1、经 济 学 人 27 反思教育产业化的反思：有效利用教育资源的理论与政策 02级经济学系 蒋仕卿1 摘要：稀缺的教育资源应得到有效利用，而教育财政的分权、学校间的竞争和合理的价格机制能够提高基础教育资源的配置效率和组织效率。在一定程度上，通过教育券、奖学金和财政转移等机制向低收入人群和地区提供补贴，不仅有利于公平，也有利于效率。但过度地、不科学地追求公平，却可能损害教育资源的有效利用，甚至与追求公平的初衷相违背。本文对如何有效利用教育资源进行了理论分析，并对中国基础教育产业化的反思进行了反思。 关键词：基础教育 教育产业化 教育市场机制 同群效应 效率 公平 一、引言 中国基础教育的城乡之间、
2、地区之间巨大差距，一直以来是学术研究和政策分析的重点问题，引导着人们对教育公平和效率的考量（王蓉，2004；张晓波，2004）。但是，对于城市内部基础教育问题，学术界的关注并不多。事实上，由于历史问题和地方政府的一些政策措施，在同一城市内部，校与校之间财政能力、师资水平上的差距是非常巨大的。这一背景所引发基础教育高收费、择校、受教育机会群分等现象，使得“教育产业化”成为了众矢之的（卢明德，2005；夏茂林、冯文全，2005；王逢贤，2004；余菲珍，2003）。不仅在政策层面上，教育部官员表示了对教育产业化的极力反对，认为教育是一项崇高的事业，在基础教育阶段引入市场化，有违教育的公益性质，违背
3、了国家的办学方针，违背了人民群众的根本利益；在学术研究领域，学者们也从教育的公共品特性（王善迈，2000）、社会公平和公正（郝文武，2000）、教育的非经济属性（刘超良，2001）等角度论述了教育产业化的弊端。在提出这些批评之后，人们提出的政策建议包括了严格禁止择校，以及促进地区内基础教育的均等化等。 令人遗憾的是，在对教育产业化和市场化现象进行反思和批评时，我们一直忽略了对三个问题的严谨思考：一、什么是基础教育的目标？二、什么是有效利用教育资源的方式？教育高收费、择校、教育群分等现象是在怎样的机制下产生的？三、基础教育的公平和效率真的是冲突的吗？由于缺乏合适的理论指导，对于这三个问题，人们的
4、意见是矛盾而又混乱的。在本文中我们将要说明，在现阶段，中国的基础教育应该追求人力资本积累最大化，为经济的持续增长提供保证。同时，由于资源的稀缺性，在一定范围和程度内存在教育收费、择校、教育群分等现象是难以避免的，政府的政策导向应该是设计合理的机制有效地减轻简单的教1 作者感谢陆铭老师在本文构思和写作中的指导。当然，文责自负。 经 济 学 人 28 育产业化和市场化的负面影响，而不是完全放弃市场机制对于教育资源的配置作用。基础教育的公平和效率目标并不一定是冲突的，如果能够通过机制设计有效缓解简单的教育产业化改革中的负面影响，基础教育的公平和效率在一定程度上是可以同时兼顾的。 在本文的第二部分，我
5、们将讨论基础教育的目标，以及实现基础教育目标的有效机制。我们将说明，通过地方政府办基础教育，并形成一个存在公立学校和私立学校的竞争性的教育市场，是有效利用教育资源的基本条件，同时，政府应设计有效机制来促进基础教育公平与效率的实现。在第三部分，我们将回顾中国一系列教育改革措施中的缺失。第四部分是政策建议和总结。 二、基础教育目标和教育资源的有效利用 （一）基础教育目标 尽管仍有分歧，但是将人力资本的积累而不是技术进步作为东亚奇迹的解释之一，已经得到许多研究的证实（World Development Report，1998，1999）。而中国经济增长所依赖的劳动密集型制造业比较优势，同样来自于计划
6、经济时代积累的高素质、低成本的劳动力（Sen，2000）。这种比较优势能否维持，继而今后几十年经济增长能否保持，有赖于我们今天对教育，特别是基础教育的投入。因此，将基础教育投入作为人力资本积累的手段，在一定的投入下，追求人力资本积累最大化这一目标，是整个社会所共同认可的目标。 既然教育作为实现人力资本积累最大化的投资，那么必定要追求教育投入的效率，这里我们将教育投入的效率区分为配置效率和组织效率。配置效率要求教育投入通过不同地区、不同教育种类和学校、不同人群的教育资源分配，达到教育总“产出”的最大。组织效率则要求教育投入实现教育生产单位（学校）在一定的投入下达到产出的最大化（或者给定产出下的投
