五”期间内提前实现全覆盖不会造成中央和地方财政难以承受的负担，按照我国目前的经济增长和财政状况，提前完成全覆盖目标在财政上是能够保证的。但是，短期来看问题不大的财政因素，在未来可能面临挑战，尤其是欠发达地区
33、的县级财政负担问题，如何解决省、市、县之间的分担又是一大难题，缴费档次和基础养老金标准的提高也将对财政可持续性带来挑战。因此，要加大中央财政投入力度，向中西部地区实施政策倾斜，并尽快提高新农保基金管理层次，从暂行的县级统筹提高到省级统筹。 曹文献，文先明(2009)对政府承担补贴责任的必要性及可行性问题进行了分析，研究认为，近年来中国财政收入每年以高出GDP6%-7%的速度为国家财政积累财力，国家财政实力的增强正在为发展新农保提供一个有利的契机。 张为民在(2010)对新型农村社会养老保险的经济负担进行了测算，并在此基础上对农民个人和政府两方面的经济支持能力进行了分析，认为只要制度设计合理，农
34、民个人和政府是有能力承担这部分支出的。 李珍，王海东，王平在(2009)对新农保个人账户的地方政府财力可持续问题进行了探讨。作者认为，地方政府要给予每人每年最低30元的补贴，这是32号文的硬性规定，这样地方财政就具有了硬预算约束。由于分税制度造成了县级财政困难，且城镇化水平越低的地方，税收越少而需要补贴的人口越多，因此穷困县的财力一定会有问题，就会不可避免的出现地方财政支出不可持续的问题。 刘昌平，殷宝明(2010)通过构建测算模型，对待遇补贴方式下的年度平衡模式和阶邓大松,薛惠元.新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析J.经济体制改革, 2010, (1):86-92. 程杰 .新型农村养
35、老保险制度的财政负担测算兼论“十二五”期间实现全覆盖的可行性 J.2011, (1):57-66. 曹文献 ,文先明 . 新型农村社会养老保险的财力保障研究 J.经济研究导刊 ,2009(25):45-46. 张为民 . 我国新型农村社会养老保险经济支持能力研究 J.西北人口 ,2010,(2):57-60. 李珍 ,王海东 ,王平 . 中国农村老年收入保障制度研究 J.武汉大学学报 (哲学社会科学版 ), 2010, (9):679-687. 第 1 章 导 论 7段式平衡模式，缴费补贴方式下的阶段式平衡模式三种方案下的财政补贴规模，趋势和制度特征分别进行了测算，结果表明，缴费补贴方式下的现
36、收现付阶段式平衡模式具有在相同养老金目标替代率水平下年均财政补贴规模最小且财政支出规模稳定的特征。据此认为，我国应建立财政提供缴费补贴的阶段式现收现付平衡模式作为新农保制度的财政补贴机制。 1.3.2 国外研究现状 国外专门研究农村社会养老保险的文献比较少。国外大部分国家实行的是城乡一体化管理， 尽管由于土地的保障功能， 这些国家建立农村社会养老保险的时间均晚于城镇，但是随着老龄化的到来、工业化进程加快以及经济发展水平的提高，农民仍然被纳入了社会养老保险的范围，做到了应保尽保，且城乡社会保障的差别不大。西方国家在制度建设中，主要强调了政府责任的普遍性，以保证公民平等享受社会的福利。 1.4 研
37、究思路和框架 文章共分为六部分。 第一部分将阐述本文的研究背景及意义，并简要介绍本文的研究方法和创新点。国家财政补贴是新农保区别于老农保的最大特征。老农保因政府财力不足而缺乏国家财政支持最终陷入停顿状态，那么，当前新农保制度的实施以及建设步伐的加快，国家财政是否有能力承担就成为制约制度成败的关键因素。因此，研究新农保制度中的财政负担水平和财政可持续能力有着重要的现实意义。 第二部分为相关研究理论基础，从公共财政理论、财政职能理论、公共产品理论、市场失灵理论等四个方面入手，对财政支持农村养老保险理论基础进行了分析。 第三部分对财政支持新农保的必要性进行了分析。首先分析了财政支持新农保的历史原因，
38、指出老农保制度失败的最重要的原因就是缺乏政府财政支持。其次，指出了财政支持新农保的重要意义：有利于统筹城乡发展，实现公共服务均等化，逐渐改变城乡二元结构，促进经济社会的稳定发展。 第四部分将选取 2009 年的相关数据，对我国财政对新农保的一年的补贴数额进行测算，并从中央、地方、横向均衡、纵向均衡等不同角度对财政负担能力进行分析。最后还将对2020年财政对新农保的支持能力进行预测。 刘昌平 ,殷宝明 .新型农村社会养老保险财政补贴机制的可行性研究基于现收现付平衡模式的研究J.江西财经大学学报, 2010,(3):35-40. 河北大学管理学硕士学位论文 8第五部分对完善新农保制度中财政的可持续
