县域城镇体系规划的若干问题.pdf

1、【 文 章 编 号 】 1002 - 1329 (2001) 07 - 0025 - 02县 域 城 镇 体 系 规 划 的 若 干 问 题崔 功 豪 徐 英 时【 中 图 分 类 号 】 TU981 : TU982【 文 献 标 识 码 】 A1 开 展 县 域 城 镇 体 系 规 划 的 宏观 背 景(1) 当 今 世 界 社 会 经 济 发 展的 基 本 特 征 是 : 高 度 的 竞 争 意 识与 强 烈 的 协 作 倾 向 相 并 存 , 在 社会 环 境 中 各 种 地 方 力 量 、 非 政 府力 量 也 日 渐 成 长 , 网 络 化 的 区 域关 系 正 在 形 成 。 目

2、前 几 乎 所 有 的国 家 和 地 区 都 不 同 程 度 地 卷 入 了区 域 集 团 化 的 浪 潮 , 以 增 强 区 域自 身 吸 引 力 和 竞 争 力 , 因 此 , 重新 重 视 并 积 极 开 展 区 域 规 划 的 工作 正 成 为 世 界 性 的 趋 势 。(2) 县 , 是 相 对 独 立 、 相 对完 整 的 经 济 行 政 区 域 , 是 我 国 宏观 经 济 与 微 观 经 济 的 结 合 部 。“ 县 ” 是 国 家 行 政 管 理 相 对 完 整的 基 本 地 域 单 元 , 是 经 济 、 社 会和 物 质 建 设 的 三 位 统 一 体 。 因而 , 以

3、县 级 地 方 政 府 为 执 行 主 体的 县 域 规 划 有 可 能 得 到 较 好 的 落实 。(3) 改 革 开 放 以 来 , 以 县 城为 中 心 , 集 镇 为 纽 带 , 联 结 广 大乡 村 , 城 乡 协 同 发 展 的 新 经 济 、社 会 网 络 正 在 形 成 。 县 域 是 我 国城 乡 交 合 最 为 明 显 、 直 接 的 一 种地 域 空 间 , 县 域 城 乡 空 间 正 处 在一 个 迅 速 变 动 的 时 期 。(4) 县 域 规 划 是 介 于 地 市 域规 划 与 乡 镇 域 规 划 之 间 的 一 种 地域 空 间 规 划 类 型 , 是 我 国

4、地 域 空间 规 划 体 系 的 一 个 重 要 组 成 部分 。(5) 在 当 前 城 市 时 代 , 县 域规 划 的 核 心 是 县 域 城 镇 体 系 规划 。2 县 域 城 镇 体 系 规 划 的 发 展 过程 及 评 价2. 1 我 国 县 域 城 镇 体 系 规 划 的发 展 有 三 种 情 况 :(1) 由 “ 自 上 而 下 ” 国 上 规划 推 动 的 县 域 城 镇 体 系 规 划 。1980 年 代 中 期 , 国 土 规 划开 展 , 自 上 而 下 进 行 省 、 区 、 市国 土 规 划 , 部 分 省 区 深 入 到 县 级进 行 县 域 规 划 , 其 主 要

5、 内 容 包 括资 源 开 发 、 生 产 力 布 局 、 人 口 和城 镇 发 展 (城 镇 体 系 ) 和 环 境 整治 。 但 城 镇 体 系 规 划 只 是 生 产 力的 地 域 空 间 落 实 , 不 是 规 划 重点 , 更 难 起 到 对 城 市 规 划 的 具 体指 导 作 用 。(2) 由 农 村 建 设 开 始 的 “ 自下 而 上 ” 的 县 域 城 镇 体 系 规 划主 要 有 : 1970 年 代 末 、1980 年 代 初 的 农 房 建 设 规 划 和山 水 田 林 路 的 农 村 综 合 规 划 ;1980 年 代 中 后 期 起 , 以 集 镇 为中 心 的

