1、 城乡规划一体化时代的到来 解读中华人民共和国城乡规划法 作者：张天慧* 中国法律期刊 2008年1月 金杜律师事务所 1 中华人民共和国城乡规划法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委 员会第三十次会议于 2007年 10月 28日通过，并自 2008年 1月 1日起施行，中华人民 共和国城市规划法将同时废止。中华人民共和国城乡规划法的颁布之前，中国的城 乡规划由城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例对城乡规划分而治之，并各 自适用不同的原则。中华人民共和国城乡规划法的颁布，意味着我国“一法一条例”的城 乡二元规划管理制度 1的终结，进入城乡一体化规划时代。 一、背景：“一法一条例”
2、的规划管理体制不能适应社会发展 中国把加速城镇化建设，推进新农村建设，努力缩小城乡差距，地域差距作为基本国 策，以科学发展观建设社会主义和谐社会的进程中，建立在城乡二元结构上的规划管理制 度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要，在 管理规划过程中也出现了种种弊端。主要表现在: 1有些地方政府在城市建设中脱离实际，在规划上缺乏前瞻性和稳定性，任意肢解的 城乡规划，随意干涉正常的规划管理现象时有发生。某些城市没有考虑环境资源承载力和 经济条件，擅自变更规划，盲目扩大城市建设规模，一个领导一张规划，不顾实际提出要 建国际化城市。 2. 城乡规划的科学性和严肃性需要
3、提高，有的地方政府在制定规划和实施规划过程中 缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与。由于干部缺乏相应的规划知识、利益集团的贪婪 和某些专业部门滥用权力、追求短期效益，资源遭到过度开发，使不可再生的历史文化和 风景旅游资源遭受严重破坏。 3. 乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和 生活需要;农村无序建设和土地浪费严重,使得失地农民的生存问题，成为社会不安定因素。 4. 盲目布局的基础设施，一个地级市内有各自为政的 200 多个自来水厂，却没有相应 的污水处理设施 2，导致不少城市的形象工程（如大广场、大草坪、宽马路、超标准政府 大楼等），与基础设施（供水、排水、
4、污水处理等）短缺并存。长江三角洲、珠江三角 洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统一协调，避免造成基础设施重复建设 和资源浪费。 金杜律师事务所 2 5. 随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整；混 乱无章的城郊用地，不少城市的城郊已成了“三不管”的“城中村”，用地混乱，致使污染严 重，环境恶化，导致系列社会问题。 6. 城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度。 有的城市违法建筑总量已达建筑面积的三分之一，任意改变建筑体量、高度和用途的现象 屡见不鲜，公开的违法现象已成为依法行政的巨大障碍。 二、立法新亮点 1. 中国进入城
5、乡一体化规划时代 改革开放近 30 年来中国城镇人口已从改革开放之初的 1.7 亿人达到 5.77 亿人，城镇 化水平也从不到 18增长到近 44 3，相对于飞速发展的城镇化进程，中国的城乡规划法 律制度却一成不变。在城市化进程中，不少村镇已转变为建制镇 4，其规划管理前后却要 适用两部法律法规，难以协调。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模 式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。 为了平衡地域发展，城乡规划法对城市和乡村进行一体化规划，第二章和第三章 5对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确规定。 2. 强调规划管理制定过程中对专业、科学和
6、程序的要求 城乡规划法除了明确规定城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单 位承担城乡规划的具体编制工作外 6，第二十六条还规定了城乡规划报送审批前，组织编 制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家 和公众的意见。公告时间不得少于 30 天，组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见， 并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。城乡规划法强调经依法批准的城乡 规划，未经法定程序不得修改。 7并专设了第四章“城乡规划的修改”，详细规定规划修改的 条件和程序。这些规定有效防止政府某些领导人或者建设单位违反法定程序，随意干预和 变更规划，保证了规划管理更
7、具长期性和战略眼光，使城乡发展更具稳定性和持续性。 3. 注重保护环境、自然和历史文化遗产 根据城乡规划法，制定和实施城乡规划，应当保护自然资源和历史文化遗产，保持地 方特色、民族特色和传统风貌。法律还将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇 总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。把“改善生态环境，促进资源、能 源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传 统风貌”作为规划管理的一项基本原则 8，并把这一原则贯彻到城乡规划的实施中，第三十 条至三十二条明确规定在城市开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特 金杜律师事务所 3 色；在
8、旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，依法保护和 合理利用风景名胜资源。 4. 加强了乡村规划管理 相对于城市规划，当前，乡村规划管理非常薄弱，城乡规划法不仅规定了城镇体系规 划，也因时制宜，详细规定了乡规划和村庄规划所应遵循的原则和程序。 城乡规划法规定，乡、镇人民政府负责组织编制乡规划、村庄规划，规划内容包 括：规划区范围，农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要 求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排；乡、村庄的建 设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建 设，改善农村生产、生活条件
9、。 为保护农民合法权益，城乡规划法特别规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡 村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地。 5. 充分发扬民主，加强监督检查 为了保障城乡规划的落实，城乡规划法专设了监督检查一章，强化了对规划的权 力机关监督、公众监督、上级机关监督，以及各项监督检查措施。 城乡规划法规定: 规划在审批之前都要经过本级人大常委会进行审议,并且规划编制机 关在报上级人民政府审批时,要把本级人大常委会对规划的审议意见同时上报。 9这样做既 增加城乡规划编制的民主性,同时便于人大在城乡规划实施以后加强监督。 6. 加大土地管理力度 城乡规划法对中国改革和发展过程中出