7、入最小）。 对于发展中的中国来说，教育资源（特别是优质教育资源）是非常稀缺的，因此，在有限的资源约束下实现以上两个效率目标应作为当前中国基础教育的基本目标。追求教育投入的效率目标，必定能够实现总体产出的增长，这就好比是做大了整个“经济”蛋糕，是所有人都愿意看到的结果。 （二）教育资源的有效利用机制 为了阐明教育资源如何被有效的利用，我们建立一个文字表述的教育市场模型。在这个模型中，包含着三个主体：中央政府、地方政府2和居民（家庭）。在这里，中央政府通过提供基础教育来谋求经济增长，地方政府作为中央政府的代理人来提供公共品，基础教育就是2这里的地方政府对应于英文中的“local governmen
8、t”的概念，这一概念并不包含对于政府级别和管辖范围的限定，而只是说这一级政府提供着当地居民可以享受，而其他居民无法享受的公共产品和服务。 经 济 学 人 29 一种典型的地方公共品（local public goods）。这里唯一需要假设的是地方政府比中央政府拥有更多的信息，更了解当地居民对公共品的需求。事实上，如果没有了这个假定，由中央政府还是地方政府来提供公共品就没有差异了。居民（家庭）将收入在当期消费和教育投资上进行配置，教育投资会减少当期消费，但是可以通过子女人力资本积累的方式来提高未来的家庭消费。居民（家庭）是谋求其自身效用最大化的。 在这个简单的模型中，我们可以发现，存在着两个机制
9、可以促进教育资源的有效利用。第一，分权式的教育财政可以提高资金在不同地区之间分配的配置效率。由于地方政府拥有更多的关于地方的信息，如果由中央财政来配置教育资源的话，可能会有效率上的损失：由于中央财政无法了解不同地区居民的真实需求，从而可能在分配教育资源的时候一些地区不够，而另一些地区太多，使得教育资源的配置效率下降。这其实也是蒂伯特（Tiebout，1956）通过财政分权提高公共品供给效率的核心思想。第二，分权式的教育财政也可以提高教育财政的组织效率。在国外，一个地区的居民（家庭）以投票的方式决定财产税的税率，作为当地公共财政支出的基础，而居民（家庭）则通过居住地的变化来选择最适于自己需求的教
10、育服务。在中国，虽然教育财政并非以财产税为税基，但是由于居民通过变换居住地来选择教育进而影响居住地房地产价格的机制仍然存在，而房地产价格仍然影响着土地批租收入和房产交易税，也影响着当地居民的收入和受教育水平，这些都会直接或间接地影响地方经济的发展，从而激励地方政府办好基础教育。 上述的财政分权模型为地方财政办基础教育的体制提供了理论基础。但这种简单分权模式并没有完全达到教育资源的有效利用。虽然通过地方供给教育财政，达到了教育资源在不同地区之间的配置效率，并且通过居民的居住地选择，使得地方政府有激励办好基础教育，但是这么一种分权财政提供基础教育导致了教育资源更多的被高收入的居民得到了，这就引起了
11、完全按收入分层的教育群分（Stratification by income）现象。对于低收入居民，特别是那些低收入家庭的高能力孩子来说，在边际上是一种效率损失。因此，我们有必要引入另外一种机制来缓解这种教育按收入群分的现象。在Epple and Romano（1998，2002）的模型中，他们通过对一个地区内基础教育市场考察，提供了缓解基础教育以收入群分的机制。他们在文章中证明：如果一个地区内同时存在私立学校和公立学校，并且它们之间充分竞争的话，由于受教育者之间存在着同学相互影响的同群效应3(peer effects)，充分竞争的教3同群效应 (peer effects)是教育经济学中的重大发
12、现，这一效应就是说学生的成就(achievement)不仅取决于自身的能力，同时也取决于同伴的平均能力。这一现象在现实中很好理解，家长们都希望自己的孩子和好孩子在一起。好的学校之所以是好学校，很大程度上也是因为学生本来就很优秀。我们这里认为学校的质量只取决于同群效应，没有考虑学校的人均学生支出，但是即使将这一因素加入，也对文章的结论没有任何影响，具体可参见Epple and Romano(2002)。需要指出的是，在Ding and Lehrer(2005)的研究中，同群效应在中国也同样被证实存在。 经 济 学 人 30 育市场使得私立学校在利润最大化的目标函数之下，有激励去吸收那些高能力的学
13、生，给予他们奖学金，让他们来读书，从而可以提高本校学生的平均质量，这样能够使他们对那些教育需求强烈的高收入家庭收取更高的学费，从而形成了一种类似于高收入者补贴低收入者的机制。其结果就会大大提高低收入家庭子女获取优质教育资源的机会，提高了教育资源的配置效率。同时，由于私立学校是以利润最大化为目标的，因此在单位投入下它的产出更大，一部分学生进入私立学校也提高了教育资源的组织效率。 从以上讨论我们可以看出，为了有效的配置教育资源，首先，基础教育应当由地方政府来提供，由中央政府提供的基础教育财政会直接降低教育财政的配置效率和组织效率。来自美国的经验研究发现，如果以州的教育支出在地方教育总支出中的比例作