6、各 乡 镇 域 布 局 规 划 , 以 及由 四 部 委 发 文 开 展 的 县 域 规 划(后 以 建 设 部 为 主 , 以 城 镇 体 系为 中 心 ) 。 但 由 于 县 域 规 划 的 法律 地 位 不 清 , 执 行 主 体 单 位 不明 , 因 此 , 没 有 继 续 扩 大 进 行 ;另 外 由 于 是 县 域 的 综 合 规 划 , 对经 济 社 会 发 展 和 生 产 力 布 局 作 了深 入 研 究 , 但 城 镇 体 系 规 划 重 点不 够 突 出 、 深 入 。( 3) 城 市 规 划 的 扩 展 和 深化 。1990 年 颁 布 的 城 市 规 划法 规 定 “

7、国 务 院 城 市 规 划 行 政主 管 部 门 和 省 、 自 治 区 、 直 辖 市政 府 应 当 分 别 组 织 编 制 全 国 和省 、 自 治 区 、 直 辖 市 的 城 镇 体 系规 划 ” ,“ 设 市 城 市 和 县 级 人 民 政府 所 在 地 镇 的 总 体 规 划 , 应 当 包括 市 或 者 县 行 政 区 域 的 城 镇 体 系规 划 ” 。 在 城 市 规 划 编 制 办 法 中 , 也 明 确 指 出 “ 设 市 应 当 编 制市 域 城 镇 体 系 规 划 、 县 人 民 政 府所 在 地 的 镇 应 当 编 制 县 域 城 镇 体系 规 划 ” , 并 提 出

8、 了 规 划 内 容 。1994 年 8 月 , 建 设 部 正 式 发 布了 城 镇 体 系 规 划 编 制 审 批 办法 , 对 城 镇 体 系 的 概 念 、 城 镇体 系 规 划 的 任 务 、 内 容 、 规 划 层次 和 审 批 权 限 作 了 规 定 。 至 此 ,城 镇 体 系 规 划 (包 括 县 域 城 镇 体系 规 划 ) 有 了 明 确 的 地 位 , 列 入了 城 市 规 划 体 系 的 组 成 部 分 。2. 2 以 往 县 域 城 镇 体 系 规 划 的主 要 问 题(1) 单 纯 为 县 城 发 展 寻 找 依据 , 没 有 全 面 考 虑 县 域 各 城 镇

9、的合 理 发 展 ;(2) 只 注 意 城 镇 , 未 重 视 农村 , 对 农 村 乡 镇 乃 至 中 心 村 发 展变 化 未 作 研 究 , 没 有 建 立 起 农 村城 镇 居 民 点 系 统 (人 居 系 统 ) 的概 念 ;(3) 只 着 重 城 镇 本 身 三 大 结构 的 规 划 , 没 有 对 支 撑 三 大 结 构发 展 的 基 础 设 施 进 行 系 统 研 究 ,特 别 是 资 源 与 基 础 设 施 的 共 建 、同 享 ;(4) 缺 乏 从 全 县 域 整 体 空 间概 念 去 研 究 城 镇 空 间 的 问 题 , 以及 与 其 他 空 间 的 发 展 与 保 护

10、 的 关系 ;(5) 仅 从 空 间 载 体 的 角 度 去落 实 经 济 社 会 发 展 的 需 求 , 没 有从 空 间 容 量 和 限 制 的 角 度 , 发 挥城 镇 对 经 济 社 会 发 展 的 调 控 作用 。3 新 时 期 开 展 县 域 城 镇 体 系 规划 的 意 义 和 作 用城 市 规 划 CITY PLANNING REVIEWVol125 No17 J ul1200125 2001 年 第 25 卷 第 7 期(1) 21 世 纪 初 , 全 球 将 进入 城 市 时 代 , 从 社 会 发 展 的 角度 , 世 界 将 进 入 以 城 市 为 中 心 的运 行 系

