1、47【摘要】 由于政府、 居民、 开发商之间复杂的博弈，北京市 1990 年提出的综合性危改目标遇到了很大的挑战， 为解决这一问题， 本文提出危旧房改造的目标分解模式， 即建立一个以危改区域或危改项目为导向的危改目标实现框架， 将北京市危旧房改造的多重目标进行分解， 然后制定相应的分目标政策， 建立相应的分目标制度， 采取相应的分目标措施， 最终从总体上实现危旧房改造的目标， 主导目标的确定应遵循四个基本原则， 最后提出几个政策建议。【 关键词】 危旧房改造 ； 目标分解 ； 主导目标 ； 北京市MODE OF GOAL DECOMPOSITION IN OLDAND DILAPIDATED
2、HOUSING RENEWAL OFBEIJINGXIE DongxiaoABSTRACT: Owing to the complicated game amonggovernment, residents and developers, the compre-hensive goal of the old and dilapidated housing re-newal which was set in 1990s is now experiencing ahard time. This paper puts forward the goal decom-position mode, whi
3、ch can help realize the objectiveof the old and dilapidated area renewal. It argues thatin order to achieve the final aim the government shoulddecompose the comprehensive goal into several sub-goals, make corresponding policies, establish corre-sponding systems, and take corresponding measures.There
4、 are four basic rules which help choose domi-nant sub-goal. Finally, it makes a set of policy sug-gestions on Beijings housing renewal.KEYWORDS: old and dilapidated housing renewal;goal decomposition; dominant goal; Beijing1 北京市综合性危改目标的内容及实施中存在的问题1.1 北京市综合性危改目标的提出北京市的危改政策在经历了 1949-1978 年的“被动的 救急救危”、
5、 1979-1989 年的 “主动的解危解困” 等两个相对单一的目标阶段之后， 在 1990年， 为了加快城区破旧危房的改造， 提出了 “一个转移， 一个为主， 四个结合” 的综合性较强的改造方针， 即各区县政府和有关单位把工作重心从开发新区转移到 “开发新区与危旧房改造并重” 上来， 危旧房改造要与新区开发相结合， 与住房制度改革相结合， 与房地产经营相结合， 与保持古都风貌相结合。 以各区县政府为主实施危旧房改造， 市政府各综合部门积极给予支持和配合。这一危旧房改造方针涵盖了政府实现危旧房改造所要采取的一些主要手段和措施， 也隐含着政府希望危旧房改造要实现的诸多目标 ：“一个转移” 提出了