14、为教育财政集权程度的指标的话，那么，当州的支出比例上升时，意味着财政集权程度上升，随之而来的是教育的生均成本上升、师生比上升、教师工资上升、教师参加工会比率上升、教育的成绩下降(Hoxby，1995)；第二，允许教育市场上存在着公立和私立两类学校，并且促进它们之间的竞争有利于提高教育资源的配置效率和组织效率。由于存在着同群效应，私立学校有激励去吸收低收入家庭的好学生，这在边际上提高了教育资源的配置效率。在实证研究中，Evans and Schwab（1995）还发现在美国，教会学校（Catholic school）的毕业生比普通公立学校的毕业生进入大学的比例要高23%。这一结论在控制了其他因素
15、以后仍然是显著的。Hoxby（1996）发现了在教育市场引入私立学校以后，通过竞争能够促进公立学校提高效率。第三，在教育市场上，价格机制是重要的。即使表面上地方政府提供免费的基础教育而不收取学费，只要存在着居民（家庭）居住地的迁徙从而影响房价的机制，居民还是需要为优质的教育资源付费的。由此我们可以推论，只要教育资源是稀缺的，同时和基础教育相关联的其他市场上价格机制是灵活的，那么居民之间的竞争就会使得教育资源的稀缺性通过一定形式的价格机制表现出来，而这种价格机制并非只表现为学费的高低。 结合以上的讨论，我们就可以对当前的教育产业化问题做一个简单评价了。在现实的讨论中，对于教育产业化的界定是很混乱
16、的（王善迈，2000；杨东平，2004），目前的趋势是人们逐渐将教育产业化就认为是教育市场化。而市场化的本质特征可以概括为三点：一、由地方政府而不是中央政府来提供基础教育。二、教育市场上引入私立学校，并且促使私立学校和私立学校，私立学校和公立学校之间的充分竞争(有道理)。三、价格机制在调节基础教育供给和需求方面发挥作用。从我们的模型中可以看到，为了有效的利用教育资源，我们恰恰应该做的就是以上三点。所以教育产业化并没有理论上的错误，它是一种有效配置教育资源的方式。 经 济 学 人 31 但是现实情况远远比模型来得复杂，模型的假定条件和现实的情况往往有所出入。在这里，我们讨论几点违背模型的假定，从
17、而使得上述结论发生偏离的可能情况。 第一，中央政府和地方政府目标的不一致。在我们的模型中，如果说中央政府是通过普及基础教育来实现长期经济增长的话，地方政府的更目标可能只是追求当地短期的经济增长。在Li and Zhou（2005）的实证研究就发现，地方政府官员的升迁和在任期间的地方GDP增长率是呈正相关并在统计上显著的。教育的投入在当期却无法得到产出，所以地方政府就会有激励将财政投入到那些立竿见影的领域，而忽视对于教育、环保等的投资。这种情况下地方政府进行教育投入就不一定是最有效率的，引入适当的中央财政干预就有其意义。 第二，人口流动的不充分。在我们的模型中，假设居民（家庭）通过以脚投票（Vo
18、ting by feet）的方式，来显示对于公共品的需求。同时，这也使得地方政府有激励办好教育：如果地方政府不能提供令人满意的基础教育的话，那些对于基础教育需求强烈的居民就会移出这一地区，而往往这些居民就是那些高收入的家庭。这会使得地方政府的税基缩小和当地的经济活动减弱，从而影响了当地的经济增长。但是现实中，人口流动是不充分的，一方面户籍制度的存在增大了地区间人口流动的成本，另一方面，即使没有了户籍制度，在现有的地方保护主义倾向下，外地居民在就业市场上很难获得和本地居民一样的机会，这也进一步导致了边际人口流动倾向的下降。所以，通过人口流动来表达对于当地公共品的需求，并对地方政府投资于基础教育行
19、为进行约束也难实现。 第三，教育市场的不充分竞争。在我们的模型中，教育市场的充分竞争是一个很重要的假定。这里我们可以从两个层面来理解充分竞争的作用。首先，公立学校和私立学校之间的充分竞争能够提高教育资源的组织效率：竞争使得更多的学生进入更有效率的私立学校，从而间接提高了教育资源的有效利用。其次，公立学校和私立学校之间的充分竞争也能够提高教育资源的配置效率：私立学校有激励对不同学生实行价格歧视，通过对低收入家庭的好学生发放奖学金的方式来提高教育资源的配置效率。但是在现实中，教育市场的竞争并不一定是充分的，这其中就包括了地方政府对于基础教育市场的限制进入和严格管制。在一个并非充分竞争的教育市场上，