11、 统 。 当 今 , 主 宰 世 界 发 展的 实 际 上 是 以 国 际 大 都 市 为 中 心的 世 界 城 市 体 系 。世 界 各 国 、 各 地 区 组 成 不 同层 次 的 城 镇 体 系 己 经 是 各 国 、 各地 区 参 与 经 济 全 球 化 和 区 域 竞 争的 客 观 要 求 与 必 然 趋 势 。 任 何 城市 的 发 展 都 与 其 他 城 市 发 生 密 切关 系 。 城 市 的 系 统 性 、 开 放 性 、竞 争 性 日 益 明 显 。县 域 , 作 为 一 个 独 立 的 行 政单 元 和 经 济 社 会 系 统 , 随 着 城 市化 进 程 的 加 速 ,

12、 也 必 须 纳 入 以 城市 为 中 心 的 轨 道 和 构 筑 与 经 济 社会 环 境 相 匹 配 的 城 镇 体 系 , 以 促进 带 动 全 县 发 展 和 参 与 市 场 竞争 。(2) 城 镇 体 系 规 划 是 市 场 经济 条 件 下 , 政 府 发 挥 调 控 作 用 的需 要 。目 前 , 城 镇 体 系 规 划 己 越 来越 成 为 自 上 而 下 和 自 下 而 上 力 量的 双 向 共 同 需 求 。从 自 上 而 下 角 度 看 , 城 镇 体系 规 划 是 一 种 以 空 间 资 源 分 配 为主 要 调 控 手 段 的 地 域 空 间 规 划 。在 市 场 经

13、 济 环 境 中 , 空 间 管 制 是政 府 掌 握 为 数 不 多 而 行 之 有 效 的调 节 经 济 、 社 会 、 环 境 可 持 续 发展 的 重 要 手 段 。 城 镇 体 系 规 划 既要 把 国 家 和 地 区 经 济 发 展 政 策 和社 会 改 造 意 图 综 合 反 映 在 空 间 环境 建 设 上 , 也 要 通 过 规 划 有 关 社会 经 济 政 策 及 意 图 提 出 建 议 、 补充 和 调 控 ; 从 自 下 而 上 的 角 度看 , 城 镇 体 系 在 某 种 意 义 上 , 也是 制 定 一 种 区 域 有 序 竞 争 、 长 远发 展 的 “ 游 戏

14、规 则 ” , 或 者 说 是达 成 一 种 区 域 发 展 的 契 约 。 因而 , 通 过 城 镇 体 系 规 划 达 成 共 识的 过 程 往 往 比 规 划 成 果 来 得 更 为重 要 。( 3) 当 前 城 乡 建 设 中 的 问题 , 需 要 加 强 城 镇 体 系 规 划 。温 家 宝 副 总 理 在 1999 年 12月 全 国 城 乡 规 划 工 作 会 议 上 讲 话中 指 出 , 当 前 城 乡 建 设 中 的 几 方面 的 问 题 : 城 市 建 设 和 发 展 盲目 扩 大 规 模 ; 违 法 建 设 屡 禁 不止 ; 旧 城 区 超 强 度 开 发 , 环 境恶

15、化 ; 交 通 规 划 和 建 设 管 理 滞后 ; 城 市 发 展 与 区 域 发 展 不 协调 , 基 础 设 施 重 复 建 设 严 重 ; 村 镇 建 设 散 乱 , 区 域 环 境 恶 化 ,村 庄 和 小 城 镇 建 设 缺 乏 合 理 规划 , 建 设 混 乱 ; 历 史 文 化 风 貌和 自 然 景 观 受 到 严 重 破 坏 ; 许多 城 市 新 建 筑 缺 乏 整 体 意 识 。 可以 说 , 这 8 条 都 与 城 镇 体 系 规 划有 关 , 尤 其 是 第 5、 第 6 条 , 更是 县 域 城 镇 体 系 要 重 点 解 决 的 问题 。从 贯 彻 中 央 “ 小

