1、河南大学硕士学位论文我国行政问责中的公民参与研究姓名：李伟申请学位级别：硕士专业：管理学、行政管理指导教师：汪来杰2011-05I 摘 要 作为一种约束行政权力和强化行政责任的制度，行政问责制的实施对于提高政府的执行力和公信力，建设权责一致的责任政府、依法行政的法治政府、高效行政的廉洁政府和为民服务的服务型政府发挥了重要的推动作用。当前，我国的行政问责以行政机关内部的同体问责为主要实现形式，主要由上级党委部门和被问责对象的行政上级发起，行政问责主体单一，这就限制了行政问责作用的最大发挥。行政权力的行使与公民的切身利益息息相关，公民是行政问责的当然发起主体，理应参与行政问责。 公民参与行政问责有
2、着坚实的理论依据。从实践来看，近代西方发展起来的代议制很好地解决了大型社会公民间接参与公共事务的问题，但是代议制却没有很好地解决当选政治家和官员的责任履行问题。近现代以来，流行于世的人民主权理论、委托-代理理论、公共选择理论以及治理与善治理论都认为，有关公民切身利益的公共事务，公民都有权直接参与，也应当参与，以弥补代议制在政府及其官员责任履行方面的不足。 现阶段，我国已经初步具备公民参与行政问责的条件和途径。改革开放以来，我国的政治环境日益宽松，尤其是高层领导十分重视广大公民对政府公务员的监督，积极支持广大公民实现其知情权、表达权、参与权和监督权；法律制度逐渐完善，为公民参与行政问责提供了法律
3、依据；公民社会开始崛起，广大公民的参与意识不断觉醒；公民参与的技术条件也在最近几年得到极大改善，大大降低了公民参与的各种成本。在参与途径方面，原有的信访、举报、听证会、民意调查和社会舆论监督在一定程度上承担了公民参与行政问责的功能，并且各地也在探索新的参与途径，相信在未来，我国公民参与的途径会更加丰富。 当前我国公民参与行政问责还存在不少障碍。虽然当前我国公民参与行政问责初步具备一定的实现条件和参与途径，但是笔者认为，公民参与行政问责的巨大潜力仍然没有充分发挥。究其根源，是因为在公民参与行政问责过程中还存在不少现实障碍。这些现实障碍具体来讲，主要包括制度供给不足、公民参与的渠道不畅、公民社会发
4、育不成熟、政府官员的责任意识薄弱以及公民本身的问题等等。这些现实障碍的存在严重制约了公民参与行政问责的作用。 II 我国公民参与行政问责的路径选择。理论上，公民参与行政问责有其依据；现实中，公民参与行政问责也已经初步具备实现的条件和一些参与途径，虽然在公民参与的过程中仍存在一些现实障碍，但是这些障碍并不是不能克服的。笔者认为，通过健全公民参与行政问责的配套制度、畅通现有的公民参与渠道、重塑我国政府官员的权责理念、积极培育我国的公民社会以及强化对公民参与行政问责的能力培养和动力激励等措施，可以有效克服现阶段我国公民参与行政问责的现实障碍，实现行政问责制对政府及其公务员的监督制约作用。 关键词：行
5、政问责,公民参与,公民社会 III ABSTRACT As a kind of system of constraining administrative power and strengthening administrative responsibility, the administrative accountability system has improved the execution and credibility of government, while promoting the construction of a responsive, constitutional and
6、 honest government. At present, Chinas administrative accountability system is mainly represented by consubstantial accountability inside the administrative organs, which is usually initiated by superior party committee and administrative officials of the accountability target. The oneness of the su
7、bject does not support the maximization of the accountability effect. The exertion of administrative power is closely related to the vital civil interests. Therefore civics, as the certain subject of the accountability, should ought to participate the process. Civic participation of the administrati