6、新区开发与危旧房改造并重， 不仅仅表明了北京市政府开始重视并着手解决危旧房问题， 实现解危这一迫切危改目标 ；也表明了北京市由以单纯外围空间拓展转向了空间拓展与内部更新相结合的城市空间发展战略调整目标。“危旧房改造要与新区开发相结合”， 既表明了政府为危旧房改造提供安置用地具体支持， 也隐含着通过危旧房改造实现优化城区用地功能、疏散城区人口的规划目标。“与住房制度改革相结合”， 反映出通过危旧房改造， 北京市政府不仅要解危， 还希望解决危改区居民的住房困难问题。 北京市政府希望通过与房改相结合， 在危旧房改造的过程中， 将这些居民纳入体制之内， 实现滞后的补偿， 这是政府的解困目标。北京市危旧
7、房改造的多目标分解模式谢东晓【作者简介】谢东晓 （ 1968- ） , 男， 北京大学环境学院博士生， 北京市建设信息中心主任。【收稿日期 】 2007-01-30【文章编号】 1002-1329(2007)05-0047-05【中图分类号】 TU984.12【文献标识码】 A北京市危旧房改造的多目标分解模式 谢东晓社区规划C o m m u n i t y P l a n n i n gVOL.31 NO.5 MAY.2007482007年第31卷第5期城市规划CITY PLANNING REVIEW图 1 1990 年政府危旧房改造目标构成Fig.1 Goal system of the
8、old and dilapidated housingrenewal,1990图 2 1990-2005 年拆除危旧房数量Fig.2 Number of dismantled old and dilapidated housing,1990-2005“与房地产经营相结合”， 是大规模开展危旧房改造的最有力的手段， 其基础是土地有偿使用。 政府以隐性投入的形式， 通过税费减免等优惠政策， 吸引开发商将资金投入危旧房改造， 将危改区的区位价值转化为现实的开发改造收益后， 危改区居民也将参与到改造收益的分配之中， 实现解危、 解困的目标。 此外， 通过与房地产经营开发相结合， 还可以应用市场调节，
9、实现政府调整城区用地功能， 优化土地利用的目标。“与保持古都风貌相结合”， 是政府危旧房改造的一个限制目标。 对符合历史风貌的房屋进行修缮， 对不符合历史风貌的房屋按照与历史风貌相协调的原则进行改建， 改善居民住房条件和居住环境， 完善市政基础设施。总之， “一个转移， 一个为主， 四个结合” 的改造政策， 除了包含危旧房改造的根本目标 “解决居民的住房问题” 外， 还体现了城市规划的几个目标， 如城市用地功能的调整、 疏散城区人口、保护古都风貌等 （图 1 ）。1.2 综合性危改目标的实施及存在的问题随着时间的推移， 政策环境不断发生变化，“以区为主， 四个结合” 不断被赋予了更多内涵。虽然
10、这些政策对北京市的危旧房改造持续发挥着影响和作用， 但按照时间次序， 危旧房改造与房地产开发相结合、 危旧房改造与住房制度改革相结合、 危旧房改造与保持古都风貌相结合先后成为不同时期的主导政策。开发带危改模式中， 开发商是主导。 开发带危改模式在加速推进危改的同时， 也造成了一定的问题。 “圈而不建” 造成市政府解危目标无法实现， 到 1994 年底危旧房改造 “已批复立项的 240多个项目中， 开工建设的仅有 74 片 ”。 由于拆迁安置用房十分紧张， 安置房源位置离市区越来越远， 给居民生活带来诸多不便 ； 部分居民不能按协议规定的期限和要求得到妥善安置， 影响社会稳定 。危旧房改造规模的
11、持续扩大， 也引发了一系列的问题， 开发商为实现危改区区位价值最大化不断寻求突破城市规划等制约条件， 对保护古都风貌造成了一定的冲击 ； 地方政府为了保护各自的利益也造成了 “跑马圈地” 现象 ； 危改区居民在与开发商的博弈中处于弱势， 逾期回迁现象也日趋严重， 影响了社会安定。于是危旧房改造政策开始调整， 对开发商的行为进行约束， 但调整的结果却影响了开发商的积极性。 如北京市政府在 1994-1995 年不得不对危改工作进行调整， 却导致了这样的结果 ： 1995-1999 年北京市危改步伐减缓， 1999 年甚至陷于停滞 （图 2 ）。危改现状表明， 1990-1999 的危改政策已经不