20、一方面学校没有激励去做到成本最大化，提高组织效率，更为严重的是私立学校不再有激励去吸收那些低收入家庭的好学生，而这一结果是我们所不愿看到的。在我国的基础教育体制改革中，民办化过程并不是放开教育市场，促进真正民办学校发展的过程，而是最先民办化那些原本优质的公办学校。这些学校打着民办的旗号，实际上学校的管理权仍然属于政府，享受着政府的各项优惠政策，这就是所谓的校中校、一校两制现象。这和真正的民办学校是完全不同的概念。由于转制没有配合着政府对教育市场的放松管制，这些民办学校转制前往往又是优质教育，因此就获得了一定的市场垄断势力；同时，由经 济 学 人 32 于富人都在争取这部分稀缺的优质教育资源，导
21、致了这些学校没有激励去吸收低收入家庭的高能力学生来提高质量。这样，最终不仅由于垄断使整个社会福利受到损失，还使得高能力学生人力资本积累受到损失。 第四，教育市场上的信息不对称。完全竞争市场暗含着信息是充分和完全的假定，但是这一点在现实中往往不能满足。学生的能力可能无法被完全观测到，从而使得学校甄别高能力的学生和低能力的学生需要花费一定的成本。当这一成本过高时，学校可能就会放弃去区别学生的好坏，而完全以家庭的收入等因素来录取学生，这是有损于教育资源的配置效率的。 第五，教育的隔代效应。在我们的模型中，并没有涉及到动态的因素。但是那些最终留在公立学校中的学生，必定是相对低收入家庭的低能力学生。由于
22、好学生的移出，就在边际上减弱了他们的同群效应，从而影响了他们的人力资本积累4。这么一种教育群分（sorting）现象，在长期就会通过隔代效应影响他们的福利，扩大收入差距（Fernandez and Rogerson，2001）。这一动态结果是在我们的静态模型中所没有考虑的。 在考虑了上述这些现实情况后，简单的财政分权提供基础教育，以及促进教育市场内的充分竞争，可能仍然无法达到教育资源利用的最大化。因此，政府通过合理的机制设计和以及适当的政府干预就是必要的。比如当教育市场并非充分竞争的时候，政府可以通过向好学生提供奖学金的方式提高低收入家庭获得优质教育的机会，从而进一步提高教育资源的配置效率和组
23、织效率。当劳动力在地区间不能充分流动时，一定程度上均等化教育财政仍然是有利的于提高教育财政的配置效率的。同时，如果考虑到收入差距会影响经济增长，而教育差距是收入差距的重要原因，政府促进一定的教育均等化也是有动态效率的。但是，这些措施只是在市场机制无法有效运转时的一种补充，而不是对市场机制的替代。从更本质上来看，我们需要做的并不是取代市场，而是将那些妨碍市场机制有效运行的因素消除，比如让教育市场的竞争更为充分，以及促进地区之间的人口流动等等。基于以上的认识，我们准备通过模型的理论指导，来具体考察现实中人们对于基础教育产业化的认识误区和操作失当。 三、我国基础教育改革中的认识误区和操作失当 认识误
24、区之一：社会公平和反对教育产业化 在对教育产业化改革的批评和反思中，人们的最大考虑就在于教育产业化引起的社会不公平。许多人承认市场化的改革虽然能够提高效率，但是却必定会使得教育市场出现一般商品市场上的现象：高收入的家庭获得高质量的教育，低收入的家庭只能获得低质量的教育，这在长期会出现按收入的教育群分。如果将来的收入是和现在的教育成正比的话，那么就会4 但是在现实情况中，现在的公立学校内部本身也将好学生和差学生分班(tracking)。如果考虑到这种情况的话，这些低能力的学生几乎没有受到损失。只不过是将公立学校中的好学生全部转移到私立学校中去了。 经 济 学 人 33 出现穷人始终穷，富人始终富
25、的恶果。所以基础教育的公平和效率是无法兼得的，如果我们要追求公平的话，就一定要禁止教育产业化。 应该说，这一观点带有一定的普遍性。但是从我们的模型来看，上述观点是站不住脚的。首先，我们的模型已经发现，教育市场和普通的商品市场是不同的。由于存在类似于正外部性的同群效应，追求利润最大化的私立学校愿意吸收低收入家庭的高能力学生（将其高能力的正外部性内部化）：因为这使得他们在面对高收入家庭时能够收取更高的学费。所以教育市场上并不必然出现高质量教育完全被高收入者获得的现象，相反，当没有一个充分竞争的教育市场时，低收入家庭的子女获得优质教育资源的概率会更低。 其次，基础教育的公平和教育产业化并不必然是冲突