8、ve accountability has a solid theoretical basis. From practice, the system of representation provides a fine approach to civil participation of public affairs in larger society indirectly, yet it was not able enough to make the elected politicians and officials fulfill their promises. In recent cent
9、uries, the peoples sovereignty theory, the principal-agent theory, public choice theory and governance theory all believe that citizens possess the right to take part in the public affairs relate to their vital interests, in order to make up the deficiency of representation system which is stated ab
10、ove. At the present stage, China has initially achieved the basic conditions and routes for citizens to participate in the administrative accountability. Since the reform and open, our countrys political environment has been loosing, as the top leaders attaches great importance to the supervision of
11、 the civil service by the general public, and actively support civil rights to know, to express, to participate and to supervise. The gradual perfection of legal system provides legal fundament of the participation. The rise of the civil society awakes the citizens participation awareness. The techn
12、ical condition has also improved greatly in recent years and reduces the cost of participation. On the route to participate, the existent systems of complaint, report, hearing, as well as polls and surveillance of public opinion helps to take some of the responsibilities of accountability. It is bel
13、ieved there will be richer ways of public participation. Currently, there are still many obstacles existing in Chinas public participation of accountability. Despite the conditions and approaches mentioned above, the author believes that there are still enormous IV potentials for public participatio
14、n. The reason lies in the obstacles of the participation in reality, including inefficient supply of institutions, blocked citizen participation channel, the immaturity of the public society, the weak sense of responsibility of government officials and the deficiency of the civics themselves. These