12、适应新形势发展的需要。 于是， 一种以低启动资金、 高回迁比例、 低投资回报率为特征的房改带危改政策应运而生， 并且在 2001-2002 年创造了北京市危旧房改造的第二个高峰。 但是这种超高速的改造也引发了一系列的矛盾， 例如快速改造与保护古都风貌的矛盾 ； 此外房改带危改政策也造成了超高的回迁率， 这与北京市城市规划中疏散中心城区人口的目标也是相悖的。 因此， 从 2003 年开始， 北京市危旧房改造的速度又逐步放缓。在保护与发展的问题上， 北京市政府部门积极构建推进历史文化名城整体保护、 历史文化保护区和文物保护单位三层次保护体系， 以实现由文物单体修缮向历史文化名城风貌整体保护的跨越。
13、 但大规模的危旧房改造对北京市古都风貌的影响巨大。尽管北京市的 危旧房改造政策几经调整和修订， 却始终走不出一个 “怪圈” ： 总是在加快、 放慢 （甚至停滞）、 再加快之间循环。 危旧房改造速度缓慢或者停滞， 危改区居民的改造意愿得不到满足， 就采用种种行动向政府施加压力， 要求加快危旧房改造步伐 ； 改造速度一旦加快， 又往往是以49开发商对规划条件的突破为代价， 这就对旧城保护、 古都风貌产生冲击， 引起社会舆论的反弹。1.3 问题的根源随着北京市危旧房改造的深入， 客观上需要综合性的房改目标来指导改造的实践。 综合性目标的好处在于， 在一次改造中， 要求开发商尽量兼顾多个目标。但是采用
14、同一政策解决多重目标， 结果往往是难以同时兼顾， 北京市的危旧房改造实践也证明了这一点。 根本原因在于， 目标之间存在着矛盾， 所以往往顾此失彼。 多目标的各个目标之间的主次没有明确区分， 在一种特定的目标之下，究竟选用哪种目标却没有明确的规定， 这增加了综合目标在实施中的弹性。作为政策执行机构的政府与作为政策目标群体的居民、 开发商之间形成复杂的博弈关系。 一般来讲， 危改区居民的改造意愿比较强烈， 希望通过危旧房改造， 既解决房屋危险问题， 也解决住房困难问题 ； 而政府的危旧房改造目标则不仅包括解危解困， 为民办实事的目标， 还包括调整用地功能、 疏散中心城区人口等城市规划的目标， 以及
15、增加税收等分享危改土地收益的目标。因此， 当政府提出一项加快危旧房改造的政策措施后， 居民逐渐接受这项政策， 对危旧房改造的意愿就会由平稳向加快转化， 双方意愿均为加快时， 危旧房改造整体推进速度加快 ； 当居民的解危目标有保障后， 总是希望以危改解困的方式尽可能多地获取危旧房改造收益， 这时政府的意愿是维持现有政策， 平稳地推进危旧房改造 ； 居民解困的愿望不能被完全满足， 随之对危旧房改造的意愿也趋于平稳， 这样危旧房改造的步伐就放慢 ； 危改放慢后， 不仅居民的解困意愿不能实现，解危的目标也难以实现， 于是居民的危旧房改造意愿又由平稳转变为希望加快 ； 政府在这种压力下， 不得不调整政策
16、。与之相似， 政府与开发商在是否促进、 是否参与危旧房改造的问题上也存在博弈的关系。 政府提出一项危旧房改造优惠政策， 开发商逐渐认识到危旧房改造有利可图， 态度变为积极参与危旧房改造， 于是危旧房改造步伐加快 ； 开发商在参与危旧房改造的过程中， 为追求利益最大化，不断寻求突破规划限制等制约条件， 这就与政府实现城市规划的目标发生冲突， 政府的意愿转变为维持现有政策， 现有规划条件不变 ； 开发商突破制约条件的意愿不能完全得到满足， 参与危旧房改造的积极性降低， 这时危旧房改造的步伐就放慢。2 多目标分解模式设计思路2.1 危旧房改造多目标分解模式的设计框架危旧房改造多目标分解模式的设计思想
