1、引 言 1引 言 食品是人类赖以生存繁衍和维持生命健康的基本条件，“民以食为天”就是人与食物关系的精辟总结。2008年9月，“三鹿奶粉”事件轰动全国，人们一时谈奶色变。该事件被国务院和党中央定型为重大食品安全事故。我国的奶牛养殖、奶制品生产销售、我国食品的对外贸易等受到了前所未有的影响。2008年10月6日召开的国务院常务会议认为，三鹿奶粉事件暴露出“我国奶制品监管严重缺失的突出问题”。本文鉴于篇幅有限，只选取我国食品安全中的行政监督管理体系进行研究。 2009年6月1日中华人民共和国食品安全法开始实施。其中对中国的政府部门行政安全监督管理体制进一步进行了明确的分工，并界定了各部委职能范围，并
2、提出由国务院食品安全委员会进行协调。由此，中国食品安全监管权限分属于农业、卫生、工商、质检、食品药品等十几个部门，形成了多部门多环节的监督管理体制。在实际情况下，政府虽有能力监管，但由于各个食品安全监管部门之间职权交错，管理者追求自身利益动机，导致了食品安全监督制度的缺失。使政府职能出现空缺并且无法有效的规范食品安全领域。各个环节分工过细，出现了职能重叠与多头监管现象。导致了监管部门之间的“错位”和“缺位”问题。 食品安全的严峻形势已毋庸讳言，在全国各地近年历次两会上，食品安全都是一大热点问题，全国人大常委会刚刚通过的刑法修正案(八)，增加了进一步加大对食品安全犯罪分子惩处力度的内容，这对于有
3、效震慑违法犯罪分子、促进食品生产经营秩序根本好转必将起到重要作用。顺应有关食品安全法律制度的改革，我国整个食品安全行政管理体制也应当进行相应的构建和完善。 本文主要采用学科交叉法和对比研究的方法。结合行政法学和经济法学，以三鹿奶粉事件为例，分析食品安全行政监管细致的基础理论，通过对国内外学者以及发达国家经验的收集，分析其利弊优劣，理顺各个食品安全监管部门之间的关系。在此基础上立足国情，在食品安全监管体制空间里寻求解决个部门职权冲突问题的行政监管体制，来充分发挥食品安全监管部门在食品安全中的行政权力的运用，并以小见大，探讨如何完国务院办公厅国务院常务会议原则通过乳品质量安全监管条例草案EB/0L
4、 http:/ 中国食品安全行政监督管理体制研究 2善我国食品安全行政监管体制，从而为经济和社会发展创造良好的环境，为我国新形势下的发展和实现人与自然和谐相处打下坚实的基础。 一、 食品安全行政监督管体制研究的理论基础 3一、食品安全行政监管体制研究的理论基础 （一）整体性治理理论 20世纪的最后二十多年间，中国政府与经济的关系发生了重大变化，政府从全面经济统治中逐渐退出，让位于市场，政府的经济职能从直接控制转向市场监管。面对市场监管带来的空心化、碎片化政府等问题，整体性治理成为了探究政府治理的新理念，同时也为食品安全行政监管体制的完善提出了新的方向。整体性治理的主要代表人物是20世纪90年代
5、的希克斯，他认为，“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化，而不是专业化。”我国食品安全行政监管体制是在各级人民政府，各个监管部门按照分工分段监管的监督管理体制。食品安全法的立法重点是监管方式的转变，而食品安全监管的争议在于垂直化管理与属地化管理的博弈。 1整体性治理理论主要来源和内在含义 整体性治理(Holistic Governance)理论是20世纪90年代后期基于对新公共管理的反思和批判基础上提出来的后公共治理理论。整体性治理强调预防导向，公民需求导向和结果导向，强调整体性整合，强调整合信息技术、简化网络、提供一站式服务，注重内调目标和手段的关系，注重信
6、约、责任感和制度化。1997年，英国学者希克斯所出版的整体政府得到工党的认同和采纳，政府治理主题从此发生了深刻变化，提出新政府的改造方向为预防性政府、文化革新政府、结果导向政府和整体政府。利用“协同政府”或“整体政府”的方式来解决社会和经济问题。1999年和2002年，希克斯等诸多学者先后出版了圆桌中的治理和迈向整体性治理：新改革议程。首先他们提出了建构整体政府的具体策略，使得不同的部门摆脱部门主义与狭隘的本位视野，其各自目标和主张能在开放过程中充分沟通；其次公共部门坚持权责划分与部门本位的观点遭到了他们批判。他们认为“二十一世纪的政府不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动
