1、 2013年6月 (第6期，总第194期) 社会科学家 SoCIAL SCIENTIST June，2013 (No6，General No194) 【旅游理论与实践】 国外文化遗产保护政策 对我国古村镇保护和利用的启示 郝从容，邵秀英 (太原师范学院城市与旅游学院，山西太原030012) 摘要：我国古村镇保护利用的任务艰巨、缺乏具体政策支持。借鉴国外主要文化遗产国遗产保护的组织管理制 度、财政政策、土地政策和融资政策，可以促进我国古村镇保护和利用。 关键词：古村镇；文化遗产；政策；启示 中国分类号：F593；G1 文献标识码：A 文章编号：10023240(2013)06009104 一、问
2、题的提出 由于农耕文明历史悠久，我国广袤而复杂的土地 上保存有众多的古村镇。古村镇通常保留有典型的地 方传统民居和公共建筑、传统的乡村聚落格局以及浓 郁的地域特色文化，因而具有较高的历史文化价值。 然而，在当今自然和社会环境日益改变的状况下，古 村镇的保护越来越困难。 古村镇保护和利用的关键在于建立一套完善合 理的政策体系。目前我国部分古村镇分布较为集中的 地区在实践中摸索出了一些古村镇保护开发的创新 性政策措施，例如，古村落世界文化遗产所在地安徽 省于2004年颁布了安徽省皖南古民居保护条例， 并制定了“皖南古村落千村保护与发展”计划。之后黄 山市制定了黄山区“千村百幢”古民居保护利用工程
3、方案，并配合这一方案的实施，出台了历史文化村镇 保护和利用的一系列政府文件，提出了相应的旅游开 发的措施：在保护方式上，提出了异地保护的方式，并 制定了黄山市古民居迁移保护利用暂行办法；在古 民居保护利用上，提出了“认领”的新措施，并制定了 黄山市古民居迁移保护利用暂行办法；在土地利用 上，制定了黄山市古民居原地保护利用土地转让、调 整办理程序暂行规定及实施办法_IJ。然而，我国古村 镇的保护和利用，在国家层面上还未形成一套系统、完 善、可行的政策体系。他山之石，可以攻玉，了解和借 鉴国外做法，有利于促进我国相关政策体系的建立。 二、国外文化遗产保护的政策措施 英国、法国、意大利、美国等欧美国
4、家和日本、韩 国等亚太地区各国在历史文化遗产保护方面积累了 较多的经验，尽管它们的历史文化遗产保护的实施对 象更多侧重于城市建筑和工业遗产，但却为我国古村 镇历史文化遗产保护提供了很好的借鉴。 1组织管理制度 世界主要遗产国的遗产管理体制虽然经历过各 有特色的改革，但多数国家现行体制中的一个共同点 是，设立由“政府组织+非政府组织+公众”的多元化专 门机构。 政府组织。政府机构中设有一个强有力的、能够 总揽全局的遗产管理专职机构，对其国内的各种遗产 实行分级管理，其内部分工具体明确，管理目标清晰、 收稿日期：20130425 基金项目：本文系教育部人文社科基金课题“古村落保护减贫发展政策研究(
5、1 1YJA630092)”研究成果 作者简介：郝从容(1968一)，女，河北临城人，太原师范学院城市与旅游学院讲师，硕士，研究方向：旅游管理；邵秀英(1963一)， 女，山西阳泉人，太原师范学院城市与旅游学院教授，硕士，研究方向：古村镇旅游。 91 明确和统一。为保证遗产保护的科学性，许多国家规 定，由专家学者组成的遗产保护咨询机构和民间社团 在政府遗产管理机构中占有一定比例，并拥有一定的 职能。 非政府组织。非政府组织(NGO)，亦称非营利组 织(NPO)，公益组织或民间社团，是在社区、城市、国家 或国际级别上自发组织起来的非营利性自愿公民组 织。在遗产保护领域中，公益组织的活动形式主要包