39、能力提出政策建议。由于长期以来，财政在广大农村地区的缺位现象，新农保要做到可持续发展，必须加大财政对新农保的投入，并建立合理的分担机制，使各级地方财政都有能力承担本级财政应该承担的责任。最后还要完善基金筹资渠道，确保基金保值增值以应对未来不确定的风险。 第六部分将论述本文的主要结论和不足，希望在以后的工作中能做到更好。 1.5 研究方法 论文在写作过程中主要采取了数据分析法。文章选取了 2009 年我国各地区 16-59周岁和 60 周岁及以上农村人口数量，并根据新农保制度中中央财政和地方财政的具体补贴政策，分别对中央财政和地方财政的负担水平进行了测算。 在对中央财政和地方财政的负担水平进行测
40、算后，论文采取比较分析的方法，对各地区之间的财政负担进行了比 较分析，得出目前新农保制 度在财政补贴方面存在的问题。 1.6 创新点 首先，采用趋势法，对我国 2020 年的经济发展水平、农村人口数量等与新农保制度有关的指标进行了预测，并根据这些数据对新农保的财政负担进行了动态预测。 其次，针对我国养老保险基金将来面临的较大的支付压力，提出利用外汇储备建立“储备型”主权养老基金的建议。不但对外汇储备进行了二次分流，也可以充实养老保险基金，降低养老保险基金未来的支付风险。 第 2 章 相关研究理论基础 9第 2 章 相关研究理论基础 2.1 公共财政理论 首先，市场经济下的财政都是公共财政，公共
41、财政是与市场经济体制相适应的财政运行机制。1978年以来，随着我国经济体制改革的不断深入以及我国市场经济体制的不断完善，我国的财政机制也逐步完成了向公共财政的转变。所谓公共财政，是指以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建的政府的财政收支体系4。 公共财政最基本的特征就是“公共性”即满足社会公共需要。社会公共需要是指以整个社会为单位提出的需要，它是相对于私人个别需要而言的。社会公共需要具有整体性、集中性和强制性。它必须由社会做为一个整体而提出，也必须由社会做为一个整体来集中组织和执行，同时还要依靠政治权力来强制执行，而不能以个人意愿通过市场交换而获得。 因此， 公共财政最具有代表
42、性的财政职能便是提供公共产品和调节收入分配，并促进经济的稳定增长。另外，公共财政还要实现均等化，即政府通过财政活动提供的公共产品和服务要无差别的落在每一位居民身上。 公共财政还具有非盈利性和规范化的特征。计划经济时代，政府将财政直接投入到生产建设当中去，财政支出便进入了竞争领域。市场经济条件下，政府将不再是生产者，而是社会活动的管理者， 这就要求政府必须是以追求公共利益为目标： 在财政收入方面，资金的筹措要建立在满足社会公共需要的基础上，在财政支出方面，资金的安排也要投入到满足社会公共需要的领域。公共财政关系到全体社会成员的切身利益，受到全体社会成员的监督， 因此公共财政必须实现规范化管理，
43、财政收支都要建立在法制的基础上，并进行预算，使全体社会成员和立法机关能够对财政收支进行有效的监督。 2.2 财政职能理论 社会主义市场经济条件下的财政职能包括资源配置职能、收入分配职能和经济发展与稳定职能三个方面。财政的三大职能，就其目标来讲，也就是公平与效率及其财政的实现机制问题。资源配置的目标是要实现所谓帕累托效率，收入分配的目标是要实现公平，而经济稳定与发展则是同时兼顾效率与公平两个方面。 财政职能的有效发挥与社会保障制度运行有密切联系。首先，财政通过转移支付的河北大学管理学硕士学位论文 10方式，将一定比例的的财政资金分配给社会弱势群体，用以缩小收入分配中的贫富差距问题，因而社会保障制
44、度成为调节收入再分配的有效工具。其次，社会保障制度作为经济发展不同时期之间的蓄水池，在经济增长失业率下降时，社会保障收入增加而支出减少；在经济衰退失业率上升时，社会保障收入减少而支出增加，有助于调节国民经济的发展与稳定。 社会保险是我国社会保障制度的核心。养老保险在社会保险中又占有举足轻重的地位。国家长期以来牺牲农业发展工业的政策，造成我国农村地区的经济发展程度明显落后于城镇的经济发展程度，农村居民人均纯收入明显低于城镇人均可支配收入。农村地区财力薄弱，在很大程度上制约了农村社会养老保险的发展，因而更需要政府在财政支持力度上予以倾斜，发挥财政有效的收入再分配职能和稳定经济运行的作用。建立农村社