17、是将北京市危旧房改造的多重目标进行分解， 细分政府在危旧房改造中的具体任务和责任， 然后制定相应的分目标政策， 建立相应的分目标制度， 采取相应的分目标措施， 各有侧重地解决相应的问题， 最终从总体上实现危旧房改造的目标。该模式首先将危旧房改造工作分为两项工作内容 ： 危房改造和旧城改造 （图 3 ）。 前者所要考虑解决的是一个个点上危房所住居民家庭的住房条件改善问题 ； 后者所要考虑解决的是面上 （危房片） 的旧城更新改造问题。危房改造工作又可以分为两个子目标 ： 消除居民家庭的房屋安全危险 （简称解危） 和改善居住在危房中居民家庭的住房条件 （简称解困）。 解危工作由房屋产权人承担， 解危
18、的方式可以是修缮翻新， 也可以是拆除 （如果危房地处成片改造区）。 解困工作则需要与住房保障体系接轨， 条件好的家庭通过购买商品房解决 ； 中低收入家庭通过经济适用住房解决 ； 符合条件的最低收入家庭通过廉租住房解决。旧城区危房片的改造要纳入旧城改造的范畴解决。 旧城改造强调保护古都风貌， 要严格规划限制， 根据所处区位的城市规划条件， 分别采取房地产开发或者是文保区渐进改造模式。 如果成片开发， 则由政府组织拆迁， 居民按照原住房区位和房屋面积获得货币补偿， 政府完成改造区的土地一级开发以后， 通过招、 拍、 挂的方式， 将图 3 危旧房改造多目标分解模式Fig.3 Mode of goal
19、 decomposition in old and dilapidated housing renewal北京市危旧房改造的多目标分解模式 谢东晓社区规划C o m m u n i t y P l a n n i n gVOL.31 NO.5 MAY.2007502007年第31卷第5期城市规划CITY PLANNING REVIEW项目交由建设单位市场运作。这样， 危旧房改造的解危、 解困和实现城市规划的目标分别由不同的渠道解决。危旧房改造多目标分解模式的核心在于， 建立一个以危改区域或危改项目为导向的危改目标实现框架。 在框架中， 首先对综合性目标进行细分 ； 其次分清每一细分目标的责任人
20、 ； 再次， 设计每一细分目标的实现途径。危旧房改造多目标分解模式的优点非常显著 ： 首先， 它使危旧房改造有了明确的方向， 使政府、 开发商、 个人都明确了努力的目标 ； 其次， 它对危旧房改造做了系统的规划， 对每一改造区域或改造项目都分清了责任， 避免了一些难以改造项目的无人问津的情况发生 ； 再次， 它为危旧房改造的检查反馈和效果评价提供了更为客观的基础。2.2 主导目标的确定在具体实施中， 针对某一具体的危改区域或项目， 首先确定主导目标 （即必须实现的危改目标）， 同时兼顾尽可能多的其他次要目标。 如果其他次要目标与主导目标有冲突， 应首先保证主导目标的实现。 主导目标的确定应遵循
21、以下原则 ：（ 1 ） 文物保护区的保护一般而言具有绝对的优先权。 当其他目标与文物保护区的保护相冲突时， 应舍弃其他目标， 首选保护文物保护区， 对文物保护区实行渐进式的改造。（ 2 ） 当房地产开发与危房改造发生冲突的时候， 应提高城市土地的区位价值， 选择房地产开发。 但在开发房地产时， 应严格城市规划， 做好拆迁补偿工作。（ 3 ） 对 于房地产商看不上的危改区域或危改项目或单个危旧房， 只能由产权人或政府来承担。（ 4 ） 在政府和产权人之间区分优先权时， 分两种情况 ： 如果危旧房集中连片， 由政府负责改造 ； 如果危旧房分散， 则由产权人自己负责拆除或修缮。2.3 对危改项目进行