6、 括“操作性”和“战役性”两种。前者旨在通过项目的实 施促成小规模变化，其主要任务是募资集物、动员员 工加入，启动遗产保护的地方性计划。为此社员们发 动大规模的集资活动，或向政府和组织申请获得津贴 和贷款合同。其内部组织由包括项目策划、预算、账目 管理、项目实施联络等在内的各种专业人士构成。后 者旨在通过对政治制度的影响间接地促成大规模变 化，其主要任务是计划、展示和维持巨大的支持者网 络，动员支持者参与大型活动，引起媒体注意，最终影 响政策变化。与前者不同，这种形式的公益组织主要 目的是提高公众的遗产保护意识、接受度和有关知识。 公众。除政府和非政府组织外，公众成为文化遗 产保护的重要力量。
7、主要遗产国通过开展“文化遗产 日”活动，使公众认识到文化遗产的价值，增强了保护 文化遗产的意识，并将这种意识转化为保护文化遗产 的自觉行动。人们纷纷利用业余时间参加古迹修复工 程和其他群众性文化遗产保护活动，成为保护文化遗 产的志愿者。 2财政政策 西方国家文化遗产保护的财政策略包括税费优 惠、直接补助、专项基金和工程融资贷款担保等。 (1)税费优惠 投资历史建筑恢复工程的个人与企业可以享受 一定比例的税费减免。通过税费优惠，带动社会力量 投入遗产保护，兼顾公正与公平，适当保护弱势群体， 是西方国家遗产保护领域近30年来最大的变革回。例 如，美国自1976年起，多次在联邦和各州进行税收改 革，
8、为旧城更新提供多项税费优惠措施，有效地促进 了城市历史文化遗产的保护，带动了城市古建筑再利 用的风潮。以税费优惠换取联邦制度下遗产保护的政 令通行并巧妙地推行内务部颁布的历史更新技术规 范(SISR)，促进投资，使得税收政策同时具有“经济 杠杆”和“管理杠杆”的双重作用团。 (2)财政资助 关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议 指出，负责保护文化和自然遗产的有关当局可以采取 92 步骤，通过向遗产所有者提供财政援助，或者代替所 有者并行使其权力使工程竣工的方法加快必要的保 护工程_31。 在美国，列入国家名录的遗产的所有人，除获得 税收优惠外，还可获取联邦历史保护经费的资助，只 要该项经费有
9、可供使用的额度，并且在某些情形下， 还可具备获得州和地方资助的资格。 (3)专项资金 在公共部门的预算中，国家可以为保护受大规模 公共或私人工程的危害的文化和自然遗产划拨专项 资金31。 (4)工程融资贷款担保和低息贷款 为有利于文化和自然遗产各项工程的融资提供 便利，国家对历史遗产保护和建设项目提供工程融资 贷款担保。此外，通过建立由公共机构和私人信贷部 门支持的“信贷基金”，负责向所有者提供低息长期贷 款3lc 3发展权转移为主导的土地政策 发展权转移政策是西方国家文化遗产保护的普 遍采取的土地政策。 “发展权转移”，就是将控制的甲地块的开发强度 (容积率)转移到乙地块，使得开发者在乙地块
10、得到额 外的收益补偿，从而使得甲地块的历史建筑获得持久 保护的经济平衡。其中被转移的就是“发展权”，也称 为“高空权”。 “发展权”的概念将一宗土地可从事开发的权利 从土地所有权中分离出来，体现出土地实物以外的空 间价值。在许多土地私有制国家，只要不违反城市法 规，政府通常无权限制业主在私有土地上进行何种形 式的开发。由于历史建筑通常比较低矮，一般都没有 用足该地段政府所给的容积率上限或控高要求，因此 会出现大小不等的发展权余量，而发展权转移，可以 使得受到历史保护条例限制的私人业主得到正式承 认并籍此而得到合理的补偿，因而往往获得土地主的 欢迎41。 4多渠道融资政策 文化遗产保护需要大量的
11、资金投人，合理的投融 资政策有助于实现文化遗产的有效保护。世界主要遗 产国普遍实行“政府投入占主导，资金投入多元化”的 政策。其文化遗产保护资金来源包括： (1)政府投入 由于遗产保护具有“非排他性”和“高外部性”的 公共产品特征，再加上它往往需要占用大笔资金并缺 乏短期收益，因此政府行政的给付便首当其冲。关于 历史地区保护及其当代作用的建议也明确指出“应 通过中央、地区和地方当局足够的预算拨款，确保得 到保护历史地区及其环境计划中所规定的用于公共 投资的必要资金。”欧洲国家政府的财政拨款通常是 保护资金最主要和直接的来源，如意大利每年用于遗 产保护的政府预算都高达数十亿欧元。政府投人的形 式
