公共资源管理的困境.pdf

1、第18卷第1期 2008年1月 长春大学学报 JOURNAL OF CHANGCHUN UNIVERSY V0118 No1 Jan2008 文章编号：1009-39072008)01-0026一o4 公共资源管理的困境 由奥斯特罗姆“搭便车”理论所引起的思考 侯灵艺 (湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410081) 摘要：公共资源管理是公共管理的重要组成部分。目前，我国公共资源管理存在一些问题，“搭便 车”是一种普遍的大众心理。建立自主治理管理模式-q-,：Z控制“搭便车”的现象，有利于摆脱公共资源 管理的困境。 关键词：公共资源管理；搭便车；埃莉诺奥斯特罗姆 中图分类号：C93 文献标识

2、码：A 1公共资源管理的困境 11公共资源的非排他性与其使用者的低素质相 冲突 非排他性是公共资源的一个很明显的特征，也 是其区别于非公共资源的重要特征。这种非排他性 要求公务人员本身具有很高的素质，能够自制和自 控，才能保证公共资源得到正确的使用和充分的利 用。但事情并非如此。举一个简单的例子公款 吃喝，这是我们很熟悉的一种腐败现象。中央三令 五申，遏止公款吃喝风，为何屡禁不止?有关人士认 为是我国公务招待消费体制的原因。但是，我们不 能忽略公务员队伍的整体素质方面的原因。事实也 说明，当前公务人员的素质尚未达到公共资源管理 所要求的水平。公共资源的使用者，即公务人员的 素质必须提高到与公共

3、资源的非排他性相适应的水 平，才能突破公共资源管理的困境，朝着有利于公共 资源管理的方向发展。 L 2公共资源的公有性与其使用权的私有化相对立 公共资源本身具有公有性，但是这种公有性的 性质并没有带来相应的公共使用权。在我国，公共 资源使用权的私有性现象是相当普遍的，公车私用 现象便是一个很好的证明。前些年被曝光的广西 “扫墓公车”事件、陕西省镇巴县纪委书记用多辆公 车给儿子办婚事的事件影响极为恶劣。处罚“公车 私用”受到广大群众的欢迎和拥护。然而在现实 中，如果不是撞在“枪口”上，又有多少公车私用者 受到了谴责和处罚呢?正是因为这样，使得这种不 正常现象在市民眼中习以为常，慢慢变成正常现象，

4、 甚至有的人认为，公车就是“官车”，是权力和地位 的象征。而这样的结果，很大程度上就是因为公共 资源使用上的私有化。公共资源本该是公共的，但 目前却是只有个别公务人员才能使用，这就在公共 资源的管理上产生了矛盾。 13公共资源的使用权和管理权相统一 在我国，公共资源的管理有一个很明显的特征， 就是其使用权和管理权均掌握在同一公务人员手 中。从这种角度来说，公共资源在某种意义上已经 成了公务人员的个人私有资源，公务人员一手掌控 着公共资源的购置、分配、使用、管理等整个过程，缺 乏必要的监督，很容易使公务人员产生“公私不 分”、“公即是私”的错觉。也因为如此，使得公共资 源的管理陷入另一种困境公共

5、资源管理制度上 的缺失导致管理权限的混乱。据有关部门统计， “五一”期间，全国的公款消费上百亿元，而国家在 “五一”期间增加的税收却难以达到上百亿元。这 是我国发展假日经济的一大悲哀，同时也是公共资 源管理困境所致。 收稿日期：20071010 作者简介：侯灵艺(1983一)，女，湖南省安仁市人，湖南师范大学公共管理学院硕士生，主要从事公共政策和公共事务研究。 维普资讯 http:/ 第1期 侯灵艺：公共资源管理的困境由奥斯特罗姆“搭便车”理论所引起的思考 2公共资源管理困境产生的原因：搭 便车 公共资源管理困境产生的原因相对比较复杂， 我们不能笼统地把其归结于某一原因。这里仅仅从 大众心理角