22、检查反馈和效果评价根据管理学的目标分解理论， 检查反馈和效果评估是必不可少的。 对于危旧房改造的不同主体， 赋予不同的检查手段， 最好成立联合检查组开展检查工作。如果危旧房改造的执行主体是政府， 则利用项目审计的办法对目标实施效果进行评估。 如果开发商是危旧房改造的主体， 则应在事前、 事中进行检查， 在事后进行评估。 其中事前检查即危改项目实施前进行检查， 重点放在项目的审批环节， 看危改项目应该完成的主导目标是否合理。如果产权人或居民是危旧房改造的主体， 则应定期地派工作组到危改现场进行检查， 解决危改中出现的问题。2.4 建立多目标分解模式的实现机制2 . 4 .1 政府退出 “产权人”
23、 角色， 强化住房保障 职能从法律上讲， 房屋所有人对房屋享有使用、收益、 处分等权利。 当房屋产权明晰后， 危旧房的维修和保养理所应当由房屋所有者 （居民） 来承担 ； 房屋的所有者也可以将房屋出租， 并将获得的收益用于房屋的更新和修缮等 ； 房屋的所有者还可以将房屋转让， 那么维修和保养的责任将转由新的房屋所有者来承担。因此， 房屋的解危责任， 应该由房屋的产权人负责。 北京市危旧房问题的根源在于计划经济时期住房投入的历史欠账， 而计划经济时期住房供给体制的一个显著特征就是住房所有权向国家的集中， 由国家统一配置住房资源。 之所以政府在危旧房改造中承担解危、 解困的责任， 就是在替国家偿还
24、历史欠账， 相当于 “滞后” 行使产权人的职责。但是， 北京市大规模开展危旧房改造已经17 年， 大量的住房资源也已经由国家转移到单位， 并进一步转移到居民手中。 福利住房供给体制的终止也已经 8 年， 在危旧房改造中政府应该退出这一 “欠账的” 产权人角色， 让真正的产权人 作为直管公房产权人的房管部门 （房管所）、 作为单位自管产产权人的有关单位以及私房产权人的私房主承担起相应的解危责任。 当然， 当他们无力承担时， 政府也可以给予适当的扶持。 特别是， 危房危及人身安全， 政府应该充分行使监管职能， 保证公共安全。在政府从 “产权人” 的角色退出后， 应该建立完善的住房保障制度， 将居民
25、的住房解困工作纳入住房保障体系去加以解决。 根据居民家庭的实际情况， 分别通过廉租房、 经济适用住房和商品住房改善居民的住房条件。2.4.2 加强古都风貌保护， 严格城市规划限制回顾北京市危旧房改造的历程， 为了加快危旧房改造进程， 政府不得不在一定程度上容忍开发商对容积率等规划条件的突破， 甚至造成与保护古都风貌相冲突的恶果 ； 为了满足居民解困的要求，危改区的高回迁率经常与疏散中心城区人口的规划目标背道而驰 ； 随着政府在危旧房改造多目标之间侧重点的摇摆， 危旧房改造速度忽快忽慢。在将危旧房改造的 “解危” 目标转交房屋产权人承担， 将危旧房改造的 “解困” 目标纳入住房51保障体系解决后
26、， 政府要专注于实现城市规划这一改造目标， 将规划条件作为刚性约束。 不仅对开发商为寻求利益最大化而要求的突破规划要坚决抵制， 也不应该屈从于危改区居民的解困要求。3 实施多目标分解模式的政策建议3.1 建立住宅完损等级普查制度， 完善危房监控预警体系危房危及人身安全， 因此在北京市危旧房改造的诸多目标中， 解危是最重要、 也是最紧迫的。为此， 应该结合北京市全市房屋权属管理信息系统的建设 ， 在系统中登记房屋的完损等级。 同时， 应该建立相应的房屋完损等级巡检制度， 定期勘测房屋状态并负责在权属信息系统中更新房屋完损等级数据。政府还应该逐步完善危房监控预警体系。 当房屋完损等级达到三类房时，
27、 就要缩短巡检间隔 ； 房屋完损等级达到四类房时， 就要通知房屋产权人对房屋修缮加固 ； 房屋完损等级达到五类房时， 就要强制房屋使用人搬离， 杜绝伤及人身事故的发生。3.2 健全住房保障体系， 重点支持旧城改造2005 年底， 北京市已经扩大了廉租住房的覆盖面， 将具有本市城镇常住户口、 家庭人均月收入高于本市城镇最低生活保障标准连续一年低于 580元， 且人均住房使用面积低于 7.5m 2 （含） 的家庭纳入廉租房的解困范围。 廉租住房管理部门根据每年资金安排情况和申请家庭数量， 确定租金补贴的家庭数量。 当年安排的资金无法满足对全部申请家庭发放补贴需要时， 通过摇号产生配租家庭 ； 未摇