12、，一是根据保护对象和重要性等级差异和项目内 容，设定各级政府或政府私人之间各自承担的费用比 例，二是采取“匹配基金(Matching Grants)”的补助方 式，中央政府的补助要求地方补充匹配资金，三是针 对一些特定项目成立不定期的专项补助。 (2)私人、企业及财团投资 按照“匹配基金(Matching Grants)”的补助方式， 地方向私人或开发商提供补助同样也需要申请人提 供匹配资金，因此，私人、企业及财团在在文化遗产修 复与保护过程中也都有不同程度的资金投人。 (3)公益组织的经济援助 公益组织通过接受社会捐赠、申请政府资助、收 取会员费和自身经营等方式集结资金，用于各种保护 项目的
13、经济援助。对遗产保护和利用项目提供援助， 是大多数非营利性民间社团的主要工作内容。例如， 英国遗产部门每年出版一份建筑保存黄页信息，其 上列出了几乎所有的建筑遗产保护公益组织的有关 信息，提供给私人业主以便他们有针对性地选择保护 工程的援助和承接人，并获得专业指导。除包括英国 上千家保护组织和私人公司之外，传统建材、特殊结 构及历史学家、设备工程师的信息都可以在该信息簿 中找到。 (4)社会捐款 关于历史地区保护及其当代作用的建议指出， “为了增加可资利用的财政资源，各成员国应鼓励建 立保护历史地区及其周围环境的公共租或私人金融 机构。这些机构应有法人地位，并有权接受来自个人、 基金会以及有关
14、工业和商业方面的赠款。”可见，社会 捐款也是文化遗产保护资金来源之一。 三、国外文化遗产保护利用的政策 启示 1改革文化遗产管理体系，提高古村镇遗产管理 效率 我国文化遗产管理的组织体系，在中央层面，没 有一个统一的管理机构，国家文物局、文化部、住建 部、教育部等多个部委都有管理文化遗产的职权，遗 产地的各类资源分别由相对应的职能部门管理。对古 村镇而言，国家文物局负责其建筑遗产的管理；文化 部负责其无形文化遗产方面的管理；住建部负责国家 历史文化名镇名村的组织申报及评审工作；教育部下 属的中国世界遗产委员会负责古村镇类世界文化遗 产的申报工作。由于在国家层次上缺乏统一的管理机 构，相关部门各
15、自为政，缺少沟通和协作，文化遗产的 管理存在很多漏洞。还以古村镇为例，除了主要建筑 的维修保护、世界文化遗产的申报和各级历史文化名 镇名村的申报之外，古村镇保护和发展的许多其他方 面都没有纳入日常管理，包括财政、投融资、土地等以 及普通民居的保护及修缮等在内的一系列问题还没 有得到较好的处理，导致古村镇的保护和发展现状迟 迟得不到改善ll_。因此，应借鉴西方发达国家对文化遗 产进行专门管理的做法，为实施古村镇遗产的有效管 理，建立全国性的古村镇文化遗产管理机构，为贯彻 相关的国家文化遗产政策和法规、进行文化遗产普查 登记、协调国家保护与民间保护、进行文化遗产保护 教育普及以及开展多学科的协作研
16、究等提供组织保 证。此外，应在古村镇文化遗产管理机构内外建立相 关咨询组织，吸纳社会学、历史学、民俗学、建筑学、艺 术学、文物学、环境学等各方面的专业人士，加强保护 利用工程的可行性研究及论证环节。 2鼓励文化遗产保护志愿者发挥作用 从国际经验来看，非政府保护组织在文化遗产管 理中发挥着十分重要的作用。近年来，我国志愿者队 伍正在壮大，但他们更多地活跃在医疗、救援、大型赛 事现场，而在文化遗产保护，尤其是古村镇保护方面 的涉足不多，文化遗产保护的强大合力和长效机制尚 未形成。随着政府在很多方面逐渐淡出市场，第三方 部门的作用正在不断加强，未来能否利用这些机构的 专业能力和信用来代替部分原来政府