16、城 镇 、 大 战略 ” 的 高 度 , 也 要 加 强 县 域 城 镇体 系 规 划 。 温 家 宝 副 总 理 报 告 中在 提 出 “ 要 认 真 抓 好 省 域 城 镇 体系 规 划 编 制 工 作 ” 的 同 时 , 特 别指 出 “ 要 加 快 编 制 县 (市 ) 域 城镇 体 系 规 划 , 作 为 指 导 县 (市 )域 内 小 城 镇 健 康 发 展 的 依 据 ” 。4 县 域 城 镇 体 系 规 划 与 相 关 规划 的 关 系411 县 域 城 镇 体 系 规 划 的 性 质和 任 务性 质 :(1) 县 域 城 镇 体 系 规 划 是 地域 空 间 规 划 , 重

17、点 是 落 实 空 间 ,安 排 空 间 ;(2) 县 域 城 镇 体 系 规 划 是 协调 规 划 一 协 调 城 镇 之 间 、 城 乡之 间 、 城 镇 发 展 与 支 撑 系 统 关系 ;(3) 县 域 城 镇 体 系 规 划 是 调控 规 划 一 主 要 是 空 间 调 控 , 要引 入 空 间 管 制 、 空 间 准 入 概 念 :(4) 县 域 城 镇 体 系 规 划 是 战略 规 划 一 重 点 解 决 城 镇 (特 别是 中 心 城 区 ) 的 发 展 方 向 、 目标 、 结 构 。温 家 宝 副 总 理 报 告 中 , 指 出城 镇 体 系 规 划 要 做 到 三 点 :

18、 从区 域 整 体 出 发 , 统 筹 考 虑 城 镇 和乡 村 协 调 发 展 , 引 导 各 类 城 镇 协调 发 展 ; 统 筹 安 排 和 合 理 布 局区 域 基 础 设 施 , 避 免 重 复 建 设 ,实 施 基 础 设 施 的 区 域 共 享 有 效 使用 ; 限 制 不 符 合 区 域 整 体 利 益和 长 远 利 益 的 开 发 活 动 , 保 护 资源 、 保 护 环 境 。 是 关 于 县 域 城 镇体 系 规 划 性 质 、 作 用 的 概 括 。任 务 : 建 设 部 “ 县 域 城 镇体 系 规 划 编 制 要 点 ” 中 , 己 明 确提 出 , 城 镇 体 系

19、 规 划 的 主 要 任 务是 : “ 落 实 省 (市 ) 域 城 镇 体 系规 划 提 出 的 要 求 , 指 导 乡 镇 域 城镇 规 划 ” 两 个 方 面 , 同 时 , 还 要解 决 县 城 城 镇 发 展 布 局 性 问 题 ,尤 其 是 单 个 城 镇 发 展 难 以 解 决 的问 题 。412 县 域 城 镇 体 系 规 划 与 相 关规 划 的 关 系(1) 与 县 域 经 济 社 会 发 展 规划 的 关 系县 域 经 济 社 会 发 展 规 划 是 县域 城 镇 体 系 规 划 的 依 据 :县 域 城 镇 体 系 规 划 是 县 域 经济 社 会 发 展 的 空 间

20、落 实 和 空 间 调整 。(2) 与 县 域 规 划 关 系县 域 规 划 和 县 域 城 镇 体 系 规划 的 关 系 是 腹 地 与 中 心 、 基 础 与依 托 的 关 系 :从 城 市 时 代 要 求 看 , 不 可 能没 有 城 镇 体 系 或 不 以 城 镇 体 系 为中 心 的 县 域 规 划 。 因 此 , 实 质上 , 当 代 县 域 规 划 可 理 解 为 以 城镇 体 系 规 划 为 中 心 的 县 域 规 划 :县 域 规 划 要 进 行 对 整 个 县 域空 间 进 行 全 覆 盖 的 规 划 (包 括 农业 空 间 、 生 态 空 间 ) , 城 镇 体 系规 划