45、会养老保险制度作为社会主义新农村建设的一项重要制度安排，保障了老年农民基本的生活需求，也体现了社会主义市场经济发展中财政的基本职能和要求。 2.3 公共产品理论 公共产品与私人产品相对而言。用来满足私人或个体需要的商品和服务称为私人产品，而用来满足社会共同需要的产品和服务称为公共产品。公共产品主要具有两个基本特征：首先是非排他性。排他性是指个人消费被排除在某种物品的消费之外。它与物品的所有权相关。在私人产品的概念下，拥有财产所有权的个人也对产品拥有所有权，只有其本人才拥有享受该产品消费的权利，而不允许收到他人的侵犯。所以，私人产品具有排他性。在公共产品概念下，这种排他性是不存在的5。第二是非竞
46、争性。非竞争性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零，或者一定量的公共产品按零边际成本为消费者提供利益或服务。两种特征同时存在的公共产品叫做纯公共产品。不完全具备这两种特征，有排他性而没有非竞争性，或者有非竞争性而没有排他性，这种公共产品叫做准公共产品。 农村社会养老保险作为保险的一种特定形式，受益人有责任以自身的投保来承担必要的责任，因为保险的受益是具有排他性质的，投保人所获取的保险的补偿金属于私人所有，他人无权对其侵犯。同时，农村社会养老保险虽然是保证个人及其家庭生活安全的保障手段，但是这种保障手段的基础在于社会成员的共同利益，每一个个体生活的安全，生存
47、的保障都是这个社会整体利益所需要的，因此，农村社会养老保险不具有竞争第 2 章 相关研究理论基础 11性，是所有的社会成员都享有的平等权利，特别是在基本的保险受益水平上，不会因为个体条件的差别而有所不同。因此，农村社会养老保险是一种比较典型的准公共产品。 财政在市场经济条件下都是公共财政，它的基本职责就是为社会提供公共产品给予财力上的支持。社会保障制度是公共产品的重要组成部分，农村社会养老保险又是社会保障制度中必不可少的部分，它应该是财政发挥作用的重要领域。 2.4 市场失灵理论 经济学家们发现，在一些领域或场合，市场机制本身并不能得到有效发挥，而在另外一些领域或场合，市场机制即使能够充分发挥
48、，也无法达到符合整个社会要求的资源配置结果，这些市场失灵或失效的现象是市场机制固有的自身不可克服的缺陷。 造成市场失灵的原因主要有外部效应、公共产品、市场垄断、不完全市场、不完全信息、收入分配不公、宏观经济失衡等原因。庇古在其福利经济学中指出，当社会边际成本大于私人边际成本时，将产生负的外部效应，供给机会就过多；相反，如果社会边际成本小于私人边际成本，则为正的外部效应，供给就会不足。农村社会养老保险作为一项准公共产品，具有很强的外部正效应，农村老年居民享受养老保险待遇，受益的不仅仅是其本人，整个国家和民族也会随之受益。而私人部门在进行决策时只会考虑自己的成本和利益，不会考虑整个社会的成本和利益
49、，例如商业保险，通过保险市场，保险公司将投保人购买保险的费用集中起来，与自身的经营成本一起，来满足投保人分散生产和生活风险的需求。但是，有些保险虽然具有需求市场，却没有供给市场。典型的例子就是农村养老保险。与城镇地区相比，农村的经济发展水平相对落后，农村居民的人均纯收入较低，他们虽然有得到养老保险的需求，但又无力向保险公司支付保费，因而被市场遗忘。另外，农村地区的信息传递速度、人的整体素质相对于城镇来说都要落后的多，市场失灵的程度就更为严重。这样，市场就不可能使农村社会养老保险达到最优的资源配置状态。所以客观上要求政府来承担农村社会养老保险的责任，除了采取必要措施消除当前影响制度稳定运行的不利因素，对长期不合理的现象要进行有效的改革和完善外，还要在财力上承担最后保障的责任。 河北大学管理学硕士学位论文 12第 3 章 财政支持新型农村社会养老保险的必要性分析 当前，我国经济社会形势已经发生了一系列变化：财政收入不断增加、农民人均可支配收入逐年增长、农民希望自己被纳入社会保障体系的意识不断增强等等。在这些变化下，政府有必要改变在农村养老保险中的角色定位。长期以来，财政的社会