15、obstacles have seriously restricted the citizen participation in administrative accountability. As for approaches of the accountability, theoretically, the citizen participation administrative accountability has its basis, In reality, the citizen participation administrative accountability has also
16、has initially realization condition and some participation ways, there are substantial obstacles but these problems are solvable. The author believes that through the perfection of institutions，and the dredging of participating channels, reconstruction of political responsibility sense, cultivation
17、of Chinas public society and the strengthening public motives and abilities to participate in administrative accountability, the obstacles mentioned above could be overcome successfully and to fulfill the accountabilitys function of supervision and restriction on government and civil servants. KEY W
18、ORDS: administrative accountability, citizen participation, civil societyII 引 言 1 引 言 一、选题背景及意义 二十世纪七十年代末以来，全球公共行政改革浪潮风起云涌，强化政府及其公务员的责任，打造负责任的政府，成为各国政府公共行政改革的重要目标之一。行政问责制的产生就是顺应此次改革潮流，确保政府及其公务员依法正确履行责任，建设责任政府的新途径。著名学者张康之教授称“问责制”是“要求实现政府责任的综合性路径”，“人类在政府构建方面的又一项重大发明”。我国的行政问责制实践始于2003年“非典”疫情引发的公共卫生危机，两
19、位省部级官员张文康、孟学农因防治“非典”不力被中央问责免职，随后又有近千名官员因同样原因被问责，可以说我国的行政问责甫一出现就是“高调亮相”，倍受各方关注。在学术界，以这次“问责风暴”为开端，众学者掀起了一股探讨和研究行政问责的热潮。从当前国内已有的研究成果看，行政问责研究的宏大叙事取得了重要进展。同时笔者也注意到，我国学者以公民参与为视角对行政问责进行研究的相关成果还比较少，这也是笔者把论文选题定为“我国行政问责中的公民参与研究”的原因。 笔者认为，行政问责中的公民参与之所以重要，主要考虑到以下背景。首先，当前我国实施的行政问责以行政机关内部的同体问责为主，以各级人大、民主党派、司法机关、大
20、众传媒以及公民为问责主体的异体问责发展相对滞后。随着我国政府行政问责实践的深入，同体问责的不足逐渐暴露出来。其次，我国的行政管理体制改革持续深入进行，政府日益重视普通公民的知情权、表达权、参与权和监督权，这为公民参与行政问责提供了难得的历史契机。从1982年到2008年，我国大范围的行政管理体制改革已连续进行了六次，笔者相信我国行政管理体制改革仍将深入进行，普通公民参与公共行政的机会将会越来越多，并且政府也需要这种参与。第三，我国公民社会组织大量出现。改革开放三十多年来，我国的社会主义市场经济建设持续深入推进，人民政府逐步还权于社会。伴随经济快速发展，物质生活丰裕，文化素质提高，广大人民群众的
21、公民意识开始觉醒，各种社会组织如雨后春笋般出现，为公民参与行政问责提供了初步的社会组织基础。最后，我国正在发生着一场信息技术革命。最近几年，我国的信息技术进步一我国行政问责中的公民参与研究 2 日千里，尤其是互联网普及率上升很快，信息社会特征日益明显，为公民参与行政问责提供了更加便捷的技术手段。 在我国推进公民参与行政问责具有以下重要意义。首先，促进我国行政问责的全面深化发展。当前我国政府实施的行政问责关注的对象主要涉及行政首长和政府官员，问责发起的原因主要是引起社会广泛关注的重大事故，问责主体单一，对象范围狭窄，过于强调责任追究，而忽视了“问”的环节。笔者认为，行政问责不能止于责任追究，还应
22、重视“问”的过程，公民参与这个“问”的过程十分重要。其次，培养完善的公民人格。公民参与行政问责能够促进公民表达权、知情权、参与权和监督权的实现，加快公民意识的觉醒，提升公民的公共责任感，受到民主的教育和锻炼，这些都有助于发展公民个人在民主政治生活中所具备的态度、心理素质和实际参与政治的技巧与能力。第三，促进我国的责任政府建设。公民参与能够增强政府决策和政府行为的合法性与公共性；能够促进政府依法行政、正确履行职能以及提高行政效率；能够促进政府提升公共物品和公共服务的品质。政府提供的公共物品和公共服务与公民的切身利益息息相关，在公民参与监督之下，如果政府提供的公共物品质量不高，公共服务不能满足人民