6、度，谈谈从奥斯特罗姆的公共事物的 治理之道得到的一些关于公共资源管理困境的启 示。 21三种常用解释模型 “搭便车(freerider problem，又译免费搭 车或坐享其成)，是指在集体行动中，一个人或 组织从公共产品中获益，但却既不提供公共产品也 不分担集体供给公共产品的成本，从而免费从其他 人或组织的努力中受益。它反映了个体自利的经济 理性与集体理性之间的冲突给人类共同生活所造成 的困境。”【J 搭便车”是集体决策活动中经常可见 的现象，也是广泛存在的事实。它不仅发生于一国 内部，而且也在国际交往中经常发生，是公共选择经 济学和新制度经济学所研究的一个重要问题。无可 否认，涉及公共产品

7、的场合都存在“搭便车”现象。 埃莉诺奥斯特罗姆在其著作公共事物的治 理之道中，从理论的角度为我们介绍了三种经典 模型囚徒困境、公地悲剧、集体行动逻辑。 (1)囚徒困境。随着博弈论的发展，“搭便车” 问题在“囚徒困境”框架内得到了进一步的解释。 这是由梅里尔弗拉德和梅尔文德里舍提出，阿 尔伯特图克正式建立的博弈模型。该模型可这样 表达：“两名嫌疑犯被带到拘留所，分别看管。地方 检查官确信他们犯有某种罪，但他没有足够的证据 在审判中证明他们有罪。如果两名囚犯都不认罪， 地方检查官将编造一些非常小的罪名如偷窃或非法 持有武器控告他们，他们将会受到轻微的处罚；如果 两人都承认了，就会被起诉，但检查官会

8、建议不给他 们最严厉的惩罚；但是如果一个人承认，另一个不承 认，承认的会因此受到宽大处理，而不承认的则会加 重罪名。以坐牢的年份作为结果，该策略问题可概 括如下： 表1“囚徒困境”博弈模型 囚犯2 囚犯1 不承认 承认 囚犯1，10年；囚犯2，3 不承认 各1年 个月 囚犯1，3个月；囚犯2， 承认 各8年 10年 在这种情况下，因为双方都无法预知对方的选 择结果，只能从个人利益出发，以追求个人处境的最 优化。这和公共资源“搭便车”的情况是相似的。 在公共资源的使用过程中，存在多个可以“搭便车” 者。在此过程中，如果一方选择“搭便车”，而另一 方选择不“搭便车”，很明显，放弃“搭便车”者便要

9、承担“搭便车”者所带来的经济成本。这样，在个人 利益的驱动下，很容易带来大众“搭便车”之风。 (2)公地悲剧。加勒特哈丁在1968年科 学杂志上提出。“它意味着任何时候只要许多个 人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。 哈丁要求读者拟想一个对所有人开放的牧场。 然后，他从一个理性的放牧人的角度考察了这种情 形的结构。每个放牧人都从自己的畜牧中得到直接 的收益，但在他或其他人在牧场上过度放牧时，每个 放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本。因此每 个放牧人都有增加越来越多的牲畜的动力，因为他 从自己的牲畜上得到直接收益，承担的只是由过度 放牧所造成的损失的一份。”【2 JJh哈丁公地悲剧”是

10、 一则著名的博弈案例。它指出了公共资源的一种悲 剧：每个个体都从自己的利益出发，最大限度地使用 公共资源，最终公共资源会遭到破坏，所有人的利益 都受到破坏，而解决此困境最好的办法就是实行有 效的公共管理措施。这种分析结论是建立在“经济 人假设”的基础之上的。从“经济人假设”，我们可 以得知，每个人首先都是自私的，所以在公共资源的 管理过程中，公务人员会最大限度地利用公共资源 以追求个人利益，牺牲公共利益以满足个人利益。 “搭便车”的心理也就这样形成了。 (3)集体行动逻辑。著名学者奥尔森在集体 行动的逻辑(1965)一书中，“以个人追求他们个人 自己的福利为参照，对促使个人追求他们共同福利 的

11、困难性，做了一个与囚徒困境博弈密切相关的考 察。”【2 他指出：“除非一个群体中人数相当少，或者 除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为 他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的 个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取 行动。” Jl 这也就是说，如果缺乏一定的制度，理性 的个人会很自然地选择“搭便车”，而不是自愿地为 促进集体的公共利益而行动。他强调，理性的、自我 利益中心的个体一般不会为了集体利益而行动，因 为此类公共物品不会按照集体成员是否做出贡献来 进行分配，从而使没有做出贡献者无所得。因此，理 性的行为者将会选择做一个“搭便车”者。 维普资讯 http:/ 长春大学