26、的。人们对公平的关注，其实也是在追求效率目标：人们担心低收入者无法得到高质量教育，也是基于人们认为这种教育不公平现象会在长期影响低收入者，特别是低收入家庭的高能力子女的人力资本积累，进而阻碍经济增长。在这种对公平的考量背后，仍然包含着人们对动态、长期效率的诉求。因此我们追求的公平，不是无条件的绝对公平，而是保证在长期有利于经济增长的公平。公平和效率目标在长期是一致的。 即使在短期，公平和效率目标仍然也可以不矛盾。在我们的模型中，虽然获取教育资源的多少由收入的高低来决定仍旧存在：在子女同等能力的条件下，高收入家庭比低收入家庭有更多的可能获得高质量的教育。但是通过政府的机制设计可以同时提高公平和效
27、率，Epple and Romano（1998，2002）已经证明，通过向被录取到私立学校的学生发放教育券（Vouchers）的形式，可以大大淡化以收入为标准的教育分层，使得低收入家庭获得优质教育资源的机会大大增加。而这一操作，在促进了教育公平的同时，也提高了教育资源的配置效率。 认识误区之二：基础教育的公共品性质和反对教育产业化 很多学者在批评教育产业化的观点中，往往引用经济学中的公共品理论。他们承认教育具有一定的私人收益，但是教育更有社会收益，因此，让私人做出决策时，由于私人往往不考虑社会收益，那么就会使得教育的投入低于社会最优投入。他们认为，基础教育是一种准公共品，因此必须由政府来提供。
28、教育是产业，但不可以产业化。 诚然，教育，特别是义务教育，具有很强的正外部性（社会收益）5，但是这只是提供了政府需要提供义务教育的理由，而不是义务教育必须由政府来举办的理由。政府完全可以将生均教育支出折算成等量有价证券，直接将这部分钱发给居民，让居民自己来选择参加哪所学校来提供义务教育，而不是亲自去进行义务教育“生产”，这也就是弗里德曼的教育券思想（Friedman，1955）。Epple and Romano（2002）通过教育券机制的设计发现，学费-5 比如，义务教育不仅使人们获得了基本的生存能力(私人收益)，更能够降低公共政策的执行成本、以及降低社会的犯罪率(社会收益)。 经 济 学 人
29、 34 约束型的教育券6（Tuition-Constrained Vouchers）是能够使得在基础教育完全由私人部门来举办的同时，实现帕累托式的社会福利改进的。 同时，从割裂的角度来看待教育也是欠妥的。人为的划分义务教育和非义务教育，从而论证义务教育由于显著的正外部性，需要政府进行生产或者补贴，非义务教育的私人收益更大，由家庭自由决策且可以由市场来提供并没有逻辑性。最新的教育经济学发现，高等教育的正外部性可能会更大（Moretti ，2004），所以在理论上，教育的外部性问题仍然没有得到一致的认同。在我国城市内部，当绝大部分家庭接受教育的目标并不是仅仅停留在义务教育阶段，获得高等教育已经成了
30、最起码的要求时。这样一个行为就是一个将基础教育阶段的外部收益完全内部化（internalize）的过程，政府就没有了必须为这部分人提供免费义务教育的理由。而与此对应，正是那些农村地区的居民和城市中的贫困家庭，如果没有了义务教育，他们会因为预算约束使得自己的子女接受不到义务教育所规定的教育年限，所以，政府的义务教育目标应该盯准这部分人群。 令人遗憾的是，这些对于公平和效率以及对教育的经济性质的误解，使得我们的政策操作中产生了不少误区，直接恶化了教育资源的有效利用，加大了教育机会的不均等。下面我们分析几个现实中的教育政策，并对此做出我们的评论。 （1）就近入学政策 新中国成立以后的一段时间内，出于
31、快速培养合格人才建设国家的需要，我们在教育体制上有着重大的倾斜，具体的表现就是教育财政向高等教育倾斜，同时在中小学实行重点学校制度，形成以升学教育为目标的“小宝塔”结构，选拔和培养少数“尖子”（ 杨 东 平，2003）。这一政策，为我国在一穷二白的基础上快速发展提供了有利的条件，但是随着文革的兴起，这种教育制度一度遭到批判。改革开放以后，特别是在1990年代以后，随着人们对于公平的日益关注，这一重点学校划分制度被命令取消了。 但是这种名义上的划分的取消，并没有实际上消除原有的重点学校和非重点学校之间在师资力量上、财政能力上的差别。作为地方性的公共品（local public goods）的中小