23、需要，公民就可以发起问责，向政府表达自己的诉求，要求政府履行应尽的责任。最后，培育我国的公民社会。公民参与行政问责要实现理性、有序、有效，离不开专业社会组织的组织、指导和协助，这样就能够锻炼社会组织的行动能力，提高其专业能力，而大量的具有专业能力和行动能力的社会组织的存在和开展活动正是公民社会成熟的标志。 二、国内外相关研究状况 （一）国外相关研究状况 在欧美学界，问责是一个历久弥新的话题，直至今日，对问责的讨论仍旧不断。美国学者邓恩的文献分类研究。邓恩认为在学术上对问责研究的文献主要分为两类：“一类是从民主理论的视角研究问责，另一类是从公共行政的视角研究问责”。民主理论视角的问责一般被称为民
24、主问责，在传统上，它总是以政治问责的概念出现，探讨的主要内容是周期性的民主选举，涉及到选任官与公民之间的关系及其对政府构成的影响。公共行政视角的问责一般被称为行政问责，探讨的主要内容是政务官、事务官以及公民 Delmer D.Dunn:“Accountability, democratic theory, and higher education Educational Policy,Vol.17,NO.1, January and March 2003,p.61.转引自世界银行专家组：公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析，北京，中国人民大学出版社，2007年，译者前言第3页。 引 言 3
25、三者之间的问责关系的界定及其对政治治理的影响。在这三者关系当中，主要包括政务官与事务官、政务官与公民之间的两种问责关系。 辛克莱的分类分析法。以结构和个体为分类的维度，辛克莱提出了五种问责形式，分别是政治问责、公众问责、管理问责、职业问责以及个人问责。“从分类的学术研究途径看，行政政治问责主要是指公共行政与外部的非法律程序规定的责任关系，现代行政问责范式中的政治问责更多地体现出了辛克莱所界定的公众问责,即指行政人员与公众、院外集团、社区团体之间的问责关系。”罗美泽克重新定义了行政问责的传统范式，以“期望管理范式”代替了“对责任的回答范式”。罗美泽克的主要贡献在于，在对行政问责的概念定义上增加了
26、主动性内容，认为行政人员应该以主动的姿态去认识、应对和管理行政问责；建立了比较系统清晰的现代行政问责研究方法，提出了构成行政问责范式的两个维度控制途径和控制程度，并以此为标准提出了政治问责、法律问责、等级问责及职业问责四种典型的问责形式；从主动管理角度提出了行政官员面对问责质询的应对办法，认为行政官员要成为适应型和战略型管理者，管理者不仅要在理念上适应挑战，更要在实践中具有开拓创新精神；从行政管理者视角研究了行政问责方法在行政管理工作中的应用，认为行政管理者应相机选择问责类型及实现机制，提高行政效率。 奥多纳提出了“平行问责”的概念。传统的周期性选举制度被认为是一种典型的“垂直问责”，即公民通
27、过周期性选举的方式实现对选任官员的问责，但是从拉美以及东欧转型民主国家的选举实践来看，这种周期性进行选举的“垂直问责”没有很好地解决政治领导人的承诺实现问题。众所周知，在一些拉美国家，腐败弥漫了整个政治系统。奥多纳提出的“平行问责”意在提醒人们这种问责机制已被遗忘太久了，人类应对这种极其重要的问责机制给予应有的重视。 进入新世纪以后，一种新的问责方式在亚非拉一些发展中国家流传开来，这种问责方式强调公民和公民组织直接参与，以此形成对公共权力的控制。以实践结果来看，这种问责方式颇具成效。世界银行将公民和公共组织参与的行政问责界定为社会问责，它认为社会问责是“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径
28、，它通过普通的市民或 世界银行专家组：公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析，宋涛译，北京，中国人民大学出版社，2007年，译者前言第4页。 本段内容参考了宋涛的论文行政问责的范式变化：从传统到现代，东北师大学报(哲学社会科学版)，2007年第1期，第68-72页的部分内容。 本段参考了马骏：政治问责研究：新的进展，公共行政评论，2009年第4期，第22-47页。 我国行政问责中的公民参与研究 4 公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责”。世界银行专家组2005年出版的公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析一书着重指出，要以公民和公民组织为问责主体，推动公民有序参与，加强行政问责，改进
