1、四金融管理201508 借鉴国外先进做法对 差 一l ib晋 我国小额贷款监管的启示 李建军王晶马朝志 (中国人民银行包头市中心支行包头014030) 内容摘要：近年来，我国小额贷款公司发展态势良好，但在监管方面仍存在许多问题，需要进一步 研究解决，本文通过对国外先进监管方式的分析总结，为我国小额贷款公司监管工作的发展提出建议。 关键词：国外先做法我国小额贷款监管启示 中图分类号：F83242 文献标识码：A 文章编号：10037977(2015)08006002 近年来，在我国小额贷款公司监管乏力、金融服务 潜在风险较大的情况下，无论是在发展中国家还是发达 国家，小额贷款公司的发展态势一直是
2、良好的。为了促 进小额贷款公司的发展，研究学习国外先进的监管方式 方法，对于建立和完备我们自己的法律监管制度意义非 比寻常。 一、我国小额贷款公司监管现状 日前对小额贷款公司起规范和指导作用的各种政 策法规主要来自银监会和央行下发的文件、各地方政府 fj行出台的地方性政策法规和小额贷款公司协会制定 的行业自律性规章、小额贷款公司自行制定的彳年种内部 规章制度。由于我国的小额贷款公司“只贷不存”，所以 监管机构对其不需要进行审慎性监管，而是采取备案登 记管理，小额贷款公司只要定期将贷款发生额、贷款余 额、客户户数、平均单户贷款余额、前十位最高贷款户、 贷款利率分布等主要信息，报监管机构备案即可。
3、我国 对小额贷款公司的监管没有一个统一的法律和确定的 监管主体，造成了监管上的诸多问题，主要表现在以下 几个方面： (一)对小额贷款公司的性质界定模糊。关于小额 贷款公司试点的指导意见将小额贷款公司的性质描述 为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸 收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份 有限公司”，由此可见，小额贷款公司在发起人和组织形 式上和一般的公司相类似，但是贷款业务又是一般的公 司所不能经营的业务。指导意见忽略了小额贷款公司 的金融机构的属性，使其不需要申请金融许可证就可以 经营部分金融业务，这对整个金融市场的稳定和发展具 有不利的影响，同时对确定监管的法律和监
4、管的主体也 造成了困难。 (二)对小额贷款公司监管的法律体系不完善。目前 我国的小额贷款公司并不是金融机构，所以中华人 民共和国中国人民银行法、中华人民共和国银行业 监督管理法、中华人民共和国商业银行法、贷款 通则等法律规范对于我国的小额贷款公司来说并不 适用，而银监会和人民银行出台的对小额贷款公司起 规范和指导作用的政策法规没有上升到严格的法律 层面，最高的只是金融规章和规范性的文件，在实践 中XCd,额贷款公司活动的规范只是通过决定、通知和 意见等形式进行的，这不利于小额贷款公司长期稳定 的发展。 (三)对小额贷款公司的监管存在着多头管理。小额 贷款公司大多由政府指定金融办组织并牵头当地发
5、展 改革委员会、农业委员会、经济委员会、公安局、工商局 等机构负责对小额贷款公司进行监督管理。但在是否存 在非法集资方面，银监会和公安部门负有监管的职责，人 民银行则负责对小额贷款公司的利率、资金流向等进行 跟踪监管。多头管理容易产生形式化，造成监管的虚拟 化，同时小额贷款公司面对多头管理，疲于应付，这不利 于小额贷款公司的健康发展。 (四)利率监管演变成利率限制。小额贷款公司的操 作成本较高，其贷款利率的水平必须足以覆盖其资金成 本、运营成本和可以预见的信贷损失，并能产生一定的 *liar1和收入，这样才能保证小额贷款公司可持续性地发 展，这也是我国小额贷款公司必须实行较高利率的原 因。但是
6、贷款利率上限又必须遵循最高人民法院有关规 定，即不得超过人民银行公布的同期同档次贷款基准利 率的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保护。这 就意味着我国的小额贷款公司不能根据其经营成本的 科学计算来自由拟定利率，从而可能导致收入无法弥补 成本，出现亏损并最终垮掉的后果，严重影响了小额贷 款公司的可持续发展能力。 北方金融N0RTHE翌INANCm莹RNAr 二、国外先进做法借鉴 (一)孟加拉国。一是对小额贷款公司的监管有审慎 性监管和非审慎性监管两种。采取这两种不同的监管模 式，区别在于该小额贷款公司是否吸收公众存款。对于 不吸收公众存款的小额贷款公司，基于其造成外部危害 的可能性较小，出