12、学报 第l8卷 奥斯特罗姆在其著作公共事物的管理之道 中，将三个经典模型放在同一个框架里，对三者进行 了比较和研究，并指出“公地悲剧、囚徒困境和集体 行动的逻辑，与一些模式中的观点是紧密相连的。 这些模式对认识试图实现集体利益时个人所面临的 许多问题规定了一种可接受的方法。这些模式中的 每一个，其中心问题都是搭便车问题。任何时候，一 个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益 之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择 做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便 车，就不会产生集体利益。然而，搭便车的诱惑如果 支配了决策的进程，最终的结局将会是任何人都不 希望的。另一种情况是，有些人可能

13、提供集体物品， 而另一些人搭便车，这会导致集体利益的供给达不 到最优水平。因此，这些模式对解释完全理性的个 人在某些情况下是怎样产生出从所有相关者的观点 来看并不理性的结局，是非常有用的。”218 22“搭便车”的影响 “搭便车实质是一种机会主义行为。它强 调的是个人受经济动机驱动而在手段选择上的非道 德倾向。”【3 这种“非道德倾向”行为在社会中普遍 存在，给公共管理带来了一系列负面的影响： (1)提高行政成本，降低效率。由于我国有关 法规和一些制衡机制还不十分健全，政府中一少部 分官员往往趁机利用手中职权“搭便车”。这样一 来，导致公共资源的大量流失，从而增加行政成本， 大大降低了行政效率

14、。 (2)影响政府在公众心目中的形象。政府官员 在很大程度上代表着政府的形象，他们利用职权之 便“搭便车”引起了广大群众的不满，严重损害了党 和政府在群众中的形象。这很容易使群众对政府失 去信任。因为一个无法自律的政府又怎么能够指望 其为广大人民谋福利呢?政府一旦失去人民的信 任，又如何能为人民服务呢? (3)导致社会分配不均。在现代社会中，并不 是所有的人都能够搭上“便车”。“搭便车的一般 都是当权者或者与当权者存在某种联系的人。这些 人通过搭便车获得额外收入。”【4 这间接地导致 了社会分配不均。这种局面是与我国社会主义现代 化建设所倡导的“共同富裕”相违背的。 (4)滋生腐败。“公务员最

15、接近国家权力这一 资源，容易产生腐败”，尤其“搭便车”这种大众心理 更是使得各种腐败之风滋长蔓延。部分公务人员通 过“搭便车”尝到了其所带来的“甜头”的时候，便会 变本加厉，渐渐忽略本职工作，试图通过这种手段去 积累更多的财富，使腐败得以滋生。 要正确解决“搭便车”问题，不仅仅要解决意识 形态上的问题，还必须进行制度创新，就是要设计一 套排他性的，边界清晰的产权结构和相应的组织形 式，构成有效的激励约束机制。 3公共资源管理的改进 奥斯特罗姆考察了阿尔卑斯山草地、13本公用 山地、西班牙韦尔塔和菲律宾桑赫拉等等成功的案 例。这些案例反映的都是成功的长期存续的自主组 织和自主治理的公共池塘资源。

16、她将它们描述为 “强有力”的资源，从中归纳出8项设计原则： (1)清晰界定边界。公共池塘资源本身的边界 必须予以明确规定，有权从公共池塘资源中提取一 定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。 (2)使占用和供应规则与当地条件保持一致。 规定占用的时间、地点、技术和(或)资源单位数量 的占用规则，要与当地条件及所需劳动、物质和 (或)资金的供应规则相一致。 (3)集体选择的安排。绝大多数受操作规则影 响的个人应该能够参与对操作规则的修改。 (4)监督。积极检查公共池塘状况和占用者行 为的监督者，或是对占用者负有责任的人，或是占用 者本人。 (5)分级制裁。违反操作规则的占用者很可能 要受到其他