32、学质量差异，是很容易被当地居民所观察到的。改革开放前期，学生是按居住地的区片划分就近入学的，由于那时候的住房市场并没有发育，所以除了个别的高干子弟外，人们获得教育资源的机会是带有一定的随机性的：一旦国有企业将职工的住房分配到哪里，职工的子女就在哪里上学。在这种情况下，表面上我们在城市地区普及并且公平分配了基础教育的资源，但是这种形式上的公平其实并不公平：两个相同能力的学生，仅仅是因为随机的原因，而进入6 在Epple and Romano(2002)的文章中，他们讨论了几种不同的教育券设计方式以及其对学生学业和家庭福利的影响。他们发现，通过按照学生的能力发放教育券，并且教育券只能用来支付学费，
33、不能换成现金的形式(tuition-constrained vouchers)能够实现在不增加任何教育资源的情况下，使得所有家庭的福利都上升的。 经 济 学 人 35 了不同的学校，从而获得不同的人力资本积累。这在边际上并没有效率，也不符合人力资本积累最大化的目标。但是在初中教育中，由于小升初考试的存在，高能力学生就能够通过考试进入好学校，这是有利于教育资源的利用效率的。 在1990年代以后，随着市场化改革进程的加快，教育作为改变命运，提高未来收入的途径，被越来越多的民众所认识到（Tsang，2000）。由于教育市场的改革始终落后于其它领域的改革，因此，当住房市场开始发育，住房商品化之后，富裕
34、家庭为了获得优质的基础教育，就会通过搬迁到优质教育资源的周围，从而获得这些教育资源。同时，为了给学生减负，我们也取消了“小升初”考试，按照地段入学。在这种公立学校之间存在质量差异，允许自由迁徙，但基础教育按就近原则获得的情况下，就会导致完全的教育群分，从而导致优质教育资源完全被富裕家庭所获取，贫穷家庭的学生只能得到低质量教育的现象（Fernandez and Rogerson，1996）。这种方式从人力资本积累的角度来看，是没有效率的，因为部分穷人家的高能力学生失去了获得高质量教育的机会。 （2）电脑派位 为了解决基础教育的不公平现象，特别是针对上述的就近入学导致的居住地隔离。在小学升初中的阶
35、段，部分地区实行了电脑派位制度。具体的操作方法是将一个大区内的几所“好”“坏”中学搭配在一起，对整个大区内的学生进行随机抽签安排。从而促使基础教育资源所谓的公平分配。 应当说，这一做法体现了在市场化改革中，人们对于基础教育机会公平目标的诉求。但是即使严格地执行这一制度，其结果也一定是无效率的，特别是那些高能力的学生可能进入一个差学校，那么自然有损于人力资本积累最大化目标。同时，这一制度也根本无法长期存在，那些富裕家庭，在风险规避偏好假定下，有激励去避免随机的电脑派位。因此，这一制度在实行中遇到了很多的困难，在北京就有报道说，那些有钱或者有权的家庭，在电脑派位之前，通过赞助费或者关系进入好的学校
36、，而那些最终通过派位到低质量的学校报到的学生，一般都是“没钱”、“没权”、“没路子”的孩子。这一结果同样没有充分利用教育资源：低收入家庭的子女并不一定是低能力的，这一制度导致了他们失去获得优质教育资源的机会。 （3）教育均等化 在基础教育领域内，还有一种政策建议就是义务教育的完全均等化。如果这一政策在省一级实行的话，必然会使得地方政府没有激励去办好教育，同时地方政府也会夸大教育成本，相互搭便车。这种情况下，虽然可以达成教育的均等供给，但是成本上升就会大大增加。这在美国的教育改革中已经有前车之鉴。Hoxby and Kuziemko(2004)的研究发现美国德克萨斯州的教育均等计划每年动用的资金
37、达到300 亿美元之巨。但是，这一计划较少使用相对有效经 济 学 人 36 的一次性总额再分配手段，而过于依赖于高额的边际税率。结果是，虽然这一计划成功地将富裕地区和较穷地区的生均支出差距减少了500 美元，但却损失了生均27000 美元的财产财富。现在，这项计划已经趋于破产而被放弃。 如果这一教育均等化政策在一个财政主权区域内实行的话，这一做法也是得不偿失的。首先，即使我们能够实现学校投入的均等，但是如果依旧实行就近入学政策的话，仍然无法达成学校质量的均等。要知道，学校的质量并非只由投入决定7，还取决于所参加学生的平均质量。如果家庭收入和学生的能力存在正相关关系的话，在就近入学政策下，同样的