7、于节约监管资源的考虑，对其实施非 审慎性监督措施。而对于吸收公众存款的小额贷款公 司，本着保护储户利益的原则，一旦运营失败极有可能 造成金融秩序的不稳定，甚至会引发社会动乱，对其则 采取的是审慎性监管的措施。总的来说，审慎性监管较 非审慎性监管更为严格。孟加拉国在小额贷款公司的监 管框架制定的时候，遵从对不吸收存款的小额贷款公司 实施非审慎性监管措施，鼓励它在较为宽松的政策环境 下自由发展，通过相关规则的制定来进行引导，给予其 宽松的良好的外部政策环境，促使其通过完善内部控制 实现可持续性发展，事实证明是正确的选择。二是通过 法律来确定专门的监管机构，这种方式具有高度的权威 性。孟加拉国通过制
8、定乡村银行法，确定了独立的监 管机构，这样做可以避免多部门联合监管所造成的职责 不明晰，任务不明确，从而更便于实施自上而下行之有 效的监管措施。同时在准入程序、资金来源以及利率等 方面也做了较为详细的规定。 (二)印度尼西亚。一是在监管主体方面，不同的金 融机构分属于不同的监管机构。其中，由中央银行负责 对包括人民银行信贷部在内的商业银行、乡村银行进行 审批，发放经营许可证，进行日常的监管；由地方政府负 责对乡村的信贷基金会监管；由国家中小企业合作部负 责对农村信用合作社进行监管。而印尼的财政部则负责 对农村地区信贷点、典当行的监管。二是在准入标准上， 不同的地区制定不同的标准。注册资金是小额
9、贷款公司 进入金融领域的“最低门槛”，是支撑起提供金融服务所 需的基础设施必须满足的最低要求。注册资金的数额要 求越高，则进入金融领域的小额贷款公司数量则越少， 反之，数量越多。小额贷款公司的数量越多，监管机构的 监管负担也随之不断加重。经济水平不同的地区，对小 额贷款公司的数量需求不同。用注册资金的高低，作为 一种调控标准，从而决定进入该地区的小额贷款公司数 量，在印尼是一种普遍且大有裨益的方法。在首都雅加 达，小额贷款机构的最低注册资本为224万美元；在各 省会城市则降为112万美元；在剩余的区域，则为56 万美元。三是在关系人贷款方面，虽然各国对关系人的 界定有着细微的差别，但总体来说都
10、是与小额贷款公司 有着紧密关系的人，其范围一般包括：董事、监事、管理 人员、信贷业务人员及其近亲属。由于关系人这种紧密 关系的存在，发放贷款时很可能在贯彻相关业务规则的 时候出现不严格的情况，给安全经营留下了极大的隐 患。印度尼西亚对关系人放贷的监管方面，采取的做法 是直接禁止。 一是在监管法律方面，美国法律体系有 和系统性。在整体的监管体系之下，对 ；：又形成了独立的监管体系。商业性的小 信贷法、诚实信贷法等法律来调整。 勺小额信贷则由农业信贷法、农业贷 ：进行规制，强制其向营业范围内的低收 欠。此外，对小额信贷业务进行监管时，通 P-行法律，而非专门制定小额信贷法。 l、额信贷的利率。这是
11、由于小额信贷自身 g。额度小、数量多、风险大、成本高，这就 要想完成赢利运营，利率水平必须要高 品。美国为了防止高利率造成的负面影 的利率上限也进行了严格的管理。 小额贷款公司法律监管的启示 的外部政策环境是小额贷款公司发展的 灰公司管理暂行规定第二十三条规定： 发放贷款应坚持小额、分散的原则，提 防止贷款过度集中，贷款公司对同一借 顷不得超过资本净额的10。”当前我 虽调，小额贷款公司须按照“小额、分散” 次，70资金应发放给贷款余额不超过 借款人，其余30资金的单户贷款余额 金的5，小额贷款公司不得向其股东 这一规定，小额贷款公司的贷款发放被 芭围内，主要是中低收入群体，这样不能 北 灰公
12、司贷款规模的扩大，这一系列保守 方 宿了小额贷款公司的盈利空间，在不能 盍 见下，小额贷款公司的发展与扩大成为 融 控制、规避贷款风险。 法律政策是小额贷款公司发展的基石。 匕) 乏展较好的国家，在小额贷款公司法律监 专门的法律政策。用立法的方式将小额 制度、实施细则等方面的规定上升到法 明晰法律责任，对一些重要的事项和原则 独立的与其他金融机构有区别的监管框 贷款公司在运营的过程中，会自觉地遵守 ；另一方面也有利于监管机构对小额贷款 t有法可依，实施有效的法律监管措施。 监管主体的混乱不仅会造成监管状态的真空，众多监管 主体的相互推诿更会在一定程度滋生小额贷款公司的 经营风险。因此，从各国的发展经验来看，不论是采取不 同类型的小额贷款机构由不同的监管机构来进行监管 的方式，例如印度尼西亚，还是采取按照小额贷款公司 的准入、运营、退出等阶段分属于不同的监管机构负责 监督管理的方式。不论是纵向的还是横向的，明确的监 管主体无疑是小额贷款公司发展的保障。 (责任编辑：袁井香)(校对：lx)