21、 在 考 虑 与 其 他 空 间 关 系 基 础上 , 重 点 研 究 城 镇 空 间 的 发 展 与布 局 。县 域 规 划 需 要 对 整 个 县 域 的经 济 社 会 发 展 作 较 全 面 研 究 , 城镇 体 系 规 划 则 在 研 究 县 域 产 业 方向 和 布 局 基 础 上 , 着 重 研 究 城 镇自 身 的 发 展 。(3) 与 县 土 地 利 用 总 体 规 划关 系县 域 城 镇 体 系 规 划 与 土 地 利用 总 体 规 划 在 城 镇 占 有 非 农 用 地数 量 和 位 置 上 的 衔 接 ;县 土 地 利 用 总 体 规 划 据 县 域城 镇 体 系 规 划

22、 作 必 要 调 整 。(4) 与 城 市 规 划 关 系县 域 城 镇 体 系 规 划 是 县 域 多级 城 镇 (尤 其 是 县 城 市 区 )发 展 的 依 据 (发 展 方 向 、 性 质 、规 模 等 ) ;县 域 城 镇 体 系 规 划 和 城 乡 总体 规 划 在 编 制 过 程 中 作 局 部 的 相城 镇 体 系 规 划 URBAN SYSTEM PLANNING2001 年 第 25 卷 第 7 期 26 崔功豪徐英时县域城镇体系规划的若干问题互 调 整 。413 县 域 城 镇 体 系 规 划 的 法 律地 位(1) 城 镇 体 系 规 划 (包 括 县域 城 镇 体 系

23、 规 划 ) 应 作 为 独 立 的规 划 层 次 , 单 独 编 制 , 单 独 审批 。(2) 县 域 城 镇 体 系 规 划 作 为城 市 规 划 的 一 个 层 次 , 和 全 县 城市 发 展 建 设 的 战 略 规 划 , 应 由 城市 规 划 和 建 设 行 政 管 理 部 门 负责 。(3) 从 长 远 发 展 来 看 , 市域 、 县 域 规 划 都 将 演 化 为 以 城 市(县 城 ) 为 中 心 的 城 市 地 区 (城市 化 水 平 超 过 50 %) , 应 纳 入 城镇 建 设 和 规 划 部 门 的 管 理 范 畴 。【 作 者 简 介 】崔 功 豪 , 教 授

24、 , 南 京 大 学 。涂 英 时 , 男 , 中 国 城 市 规 划 设 计研 究 院 城 市 规 划 所 , 现 为 南 京 大学 城 市 与 资 源 学 系 在 读 博 士 研 究生 。【 收 稿 日 期 】 2001 - 01 - 05【 文 章 编 号 】 1002 - 1329 (2001) 07 - 0027 - 04新 世 纪 我 国 城 镇 体 系 规 划 的 基 本 思 路 及 完 善 途 径刘 玉 亭 顾 朝 林 郑 弘 毅【 摘 要 】 新 世 纪 我 国 的 城 镇 化 将进 入 快 速 发 展 时 期 , 为 适 应 经 济转 型 、 社 会 转 轨 以 及 人 们

25、 思 想 观念 急 剧 转 变 的 新 形 式 , 真 实 实 现我 国 城 镇 化 的 快 速 有 序 发 展 , 形成 合 理 完 善 的 城 镇 体 系 , 新 世 纪的 城 镇 体 系 规 划 应 该 是 一 种 动 态的 、 具 有 弹 性 的 、 高 效 实 用 型的 、 综 合 协 调 型 的 规 划 , 规 划 的基 本 思 路 可 归 结 为 实 现 四 大 转变 。 从 这 四 个 方 面 入 手 , 本 文 同时 提 出 了 新 世 纪 城 镇 体 系 规 划 的完 善 途 径 。【 关 键 词 】 城 镇 体 系 规 划 ; 城 市竞 争 力 ; 市 场 经 济URBA

26、N SYSTEM PLANNING INTHE NEW CENTURYL IU Yuting , GU Chaolin ,ZHEN G HongyiABSTRACT: Chinese urban sys2tem has come into a new stage offast development . The urban sys2tem in the new century should beof dynamic , elastic , effective andintegrated characteristics. Thispaper provides with a new ap2proa