38、以居住地迁徙为特征的教育群分仍然会出现，最终结果将会是完全的以收入分层的获取教育资源（Epple and Romano，2000）。其次，在教育资源总量约束的情况下，义务教育的完全均等化必定意味着所有学校的质量向中间学校靠拢。这样虽然使得一部分学生获得了收益，但是好学生并没有获得好的教育，同时这一地区也失去了真正意义上的好学校。那些对教育需求特别强烈的家庭，就会以脚投票，离开当地。但是这些家庭往往就是受过高教育的富裕家庭，他们的离去会显著地影响一个地区的税基、人力资本水平和经济活动，最终损失的还是当地的长期经济增长。此外，教育完全均等化必定是排斥私立学校提供教育的，这也导致了教育投入的组织效率
39、的损失。 （4）择校和教育乱收费 当人们不满于就近入学的学校质量时，择校行为就发生了。择校成为了一部分虽然买不起好学校附近的高价房，但却付得起择校费的家庭的选择。通过向学校支付一笔几万元左右的赞助费，就可以使子女获得优质的教育资源。在现实的争论中，人们对于择校行为的批评集中在两方面：第一，择校引起了社会不公平：那些出不起高择校费的家庭就无法获得优质的教育。第二，择校行为直接成为了学校乱收费屡禁不绝的一个根源。因此人们认为，只有严厉的禁止择校，才能杜绝社会不公平，制止学校乱收费8。真的是这样吗？问题没有那么简单。 在我们前面的模型中已经阐述了，即使禁止了择校，只要优质教育资源是稀缺的，住房市场上
40、居民的居住地选择是自由的，那么富裕家庭仍然能够通过居住地的变换获得优质的教育资源，其结果还是高收入家庭获得高质量教育，这时候的房地产市场就会将学校的价值体现在高房价上。同时，假使取消了就近入学政策，从而切断了通过房价进而影响教育质量的途径，人们仍然会通过其他方式来竞争有限的教育资源。如果政府的目标是将优质学校的资源分配给高能力学生，由于能力不完全可被观察，人们需要发送信号，这时候，通过投资于一些信号也就成为了一种价格机制。在我国很多地区，推行素质教育要求初中在招收小学生7 这种投入在广义上还可以包括学校的师资力量。 8全国人大常委会委员群起建议严令禁止择校费，内蒙古新闻网，2006-02-28
41、。 经 济 学 人 37 时取消考试，而代之以对“能力”的考查。这时候，富裕家庭相对于低收入家庭就更有能力让自己的子女通过接受昂贵的英语、音乐、书法、美术等的培训，发送高能力的信号，其结果仍旧是穷人家的孩子，特别是穷人家的高能力孩子受损。所以，单纯的禁止择校，限制教育收费并没有作用。在一定程度上，教育收费、择校现象是难以避免的。 当然这并不是说我们认为当前的教育高收费有理，但是我们必须清楚教育市场的价格总有一种显性或隐性的显示机制。事实上，当前我国的教育高收费成因很复杂有合理的部分也有不合理的部分。从我们模型的分析来看，教育资源的稀缺性使得教育市场上需求和供给达到平衡的价格（学费）很高，市场上
42、学校具有一定的垄断势力为教育乱收费提供了条件。更为重要的原因是，地方政府减少了对公立学校的投入。由于地方政府更愿意投资于一些短期高回报的领域，而非教育这样的长期投资，导致了学校教育经费的紧张。很多地方的新闻报道也显示，教育乱收费并不是学校愿意收，而是政府的投入连维持学校经营都不能9。所以治理教育乱收费，一方面，增加教育市场的供给，鼓励更多的私立学校能够提供优质教育，更重要的则是防止地方政府的自身利益最大化倾向，严格保证政府对公立学校的教育投入。而这些成因和措施，和教育产业化并没有内在的联系。 四、促进教育市场化的政策建议 市场化的改革无论以什么样的面目，都会在我国的基础教育市场中出现，一味的禁
43、止，压制市场化改革，既不可行，也和提高教育资源利用效率的目标背道而驰。但是，在考虑现实情况以后，简单的教育市场化并不能保证教育资源的有效利用，政府在其中通过机制的设计或者政策的干预就是必要的。教育市场化改革，不是方向的问题，而是方式的问题。有鉴于此，我们提出几点我们的政策建议。 （1）保证地方政府的公共教育投入，明确建立教育财政的独立预算。 在中国，地方政府对于财政如何分配具有很大的自主权。为了增长的目标，地方政府往往相互搭便车，降低对于教育等领域的投入，这是我国现阶段的一个突出问题情况。所以保障地方政府对于公共教育的投入就是一个首要前提，没有了这一要求而奢谈教育市场化改革，就给了政府推卸提供
44、基础教育的理由，带来的结果就是灾难性的。我们认为，建立独立的教育财政预算，不仅可以防止地方政府对教育财政经费的挪用，也可以使中央能够更好的监督地方政府的教育财政情况，并做出相应的补贴。 （2）对落后地区加强教育财政补贴，在一定程度上缩小地区间基础教育差距。 由于现实中存在着户籍政策等限制人口流动的制度，我国的人口流动往往是不充分的。9人大校长痛批地方官员歪风 称教育5年少投7千亿，中国新闻网，2006-03-06。 经 济 学 人 38 因此通过以脚投票的方式来表达人们对公共品需求的机制不完全有效，这也可能使得地方政府基础教育的投入可能不会达到最优规模。在考虑了这一情况之后，一定程度的中央财政