29、公共部门绩效以期实现政府良好的治理。 国外的研究文献表明，国外学者对问责的研究有了新的进展，并且也意识到行政问责中公民参与的重要性，世界银行在一些发展中国家的实践结果证明，公民参与能有效加强行政问责，促进政府及其公务员更富成效地履行职责。 （二）国内研究状况 2003年“非典”疫情引发公共卫生危机，我国政府首开行政问责。以此事件为开端，我国学者对这一研究课题倾注了大量热情，在行政问责的概念与内涵、行政问责体系、行政问责类型、行政问责制度建设以及中西问责制度比较等方面取得了较为丰富的研究成果。这些研究成果对指导我国政府的行政问责实践起到了十分重要的作用。但是我们也应该看到，我国学者的研究注重对行
30、政问责的宏大叙事，以总体研究居多，相对中观及微观的研究还比较少。目前，我国学界关于公民参与行政问责的研究现状大致如下。 周亚越教授认为，我国政府的行政问责要健全和强化异体问责机制，促使公民参与行政问责是其重要内容之一。她指出“良好的治理有赖于公民的积极参与，只有公民的积极参与，才会使政府负起责任，不敢消极怠慢；只有公民积极参与，才可以使政府具有合法性、透明性、回应性、有效性，才能实现政治国家和公民社会的良好合作，达到善治状态”。汪伟全认为，公民参与是推进行政问责制的重要途径。他指出，“公民是国家权力的源泉, 公民有权参与政府责任的质问和追究”，公民参与对行政问责制有重要的作用，“要进一步推进行
31、政问责制建设, 有赖于公民的积极参与。”他还分析了当前我国公民参与行政问责存在的问题，提出了自己的对策建议。陈国权教授认为，“公民权力的实现是责任政府建设至关重要的环节，只有公民成为政府问责主体的主力军时，才能形成强大的问责力量。公民拥有广泛的公共参与权利 The World Bank:Social Accountability:An Introduction to the Concept and Emerging Practice Social Development Paper No. 76.Washington,D.C.:The World Bank, 2004.转引自世界银行专家组著，
32、宋涛译：公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析，北京，中国人民大学出版社，2007年，正文第4页。 周亚越：行政问责制研究，北京，中国检察出版社，2006年，第322页。 汪伟全：公民参与推进行政问责的重要途径，探索与争鸣，2007年第7期，第3638页。 引 言 5 是其权力实现的重要制度安排，而广泛的公民参与则是责任政府的政治基础。”此外，他还指出，责任政府的实现要求政府与公民关系的责任重塑。 韩志明把公民参与的行政问责界定为公民问责，分别就公民问责的理论意义、制度设计、概念建构、机制缺失及其治理途径、公民问责的行动模式及要素进行了探讨。 宋涛翻译出版了世界银行专家组所著的公共部门的社会问
33、责：理念探讨及模式分析一书，宋涛认为该书是国内第一本关于行政问责的译著，对于推动我国学术界对相关问题的研究具有启发意义。宋涛在他的新著社会规律属性与行政问责实践检验中指出，“公民参与是当前政治问责中的一个新的重要内容，它所关注的是公民参与和社会角色在改进行政问责中的影响和作用”，并且认为它是在发展中国家加强行政问责的一个有效途径。随着行政问责制在我国政府实践的深入，国内现行的以行政机关内部强调责任追究的同体问责的不足逐渐暴露出来。国内某些研究行政问责的学者也意识到了类似的问题，一些学者在文章或论著中提到应在我国政府的行政问责中引入公民参与。但是综观国内学者的研究文章或论著，系统细致研究该问题的
34、还较少。 三、研究思路与研究内容 （一）研究思路 我国学者关于行政问责已有的研究成果，强调明确行政问责的主体、对象和内容，规范行政问责的程序，完善对被问责对象的救济等。无疑，这些研究对于促进我国政府行政问责的制度化、规范化以及建设责任政府起到了重要作用。但是，理论界过于窄化了行政问责的内涵，几乎把行政问责等同于简单的行政责任追究，实现的方式也是以上级领导和上级机关发起、启动、审理和执行为主。在这种状况下，准确理解行政问责的内涵就极为重要。笔者认为，行政问责不能仅仅强调责任追究，同时也要认识到在事后的责任追究之外还可以有事前和事中的问责过程，毕竟，行政问责的目的是为了改善政府的绩效，不是单纯惩罚
35、某个官员。如果能通过责任追究之前事前和事中问责达到改善政府绩效的初衷，总比公民利益和公共利益受损之后惩罚某个官员更来得实惠吧。笔者认为，普通公民在参与行政问责的事前和事中问责的过程中能够发挥巨大的作用。公民参与行政问责实际上是一个公民和公民社会组织参与监督政府、改善政府绩效和构建责 陈国权：责任政府：从权力本位到责任本位，杭州，浙江大学出版社，2009年，第20页。 宋涛：社会规律属性与行政问责实践检验，北京，社会科学文献出版社，2010年，第107页。 我国行政问责中的公民参与研究 6 任政府的过程，主要涉及公民和公民社会组织对政府及其公务员的公共行政决策、公共物品和公共服务提供、行政行为执