17、占用者、有关官员或他们两者的分级制 裁(制裁的程度取决于违规的内容和严重性)。 (6)冲突解决机制。占用者和他们的官员能够 迅速通过成本低廉的地方公共论坛来解决占用者之 间或占用者和官员之间的冲突。 (7)对组织权的最低限度的认可。占用者设计 自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。 (8)分权制企业(nested enterprises)。在一个多 层次的分权制企业中，对占用、供应、监督、强制执 行、冲突解决和治理活动加以组织。【2 Jl“ 我们现在面临的“初始状况”正是奥斯特罗姆 所描述的：“几乎所有人都处在面对搭便车、规避责 任或其他机会主义行为的诱惑的情形下”，在这种 情形下，奥斯特罗姆

18、这方面的研究更显得尤为珍贵。 她提出的“八大原则”让我们对防止搭便车现象的 改进措施上有了趟一步的认识。“防止搭便车的 一个有效途径就是在权力运行规则的设计中溶人防 范机制。一个合理的权力运行规则中必然包含某种 维普资讯 http:/ 第1期 侯灵艺：公共资源管理的困境由奥斯特罗姆“搭便车”理论所引起的思考 29 相应的防范机制的设计，使得权力运行中的“搭便 车”行为可从制度上加以遏止和消除。” 31清晰界定公共资源的管理权限 这与奥斯特罗姆提出的“八大原则”中的“清晰 界定边界”原则相符。公共资源本身所具有的非排 他性使其在管理上存在很多困难，也正是因为它本 身的性质造成搭便车现象的产生。所

19、以，我们应该 针对公共资源的非排他性特征，清晰界定具体公共 资源的管理权限。公共资源的性质是其具有公共使 用性，但我们可以将其管理权具体化，使得公共资源 的这一性质所造成的损失降至最低，做到具体资源 具体负责，权责明晰。 32优化公务人员的选拔机制 公务人员素质的提高不管是对于公共资源的管 理，还是搭便车现象的遏止本身都具有实质性的促 进作用。我们可以想象一下，如果公务人员的素质 都提高到公共资源管理所需要的高水平，那么搭便 车现象就不会这样普遍地产生了。所以，对公务人 员的选拔制度应进一步改进，严格控制公务人员的 进入渠道，让真正有本事、高素质、有意为人民服务 的优秀人才得以进入适合的岗位。

20、公务人员整体素 质的提高也是政府形象的一种提升。 33强化资源管理的监督机制 与“八大原则”中的“监督”原则相对应，即积极 检查公共资源的状况以及有关人员的公共资源使用 情况。这对促进公共资源的正确使用是有着积极作 用的。加强监督机制，也就是减少了公共资源被滥 用的可能性，提高公共资源的正确使用率，减少行政 成本，从而提高行政效率。 34建立适度的惩处机制 根据奥斯特罗姆“八大原则”中的“冲突解决机 制”和“分级制裁”可知，给予违规者适当的处罚是 防止同类违规事件再次发生的必要措施。这在我们 生活中也是显而易见的道理。如果违规者没有受到 任何实质性的惩罚，很容易纵容其继续违规的心理， 而且从第

21、一次违规中尝到的甜头很自然地促使其进 行“第二次”、“第三次”违规。当然，对违规者所进 行的惩处一定要适度，因为一旦惩处超过了一定的 界限，很有可能会适得其反。同时，违规者应当受到 其他相关人员和上级管理部门的分级制裁。 参考文献： 1 申明民“搭便车”问题在政治解释中的应用及其局限 J开放时代，2001(1O) 2埃莉诺奥斯特罗姆公共事物的治理之道M上 海：上海三联出版社，2000 3何国强论行政组织人员的“搭便车”行为及根治J 创造，1995(5) 4 阎铭对“搭便车”问题的再思考J武汉科技大学学 报，1999(6) 5李怀搭便车：权利腐败的本质特征J国有资产研 究，1998(2) 责任编

22、辑：沈玲 Dilemma of public resource management P0nder caused by“free-rider”theory of Austerom HOU Lingyi (School of Public Management，Hunan Normal University，Changsha 41008 1，China) Abstract：The public resource management is an important part of public managementsCurrently，there are some problems in the public resource management in our countryOne popular psychology is“freerider”、The establishment of self-governance management model can control the spread of“freerider”phenomenon，which is advantageous to getting away from dilemma Keywords：public resource；freerider；Elinor Austerom 维普资讯 http:/