27、ch to improve the urban sys2tem planning.KEYWORDS : urban system plan2ning ; urban competition ; marketeconomy【 中 图 分 类 号 】 TU981 : TU982【 文 献 标 识 码 】 A城 镇 体 系 规 划 是 区 域 经 济 社会 及 城 镇 化 发 展 到 一 定 历 史 阶 段的 客 观 要 求 , 具 体 指 在 一 定 地 域范 围 内 , 合 理 组 织 城 镇 体 系 内 各城 镇 之 间 、 城 镇 与 其 体 系 这 间 以及 体 系 与 其 外 部 环 境

28、 之 间 的 各 种经 济 、 社 会 学 方 面 的 相 互 联 系 。运 用 现 代 系 统 理 论 与 方 法 探 究 整个 体 系 的 整 体 效 益 , 即 寻 求 整 体(体 系 ) 效 益 大 于 局 部 (单 个 城镇 ) 效 益 之 和 的 部 分 。 在 开 放 系统 条 件 下 , 强 化 体 系 与 外 界 进 行的 “ 能 量 ” 和 特 质 交 换 , 使 体 系内 负 熵 流 增 加 , 促 使 体 系 向 有 序转 化 , 达 到 社 会 、 经 济 、 环 境 效益 最 佳 的 社 会 、 经 济 发 展 总 目标 。 1 西 方 发 达 国 家 , 自 二

29、战 以后 边 结 合 区 域 规 划 、 国 土 规 划 ,开 展 了 大 规 模 的 城 镇 体 系 规 划 与研 究 工 作 。 我 国 的 城 镇 体 系 规 划在 1950 年 代 中 后 期 才 初 露 端 倪 ,直 到 1980 年 代 , 随 着 改 革 开 放的 不 断 深 入 , 城 市 化 进 程 步 入 稳定 健 康 发 展 的 时 期 , 城 镇 体 系 规划 才 得 到 重 视 和 发 展 。 进 入 新 的世 纪 , 我 国 的 城 市 化 将 步 入 一 个快 速 发 展 时 期 , 城 市 化 的 加 速 发展 要 求 城 镇 空 间 布 局 和 城 市 内 部

30、发 展 的 合 理 化 , 城 市 规 划 肩 负 着不 可 推 卸 的 重 任 。 2 从 区 域 层 面去 考 虑 , 作 为 协 调 区 域 规 划 与 城市 总 体 规 划 的 中 间 环 节 , 城 镇 体系 规 划 更 加 值 得 重 视 。 我 国 不 同地 区 的 经 济 发 展 水 平 和 市 场 发 育程 度 差 异 很 大 , 从 各 地 的 实 际 情况 出 发 , 积 极 稳 妥 地 推 进 城 镇化 , 逐 步 形 成 合 理 的 城 镇 体 系 ,可 以 为 经 济 发 展 提 供 广 阔 的 市 场和 持 久 的 动 力 , 是 优 化 城 市 经 济结 构 ,

31、 促 进 国 民 经 济 良 性 循 环 和社 会 协 调 发 展 的 重 大 措 施 。 3 近期 应 建 设 部 要 求 , 全 国 各 省 、 市都 在 进 行 不 同 层 次 的 城 镇 体 系 规划 修 编 工 作 , 迫 切 需 要 形 成 一 种基 本 思 路 来 指 导 这 项 工 作 。 同时 , 随 着 我 国 社 会 主 义 市 场 经 济体 制 的 逐 步 建 立 , 城 市 化 进 入 加速 发 展 时 期 , 城 镇 体 系 规 划 背 景发 生 了 重 大 的 变 化 , 进 而 对 城 镇体 系 规 划 提 出 了 更 高 的 要 求 , 赋予 其 新 的 内 涵 。 因 此 , 在 这 一 经济 转 型 、 社 会 转 轨 及 城 市 化 加 速发 展 的 新 时 期 , 客 观 上 要 求 对 城镇 体 系 规 划 进 行 再 思 考 , 形 成 一种 城 镇 体 系 规 划 的 新 思 路 , 以 使城 市 规 划 CITY PLANNING REVIEWVol125 No17 J ul1200127 2001 年 第 25 卷 第 7 期