28、中的家庭实行轮候， 即参加下一轮配租 。政府可以制定相关的配套政策， 确定居住在危旧房之中的符合廉租住房条件的家庭不参加摇号， 优先配租。建立经济适用住房项目与旧城改造项目的关联， 恢复危旧房改造与新区开发相结合的危改传统， 由各区政府控制经济适用住房房源， 定向销售给旧城改造项目中居住在危房之中， 并且符合经济适用住房购买条件的居民家庭。3.3 实施旧城改造土地一级开发， 政府直接组织危改拆迁在区位价值理念的指导下 （有意识或无意识）， 经过多年的危旧房改造片区的 “选择”， 北京市遗留下来的危改区基本都是难以改造和难以获得较大投资回报的。 单独靠政府力量是不够的， 单纯依靠商业性房地产开发
29、也不能解决北京危旧房改造的问题。 无论是单一的政府模式还是单一的市场模式， 都会发生失灵现象。 当前北京市危旧房已进入任务重、 难度大、 要求高的攻坚阶段。 为了北京市危旧房改造的顺利进展， 必须深入探讨危旧房改造的合理模式， 充分挖掘市场的潜力， 并依靠政府的大力支持， 在多方努力下实现危旧房改造目标。政府组织旧城改造土地一级开发， 有利于将危旧房改造中的政府行为与企业行为区分开来，前期土地开发阶段由政府直接面对被拆迁群众，可以平衡不同项目间拆迁政策。 政府也可以将易改造项目的土地收益补贴给资金无法平衡的项目， 实现全市危旧房改造的总体目标。 政府将完成土地开发的项目以划拨、 出让或拍卖的形
30、式转给开发建设单位， 保证政府最大限度地获取土地收益。 开发建设单位从政府接受项目后， 以企业行为运作。由政府直接组织危改拆迁， 实行旧城改造土地一级开发， 不仅有利于全市 （或全区） 统筹平衡， 也避免了开发商直接面对危改区居民所可能引发的矛盾， 更有利于实现政府的城市规划目标。3.4 结合危改区的区位价值， 探索新的盈利模式在旧城保护的前提下， 尤其是在对旧城保护严格要求的危改区， 往往需要保持旧宅的外观。这个条件约束， 难倒了很多开发商， 他们往往找不到满意的投资回报方式而放弃了。 可以考虑在保持旧宅外观的基础上， 通过加大内部改造和功能置换， 来取得资金平衡。 如， 改造后的区域可以用
31、作服装设计、 展示场所， 可以作为豪华住宅，可以用作古文化展览或高档古典家具展览， 可以用作旅游开发等等高附加值的绿色产业， 既适合旧城传统空间特色， 又能盈利。 通过这些盈利性的产业， 来提升区位价值。也就是说， 在一些开发商看来难以盈利的危改项目， 可以应用 “危改区区位价值理论”， 通过与高附加值产业的结合， 还是能够找到一些新的盈利模式的。 通过与新经济的结合， 发掘新的盈利模式， 一些难以改造的危改项目可重新得到开发商的青睐， 进而减少政府的改造压力。3.5 市场失灵时， 政府需要承担或协调，实现综合平衡政府要充分运用各种调控手段和经济杠杆，（下转第 77 页）北京市危旧房改造的多目
32、标分解模式 谢东晓77理公开化和民主化的趋势， 切实保障国家利益和公众合法权益， 全面推行城市规划公示制度， 推进规划的公众参与和监督。 开展城乡规划效能监察， 加强对城乡规划的事前、 事中监督， 提高城乡规划的行政效能。3.6 建立城市规划信息系统城市规划信息系统是由人、 计算机等组成，进行城市规划相关信息的收集、 传送、 储存、 加工、 维护和使用的系统。 它不仅仅是一个技术系统， 而且是一个管理系统、 社会系统， 包含了基础地理信息、 规划成果和有关城市综合信息， 可以为规划管理与决策提供支持， 有利于部门之间的数据共享， 提高信息资源利用水平 ； 可以有效地向公众公开城市规划编制、 管