7、整体性治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调,Perri 6Towards Holistic Governance：The New Reform AgendaNew York： Palgrave，2002，p2p37 瑞典埃里克等趋向地方自治的新理念M北京：北京大学出版社，2005：130131 中国食品安全行政监督管理体制研究 4让政府朝向整体性合作与整体政府方向发展,并将整体政府的名词改为整体性治理。随之，一种新的治理模式整体性治理诞生了。 整体性治理理论基本上来自于对新公共管理的反省和修正。传统公共行政与新公共管理的革新属于工具主义和技术层次的变革。随着政府部门组织的功能分化，本位
8、主义和专业化日渐突出，组织间的协调与整合产生困难，政策无法连贯。分散化和碎片化的公共管理缺乏协调机制，对复杂的社会问题难以应对。而食品安全监管的其过程是复杂多变的，具有高度的技术性、专门性和复杂性。传统的行政部门缺乏监管的专业知识和能力，无法达到监管的专业化。为此，希克斯给予了很好的回答，提出了整体性治理的新模式。整体性治理的政府监管机构正是由于此种原因而产生的一种公务分权方式。 以整合、协调和责任作为核心，倡导各个监管组织机构间合作与整合的新治理模式，在OECD多个国家中达成了共识，并纷纷借鉴，如加拿大、澳大利亚、新西兰等国家。整体性治理特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性。从发展
9、趋势上看，整体性治理将成为未来政府治理模式的新趋势。整体性治理在我国的理论规范和实践有待成熟，但其从治理理念、组织形式、治理主体等方面为食品安全监管提供了理论工具。首先，地方利益集团的成长。地方政府间的横向协作解决了跨地区、跨部门的协作问题，为地方食品安全监管提供整合资源的支撑，但是，纵向层面上的政策倾斜和争夺优势，导致中央和地方政府在行政权力、经济规划等方面的矛盾。省际协作与联合会使中央政府不得不应付许许多多有权势的区域集团，而不是30个省级单位，地方间横向协作的加强可能形成地方利益集团，出现地方抱团形成区域势力集体向中央要政策、与中央博弈或对抗的现象。笔者认为，从理论渊源上看，整体性治理理
10、论对传统官僚制和新公共管理经验的继承和修正。就本质而言，整体性治理是对政府组织以功能分部化的传统官僚型行政，或主张分割式公共服务递送的新公共管理的彻底反思，并与传统官僚制、新公共管理和新公共服务在核心理念、理论基础、价值取向等层面存在较大的差别。我国的政府监管Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer and Gerry StokerTowards Holistic Governance：The New Reform AgendaCNew York：Palgrave，2002，p212，p32 彭锦鹏全观型治理：理论与制度化策略J政治科学论丛(台湾)，2005(23
11、)：12 廖俊松全观型治理：一个待检证的未来命题J台湾民主季刊(台湾)，2006(03)：8 张可云区域大战与区域经济关系M北京：民主与建设出版社，2001：145 彭锦鹏全观型治理：理论与制度化策略J政治科学论丛(台湾)，2005(23)：25 一、 食品安全行政监督管体制研究的理论基础 5机构立于传统科层式行政官僚体系之外，免于不当的政治干预和行政影响，依法独立自主运作，且其成员受一定之保障，不得任意免职。整体性治理要求目标与手段的相互增强，在现代科技和通讯网络支持下，整体性理念的实施在技术上已经具有可行性，但是“在现实情况下，既要实现目标一致，又要求伙伴之间的协作常常是非常复杂的事情”。
12、这源于食品安全监管中涉及的利益整合问题是多元和复杂的。各级政府部门、非政府组织和私营企业等供给主体会为了争取资金而进行合作，参与公共服务竞标，但是在竞标成功后，可能由于各自利益冲突和利益补偿机制缺失而导致公共服务项目合作的“貌合神离”。多元、异质的主体一直目标的达成、在具体工作中的职能分工、政策规划与执行中的磨合都是长期的考验。再次，整体性治理的改革是对新公共管理改革中产生的控制和责任问题的回应，而新的控制和自治之间的平衡又引发了新的责任问题。2食品安全行政监督管理体制的发展 全能政府模式是关于政府和市场的关系，在这种模式下，政府在经济生活中发挥主导作用，而由政府通过指令性计划控制经济、配置资
13、源的政府治理模式。20世纪80年代以前以中国为的代表的社会主义国家实行的计划经济就是这种模式下的极端状态。这种模式因为忽视市场规律，扭曲市场机制，造成了生产的低效率以及国家经济和人民生活的极度困苦，由此也引发了中国20世纪80年代以来的经济体制改革。经济体制改革带来了经济的荣和人民生活水平的提高，而且继续发挥市场作为经济生产力发动机的作用。但此同时，随着经济的发展，垄断定价、产品和服务质量、劳动安全、环境污染、金融诈骗等问题日益突出，国内加强监管的呼声日益高涨，“监管型国家”呼之欲出。以市场为基础、通过政府监管机构解决和矫正市场失灵问题的模式将是多种制度安排的收敛点。正如美国伯克利大学的德龙教