10、现的一系列问题均有所反应，并完善和规 范了已有的制度和程序。对城乡规划中出现的滥用土地审批权，及不切实际、缺乏战略眼 光的规划，城乡规划法除细化了各项土地使用审批程序规定外，对违法行为也规定了 更严格的法律责任，城乡规划法第六十一条增加了有关主管人员和责任人员所应承担 的法律责任 10。 7. 完善相关法律责任 针对近年来城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，城乡规划法完善了相关法律 责任，同时加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并 对违章建筑的处理作出规定，规定对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划 许可证的规定进行建设的，最多可以合并处以建设工程造
11、价百分之十的罚款。 金杜律师事务所 4 城乡规划法强调了规划的强制性。城乡规划法第 58 条规定，对依法应当编制 城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政 府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。第 59 条还规定，城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上 级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处 分。 三、热点评析：土地使用审批规定及农村规划管理 城乡规划法对乡、村庄规划区内乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农 村村民住宅的建设规定了严格的审批程序，
12、明确农村建设活动不得占用农用地；确需占用 农用地的，应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设 规划许可证。同时，针对农村交通不便，建设活动规模小，点多面广、以个人为主等情 况，按照既要严格规划管理、又要便民的原则，规定农村建设活动只领取乡村建设规划许 可证，并要求在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 城乡规划法“城乡规划的实施”一章中，对建设用地审批程序较之土地管理法和 原城市规划法的规定，更为复杂，对土地用途变更程序也作出更严格的规定，以期控 制城镇中建设用地的划拨、转让和使用过程中的混乱状态。 虽然土地管理法和城乡规划法都规定以出让方式获得建设用地
13、使用权的，建 设项目获得批准后，建设单位才能向有权批准的县级以上人民政府土地行政管理部门提出 建设用地申请。但城乡规划法第三十七条规定，建设单位须在建设项目获批后，应当 持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城 乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城乡规划法更规定了以出让方式提供国有 土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据 控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地 使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，规划条 件未纳入国有土地使用权出让合同的，
14、该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用 地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。 这些规定细化了申请人应递交的材料，对土地使用权出让合同提出了更高要求，同时 增加了批准的前置程序，使建设用地规划许可证与建设项目的批准、备案一样成为获得建 设用地使用许可的必要程序。 对行政机关依法收回国有土地使用权的行为，土地管理法第五十八条规定“应当给 予适当补偿”，而城乡规划法则规定“应当依法给予补偿”，承继了物权法 11的立法 精神，体现了对物权所有人的保护；同时，针对城乡土地使用中出现了种种违法现象， 城乡规划法也规定了更为严格的土地使用审批制度，并加强对违章建筑的整
15、治。相信 新法实施后，建设土地使用权的批准难度会增加，对房地产业将产生深远影响。 金杜律师事务所 5 长期以来农村缺乏规划管理，主要原因在于： 1、一些乡镇领导对规划工作的重要性认识不足； 2、农村规划的制定和管理没有纳入法制化轨道； 3、规划管理的机构不健全； 4、规划管理缺乏社会公众的参与和监督。 城乡规划法虽然改变了城乡二元规划体制，加强了农村规划管理的立法，但农村 规划管理特点很难改变乡镇干部随意改变乡村规划得现状：一是他们自己老家在农村,可能 会利用权力为自己及家人谋利益；二是乡镇利用土地为乡镇理财，可以增加收入来源。如 何在建立完善的体制的同时，培养一支廉洁高效的公务员队伍，建立起
16、完备的约束机制， 是我们国家治理，国家规划管理中必须要考虑的问题。 总之，城乡规划法的出台使得城乡规划将告别“规划不如领导一句话”时代，从而进 入到科学、系统地依法定程序制定城乡规划的时代，这一重大转变，对中国统筹城乡发 展，消除地域差距，实现社会的和谐与稳定意义重大。 * 张天慧为金杜中国法律期刊编辑。 11989 年 12 月七届全国人大常委会通过的城市规划法和 1993 年 6 月国务院发布的村庄和集镇规划建设管理条 例。 2仇保兴：狠抓落实强化城乡规划的调控和监督在全国城乡规划工作会议上的讲话摘要，小城镇建设，2002 年 10期，第 1-7页。 3 中新网 9月 27日电：中国城市化
17、水平不断提高 城镇人口已达 5.77亿， http:/ 12月 17日） 4建制镇范围指经省、自治区、直辖市人民政府批准成立的一级基层政权组织,为乡政府所在地。 5第二章 城乡规划的制定； 第三章 城乡规划的实施 6城乡规划法第二十四条第 2款： 从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主 管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作: （一）有法人资格； （二）有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师； （三）有规定数量的相关专业技术人员； （四）有相应的技术装备； （五）有
18、健全的技术、质量、财务管理制度。 7城乡规划法第七条： 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。 金杜律师事务所 6 8城乡规划法第四条第 1款： 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促 进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染 和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。 9城乡规划法第十五条： 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编
19、 制，报上一级人民政府审批。 10城乡规划法 第六十一条 县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直 接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： （一）对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的； （二）未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的； （三）对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。 11)物权法第四十四条： 因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动 产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