33、理的内容， 提供有关城市规划、 城市管理方针和政策的咨询服务 ； 可以逐步实现行政许可事项网上申报和审批管理， 建立涵盖城市规划管理全过程的应用系统， 有效提高工作效能 ； 通过信息动态更新， 可以强化城市土地利用和风景名胜区等重点领域信息化业务监管系统， 实现动态跟踪监督管理， 保障城市可持续发展。新加坡充足的人力资源保障和完善的规划信息系统、 管理程序， 为规划编制和实施提供了有力的技术保障和支撑。 市区重建局作为法定机构，各级职员约 1200 人， 可以根据需要增减人员， 其中规划编制人员 600 多人。 可靠、 准确、 容易查阅的数据信息系统， 为规划管理提供了良好基础， 规划申报流程
34、都采用电子化管理， 方便后续查询与更新， 也可为规划的修订提供准确的信息。今后一段时间， 我们要致力于提升城市规划信息化水平， 积极推动城市规划信息化发展。 研究建立多层面的城市规划信息系统， 建立省、 市城市规划信息系统的衔接机制， 形成网络化的城市规划信息系统， 全面提高城市规划、 建设、 管理和服务的数字化水平， 努力实现城乡规划编制、 审批、 管理、 监察和公众查询的信息共享。（本文为作者参加 “江苏省高级公务员城市规划与管理新加坡培训班” 的总结）。参考文献 （ References ）1 Urban Redevelopment Authority of Singapore. Lan
35、d UsePlanning & RegulationR. 1995.2 Singapore Government. The Planning Act Master PlanWritten StatementS. 2003.3 新加坡重建局 . 建设新加坡成为一个居住、 工作与消闲的卓越城市 R.2006.4 中共江苏省委 ， 省人民政府 . 关于加强城乡建设工作意见 R. 2005.5 江苏省建设厅 . 狠抓工作落实 , 推进城乡建设事业科学发展 R. 2005.6 周游， 主编 . 城市化与城市现代化 M. 江苏人民出版社 . 2006.化解危旧房改造中产生的突出矛盾 ； 发挥市场在资源配置
36、和结构调整中的基础性作用。 危旧房改造的关键是如何实现改造主体在中心区按一般规律可获取的经济利益， 只有合理设计利益驱动，危旧房改造才能顺利完成。针对留下的危改区多为 “硬骨头” 的事实， 如果开发商不愿改造， 而居民又无力承担改造或维修任务时， 就需要依赖政府的力量来解决。对于开发危改区的资金难以平衡的情况， 可以通过非危改区的房地产项目来弥补， 将两者在资金平衡上统筹考虑， 在整个北京市的范围内，进行综合协调和整体平衡。 可以考虑从非危改区的房地产开发收益中提取一定比例， 建立 “危旧房改造基金”， 用来补贴不能做到资金平衡的危旧房改造项目。注释 （ Notes ） 关于加强八个城近郊区危
37、改项目立项管理工作的通知 （ 94 ）， 京危办字第 5 号， 北京市 危改办。 1993 年 11 月 5 日， 北京市政府第 23 次常务会讨论了被拆迁居民安置问题， 问题已严重到相当程度。 目前北京市房屋权属档案和权属登记工作分散在各区， 只有海淀等区拥有权属管理信息系统 ， 全市权属信息管理系统正在建立之中。 关于扩大北京市廉租住房覆盖面有关问题的通知， 京建住 2005966 号。参考文献 (References)1 北京市危旧房改造的发展态势与政策选择课题组 . 北京市危旧房改造政策比较研究 （摘要 )J. 首都经济杂志， 2002 （ 8 ） ： 14-19.2 方可 . 当代北京旧城更新 M. 中国建筑工业出版社， 2000.3 北京旧城历史文化保护区房屋保护和修缮工作的若干规定 （试行） （京政办发 200365号） Z.2003.（上接第 51 页）提高城市规划科学性和可操作性的对策建议 周游