36、行、行政结果和官员行为进行的批评建议、诉求表达、质询、听证、评价、审查和诉讼等活动，目的是为了维护公民的合法权益和公共利益。 （二）研究内容 本文以公民参与为视角，围绕公民权利监督公共权力的主题，试图通过利用私权监督行政权力的行使来深化发展我国的行政问责制，促进责任政府建设。 本文研究内容共分四章。第一章研究了本文的核心概念和理论基础。笔者认为，按照人民主权理论、委托-代理理论、公共选择理论以及治理与善治理论的观点，有关公民切身利益的公共事务，公民都有权直接参与，也应当参与。 第二章研究了当前公民参与行政问责的实现条件和参与途径。随着政治环境宽松，法制完善，公民社会组织大量出现，公民参与技术条
37、件的改善，以及信访、举报、听证会、民意调查和社会舆论监督等参与途径的建立，公民参与行政问责已经初步具备实现条件。 第三章研究了公民参与行政问责过程中存在的障碍。这些障碍具体包括制度供给不足、公民参与的渠道不畅、公民社会发育不成熟、政府官员的责任意识薄弱以及公民本身的问题等。 第四章提出了公民参与行政问责的路径选择。笔者认为，通过健全公民参与行政问责的配套制度、畅通现有的公民参与渠道、重塑我国政府官员的权责理念、积极培育我国的公民社会以及强化对公民参与行政问责的能力培养和动力激励等措施，能够实现行政问责制对政府及其公务员的监督制约作用。 四、研究方法及创新之处 （一）研究方法 毛泽东思想、邓小平
38、理论和“三个代表”重要思想以及科学发展观是笔者写作本文的指导思想。无产阶级革命家关于人民监督思想的精辟论断，是本文写作的重要源泉。尤其是邓小平同志，他以一个超群的无产阶级政治家的远见卓识，前瞻性地指出我国政治体制和行政管理体制改革的问题，并发表了发展社会主义民主以及人民群众政治参与的一系列论断。 本文所采用的主要研究方法具体包括以下几种。第一，文献分析法。笔者利用河南大学图书馆、中国知网、万方数据库以及互联网搜集了不少国内外（主要是国内）对相引 言 7 关问题的研究资料，通过对搜集到的相关文献资料进行阅读、整理和分析，找寻与研究内容有关的信息，以便为本文的写作积累素材。第二，比较分析法。笔者重
39、视对公民参与行政问责的相关理论依据进行比较分析，通过比较相关理论之间的差别异同，寻找它们之间共通的东西，以期为本文的写作提供理论支点。第三，理论分析和实践分析相结合的方法。笔者在重视理论分析的同时，结合现阶段我国公民参与行政问责的现实状况进行分析，企图找出问题所在，针对公民参与存在的问题，提出改善的对策建议。 （二）创新之处 1.拓宽了行政问责的内涵。目前我国政府实施的行政问责以行政机关内部的责任追究为主，属于事后问责。笔者认为，行政问责不能过于强调责任追究，除了事后问责，即责任追究之外还应有事前问责和事中问责，事前和事中问责主要是“问”的过程，通过“问”这一过程实现政府与公民之间的良性互动与
40、沟通，达到良好治理的目的，而不单单强调责任追究。 2.丰富了行政问责的实现方式。在行政问责中引入公民参与，能够丰富行政问责的实现方式，建立更加全面的问责制。 3.扩大了被问责对象的范围。我国现行的行政问责制强调问责行政首长和政府官员，对于普通公务员却疏于问责。在行政问责中引入公民参与，能够在全社会建立起对政府及其公务员全面而严密的监督问责网络，不仅引起社会广泛关注的重大事故的责任人难逃被问责，就连普通公务员的不作为、能力不足、“闲懒散”等所谓官体小节也难逃被问责。 我国行政问责中的公民参与研究 8 第一章 公民参与行政问责的理论分析 最近几年，越来越多的学者和实际工作者认为，扩大公共行政中的公
41、民参与是改进政府部门及其公务员绩效的有效途径，世界银行近年总结发展中国家的实践也证明了这一点。世界银行认为，通过普通公民和公民社会组织，以直接或间接的方式参与对政府部门及其公务员进行问责，可以有效改进公共服务的品质、提高公共决策的质量、减少官员腐败、促进政府的良政治理，建立更加负责任的政府。当然，这些成就的取得需要参与公共行政的公民及公民社会组织对公民参与行政问责有正确的理解，并且还要求这些加入到行政问责行列中的公民及公民社会组织具备参与的知识、能力和技巧。本章的研究内容涉及公民参与行政问责的相关概念，内涵以及理论基础。 一、相关概念分析 本文研究的主题是我国行政问责中的公民参与，涉及到两个重
42、要的概念，即行政问责和公民参与；一个内涵，即行政问责中公民参与的内涵。在本节，笔者将对这两个概念和一个内涵进行界定和分析。 （一）行政问责 问责一词首先出现在西方，它是伴随着西方各国责任政府的建立而产生的。在英文中，含有“责任”之义的词，一般认为有两个，分别是accountability和responsibility。中国学者惯于把accountability翻译成“问责”，而把“responsibility”翻译成“责任”。麦克米伦高阶美语词典将“accountability”界定为“当一个人处于某种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释