14、授所言，政府和市场“是一种伙伴关系，没有对方的配合，工商业和政府谁也不可能兴旺发达。没有民间工商业，政府就兑现不了它陈樱琴公平会独立性之研究J，公平交易季刊， 1999，7（01）：68 美斯蒂芬戈德斯密斯网络化治理：公共部门的新形态M北京：北京大学出版社，2008：67-70 挪威Tom Christensen等，张丽娜等译后新公共管理改革作为一种新趋势的整体政府J中国行政管理2006（09） 高世楫，秦海从制度变迁的角度看监管体系的演变C吴敬琏，江平洪范评论北京：中国政法大学出版社，2005，2（03）：27 中国食品安全行政监督管理体制研究 6对公民所做的创造和维护繁荣的承诺。没有政府，
15、没有政府的规制作用和监督作用，工商业根本就转不动。”我国食品安全行政监督管理体制的发展过程可分为以下三个阶段： （1）政府全面控制监管阶段 在建国后相当长的一段时期内，中国从社会主义改造之后到1956年基本进入了单一公有制的计划经济时代。有关劳动安全、劳动保护的行政法规、规章早在二十世纪五六十年代大量出现。如：工厂安全卫生规程（1956年），建筑安装工程安全技术规程（1956年），国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定（1963年）等。这些规章赋予了劳动、卫生部门监督、检查的权力，但是，由于没有任何的法律责任和惩罚办法的规定，所以，这些规章制度更加的类似于企业内部的规程。 （2）开放市场，
16、转变政府职能阶段 计划经济严重抑制了经济活力，造成国家经济衰退和人民贫困。1978年十一届三中全会做出了把全党的工作重心转移到社会主义现代化建设和实施改革开放战略决策。决定对过分集中的经济管理体制进行认真的改革。1982年宪法反映了这一重大经济政策转变，1984年十二届三中全会指出我国实行的是有计划的商品经济模式。1987年十三大报告指出国家调节市场，市场主导企业的经济模式。1988年宪法修正案进一步确立了私营经济的法律地位。随着市场经济开放，相应的所产生的社会问题日益突出。如假冒伪劣产品问题、环境保护问题、工作场所安全问题。国家在立法的层面上进一步完善了社会性监管。相继出台了食品卫生法（19
17、82年）、药品管理法（1984年）、计量法（1985年）、化妆品卫生管理条例（1989年）等，一些新的社会性监管机构，比如1988年在国务院环境领导小组和城乡建设环境保护部环境保护局的基础上成立的国家环保局，1988年在国家标准局、国家计量局和国家经委质量管理局的基础上组建起来的技术监督局，1988年劳动部从劳动人事部中独立出来。随着个体私营外资等非公有制经济的发展，国家大力扶持竞争性产业，基本实现了市场多元化发展。在此阶段，认识到了转变政府职能的必要性，但是由于政企没有真正的分开，这种背景下，一种新的、独立的、超然的经济型监管机构仍不可能产生。 美J布拉德福特德龙，赖海榕译政府与工商企业的双
18、人舞C吴敬琏比较（1）北京：中信出版社，2005：121 1988年宪法修正案在宪法第11条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济师社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。” 一、 食品安全行政监督管体制研究的理论基础 7（3）确立市场经济体制，逐步构建政府监管机构阶段 国务院于1993年开始进行新一轮的机构改革。“这次机构改革和以往的机构改的的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标改革的重点是转变政府职能。转变政府职能的根本途径是政企分开。”1995年通食品卫生法，其第3条:“国务院卫生行政部门
19、主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”确立了单独由卫生部门为食品监管体制的主要行政管理职能部门。由于卫生部门负责食品的卫生监督工作涉及食品安全范围过窄,单一部门的技术力量薄弱,并且所涉及的问题不仅仅是单单的卫生问题。所以，由卫生部门单独负责食品安全监管的体制并不适合我国当时食品问题频发的现状。 1998年和2003年，为适应国内市场经济建设和入世的需求，我国再次进行机构改革。国务院建立了一批新的独立监管机构，社会性监管体系进一步完善。我国逐步形成了农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多部门分段监管食品安全体制。2002年