17、对文化遗产的 管理是值得研究的课题。 3提升公众文化遗产保护意识和素质 遗产的公共性决定了遗产保护公共参与的必要 性。世界主要遗产国之所以能取得遗产保护的卓越成 就，与其国民文化遗产保护意识和素质的整体提升密 不可分。与国外相比，我国公民的文化遗产保护意识 不足，文化遗产的公共教育有待加强。这一点在古村 镇保护中表现明显，许多乡村古建因村民的保护意识 不强而遭到毁坏。因此有关部门应该定期或不定期地 通过举办各种活动来营造古村落文化遗产保护的良 好氛围，提高公众遗产保护意识，动员全社会共同参 93 与和关注古村镇文化遗产保护。 4以财政补助为主，适当借鉴国外税费激励制度， 调整遗产保护和利用的财
18、政政策方向 由于我国的税收制度还不完善，古村镇遗产的拥 有者多为收入较低的农村居民，政府对古村镇遗产保 护还应当以财政补助为主。在此基础上，研究和借鉴 美国的税收激励政策制度，在我国税收制度改革不断 深入的同时，根据投资修复和利用老宅的遗产所有人 具体的收入状况，制定不同层级、不同形式的激励机 制，却是我国今后包括古村镇在内的遗产保护的财政 政策调整的方向。同时，对企业或开发商投入资金保 护利用古村镇的，可按恰当的比例从税赋中扣除或降 低应付税总额，以吸引资金流向古村镇。 5借鉴“发展权转移”政策，制定古村落保护的土 地优惠政策 我国古村落的保护可以借鉴这种“发展权转移” 政策，在历史房屋的拥
19、有者缺乏技术和措施对其进行 修缮的情况下，通过制定古村落保护的土地优惠政 策，以适当奖励或激励为主要原则，在保留房主所有 权的基础上允许其异地置房。具体而言，一是对于常 驻人口少、“空心”现象明显的古村镇，可规划实行“整 体搬迁”，另辟新址建设新村；二是对于居住条件极差 却又不允许随意翻修、重建的老宅，可考虑对保有者 实行特殊的宅基地政策，即允许其在承担出资让老宅 参考文献 1】郝从容山西省历史文化村镇旅游开发研究D山西大学 硕士学位论文2011：62；58；60 2沈海虹美国文化遗产保护领域中的税费激励政策J 建筑学报，2006(6)：1720 94 被修复和维护的义务的基础上，申请一处新的
20、宅基地 建设新住宅。 6鼓励并建立古村镇保护的多渠道资金投入机制 与国外相比，我国的文化遗产管理长期处于资金 严重不足的状态。就古村镇而言，历经一、二百年的传 统民居建筑因破旧损坏急需修缮，然而老宅居民没有 足够的资金用于修缮，国家每年l0万元的历史文化 名镇名村保护费无异于杯水车薪，许多古村镇因此已 经或正在消失。若要改变这种尴尬的现状，应在加大 中央投入的同时，以国家投资带动大量的地方政府及 社会投资，缩小文化遗产资源保护与管理的资金缺 口，解决古村镇保护的这一首要问题。具体而言，一是 进一步加大政府投入，设立古村镇保护与发展专项基 金，基金的来源为省政府财政拨款和地方政府配套， 主要用于
21、基础设施建设、古民居、古建筑的修缮和维 护以及村镇环境治理、非物质文化遗产保护和旅游发 展能力建设等；二是充分发挥财政资金的导向作用和 放大效应。以政府财政先期投入作为启动资金，通过 相应比例的收益分配，或通过补助、贷款贴息、税费激 励等财政政策吸引社会和企业投资；三是通过担保、 保险补贴、贴息、风险补偿等方式鼓励向历史文化村 镇农户及当地中小企业发放贷款，切实解决古村镇低 收入农户融入市场经济起步阶段所遇到的贷款难问 题 3 关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议BEOL中 国长城网 http：wwwchinagrea20100530 4沈海虹文化遗产保护领域中的发展权转移lJ1中外建 筑，2006(2)：5051 责任编校：黄晓伟