43、。”而在公共行政与政策百科全书中，“accountability”一词的概念被界定为：“是指委托方与代理方之间的一种关系，即获得了授权的代理方有责任就其所涉及的工作责任向委托方作出回答。” 学者盖伊彼得斯认为，“accountability”是指“一个公共机构（或者一个人）对别的机构负有报告的法定义务来解释自己的行为。因此，问责依赖于某个外在的机构，通常是有合法性的机构，来考察和评估官僚的作为。” 麦克米伦高阶美语词典(英文版)，北京，外语教学与研究出版社，2003年，第1189页。 JayMShafritz：International Encyclopedia of Public Polic
44、y and Administration,Colorado,Westview Press,1998,6. 美盖伊彼得斯：官僚政治，北京，中国人民大学出版社，2006年，第313页。 第一章 公民参与行政问责的理论分析 9 近几年来，我国重大安全生产事故多发频发，一大批官员或引咎辞职，或被免职，或被行政处分、或移送司法机关处理，这些重大事件责任人的处理结果通过大众传媒广泛报道，社会周知度广，导致了人们对问责的片面的和狭义的理解，把问责简单地等同于责任追究。这样以来，问责应有之义中的政府及其公务员要对公民或公民社会组织就行政决策、行政执行和行政结果等提出的疑问作出回应性的解释、说明和辩护的内容就被
45、忽略掉了。受这种现实状况的影响，国内的大多数学者都把行政问责几乎等同于责任追究。例如，韩剑琴认为，行政问责是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。周亚越认为，行政问责制指“特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。”宋涛认为，行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。让我
46、们看看世界银行专家组的观点。他们把行政问责看成一个过程，他们的定义如下：“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚”这一界定表明，行政问责不仅含有追究责任的意思，也含有“问”的过程，并不是简单的责任追究。实际上，把行政问责简单地与责任追究划等号是对行政问责内涵的片面理解。我们不能把行政问责简单地理解为责任追究，在这一过程中，还要有被问责对象的辩护、解释和说明，应该把行政问责看成是问责主体与问责对象的互动过程。所以，准确完整的理解行政问责不仅仅包括责任追究，还包括一个“问”的过程。公民和公民社会组织要求政府及其
47、公务员必须满足公众的知情权，他们必须在公民或公民社会组织提出要求时，对其行政决策、行政执行以及行政结果等活动作出公开明确的解释、说明和辩护。 虽然政府可以通过自身的努力以及一系列行之有效的措施来改进政府绩效，但是如果能引入公民参与，使公民和公民社会组织在行政问责中扮演重要角色，那么行政问责的实施也许会更具实效。世界银行近年在发展中国家所进行的实践结果有力地证明了这 韩剑琴：建立责任政府的新探索行政问责制，探索与争鸣，2004年第8期，第20-21页。 周亚越：行政问责制的内涵及其意义，理论与改革,2004年第4期，第42页。 宋涛：行政问责概念及内涵辨析，深圳大学学报（人文社会科学版），200
48、5年第2期，第42-46页。 世界银行专家组：公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析，北京，中国人民大学出版社，2007年，正文第13页。 我国行政问责中的公民参与研究 10 一点。世界银行把这种公民和公民社会组织参与的问责称为社会问责。世界银行将社会问责定义为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。”在这一过程中，公民和公民社会组织可以通过各种途径对政府及其公务员的活动进行“问”，就是能够对政府及其公务员的权力行使、职责履行等活动进行批评建议、提问、质询、评价、审查和诉讼。在公民和公民社会组织进行这种“问”的行为时，政府及
49、其公务员必须有所回应，他们必须就公民和公民社会组织提问的事情进行解释、说明和辩护。“在原有的要求中，政府官僚将其账簿放在办公桌上，过往者对其只能是惊鸿一瞥；在新的要求下，官僚们的这种做法是远远不够的，他们必须主动地解释和回答他们正在做什么，甚至用易于理解的语言去证实其正确性。”通过以上的分析，笔者认为，行政问责是一个过程，官员犯错被追究责任只是这个过程的一个环节，并且这个环节并不是非出现不可的。正如笔者在引言中所说的，如果能通过责任追究之前的“问”达到改善政府绩效的初衷，总比公民利益和公共利益受损之后惩罚某个官员更来得实惠吧。所以笔者倾向于在一个更宽泛的理解中界定行政问责，即行政问责是一个持续的过程，既包含着问责主体的“问政”过程和问责对象的答辩过程，也包含着失职违法的问责对象被责任追究的过程。 （二）公民参与 在人类历史上，公民对于政治活动的参与最早始于古希腊的雅典，当时只要是城邦公民都可以自由地发表政见和参与城邦的政治活动。现代的“公民参与”一词的最早提出者是二战前后的一些研究比较政治的欧美学者。著名学者安斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用