45、配套补贴也是可以提高教育资源的配置效率的。 （3）鼓励民办教育的发展。 放松基础教育市场的管制，降低市场进入和退出壁垒，建立一个竞争性的基础教育市场，才能同时实现教育资源的配置效率和组织效率。政府应该切实的贯彻我国的民办教育促进法，鼓励更多的资源投入教育领域，让私立学校提供更多的教育资源，并通过竞争来促进教育资源的配置效率和组织效率实现。 （4）设计合理的教育券制度，建立有效的奖学金制度，进一步保护低收入家庭的机会公平。 政府还可以利用教育券制度，进一步扩大低收入家庭获得优质教育的机会。我们可以设计一种合理的教育券机制，不仅仅使得高能力者获得更多的人力资本积累，也能够补贴低能力者的福利损失。E
46、pple and Romano（2002）对此问题做了开创性的研究。同时，政府也可以对那些低收入家庭的高能力学生发放奖学金，促使他们有更多的机会获得高质量的教育。 中国能否长期保持自己的比较优势，从而获得持续的经济增长，在很大程度上就取决于能否在现有的预算约束下，实现人力资本积累的最大化。本文通过对基础教育市场的模型刻画，认为教育的市场化是教育资源有效配置的方式，但是，这绝不是说政府退出教育市场。事实上，在我们的论述中，一再强调了政府通过提供公立学校或者提供教育券的方式来履行义务教育的义务。市场化和政府调控是并不是二选一的关系，而是一种相互补充和促进的形式。 在对目前教育市场领域考察之后，我们
47、发现，人们所批评的现行教育市场现象和真正意义上的教育市场化相去甚远。造成目前教育市场内的种种乱象，不是教育市场化，而恰恰是教育市场化不够所导致。政府的功能错位是其中很大的原因。因此，保证政府对公立学校的投入，促进民办教育的发展，才能有效的遏止基础教育资源的不公平分配，促进教育机会的均等。轻言教育产业化为祸水，从而禁止教育产业化，无益于促进基础教育的机会公平和提高教育资源利用效率，而是鱼与熊掌兼失。 参考文献： Akerlof, George and Rachel Kranton, 2002, “Identity and Schooling: Some Lessons for the Econo
48、mics of Education,” Journal of Economic Literature, Vol.40, No.4, 1167-1201 Ding, Weili and Steven F. Lehrer, 2005, “Do Peers Affect Student Achievement in Chinas Secondary Schools?” forthcoming at the Review of Economics and Statistics. Epple, Dennis and Richard E. Romano, 1998, “Competition betwee
49、n Private and Public Schools, Vouchers, and Peer-Group Effects,” American Economic Review, Vol. 经 济 学 人 39 88, No. 1, 33-62. Epple, Dennis and Richard E. Romano, 2000, “Neighborhood Schools, Choice, and the Distribution of Educational Benefits.” NBER Working Paper 7850. Epple, Dennis and Richard E. Romano, 2002, “Educational Vouchers and Cream Skimming,” NBER Working Paper 9354. Evans, William and Robert Schwab, 1995, “Finishing High School and Starting College: Do Catholic Schools Make a difference?” Quarterly Journal of Economics, 110:4, 941-974 Fernandez, Raquel and Richard Rogerson,