20、由国家质检总局牵头开始实施食品市场准入制度,即米、面、油、酱油醋等五类食品QS认证制度。2003年国务院机构改革方案决定组建商务部和国家食品药品监督管理局。2004年9月1日颁布的国务院关于进一步加强食品安全工作的决定再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调等工作。这种监管体系在操作上存在着较大的问题即各部门在利益上的争夺和在责任上的推
21、诿使得监管真空和过度监管同时存在。我国在食品安全法施行后，设立国务院食品安全委员会，对监管部门设置问题进行了调整。由国务院食品安全委员会统一负责其他部门具体监管，规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。各有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。并且在食品安全法附则第 103 条规定“国务院根据实际需要 ,可以对食品安全监督管理体制作出调整”。罗干关于国务院机构改革方案的说明N人民日报，1998-3-7(1) 曾祥华食品安全监管主体的模式转换与法治化J西南政法大学学报，2009(02)：25 王卫东，赵世琪从食品安全法看我国食品安
22、全监管体制的完善J中国调味品，2010(06)：12 中国食品安全行政监督管理体制研究 8由此可见,食品安全法设置了从一个部门协调统一其他部门监管的体制到无缝监督管理体制。 3整体性治理与食品安全行政监管的关系 “监管是一个难以捉摸的概念：由于该词具有多种含义，因而对其众说纷纭。”专业领域的监管属于经济学、法学和政治学等领域的专业术语。艾伦斯通（Alone Stone）认为：“监管是国家凭借政治权利对经济个体自由决策所实施的强制性限制。”监管的目的是为了解决市场失灵，维持市场经济秩序，促进市场竞争，扩大公共福利。食品安全法第五条规定：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食
23、品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。由此，食品安全监管又回到地方政府监管为主的监管体制之下。没有一个高层次的意识协调机构，负责领导指挥协调本区域的食品
24、安全监管的管理工作。 整体性治理理论力图将政府各个监管部门有机的整合，在协调合作的基础上解决现存的监管结构不良。从各个国家已有的有关食品安全的立法和机构设置来看，依法建立食品安全协调监管机构是全球的大势所趋。但是，我国通过食品安全法设立的安全委员会，在层级上与省级政府没有直接关联。它只是作为食品安全监管的最高的议事机构，而负总则的省级政府难以服从其作出的决策。况且，在食品安全监管体制中，由于食品链条的模糊性，决定了食品安全监管中的模糊地带增多。每个部门职能交叉，自由裁量权的空间扩大。我国的分段监管模式出现了诸多的弊端，实践也证明了这一点。克里希的整体性治理理论注重政府在不同层面或同一层面的有效
25、整合，将其运作的实际情况放食品安全法第103条 英卡罗尔哈洛，理查德罗林斯，杨卫东等译法律与行政M北京：商务印书馆，2004：556 Alone Stone，Regulation and Its AlternativesM，Congressional Quarterly Press，1982，p3 OMB and OIRA，The Regulation Plan and the Unified Agenda of Federal RegulationsZ，Government Printing Office，2001 中华人民共和国食品安全法国家食品安全网http:/ 一、 食品安全行政监督管
26、体制研究的理论基础 9入“层级、功能、部门这三个维度组成的立法体模型之中，在功能内部进行整合与协调，减少我国政府监管过程中行政执法成本的消耗，增强政府监管的实际效果。有效的控制我国监管部门职能缺位与重叠现象。从而，为打造我国食品安全“无缝衔接”政府监管模式奠定了坚实的理论基础。 （二）动态社会契约理论二元结构到三元结构的形成 1动态社会契约论的三元结构形成 政府在一定的程度上是有理性的经济人，在追求自己利益的最大化, 在制定、运行相关的食品安全监管制度时, 也要考虑到成本和收益,为了政府利益而忽视了个体利益和社会公共利益, 甚至会损害个体利益和社会公共利益。经济法上的行为具有公益性与社会性的特
27、质，其取决于社会结构的社会契约关系，公众通过组成社会团体，低于政府权力之滥用和制衡资本的力量；个人与企业通过社团，寻求一个作为社会群体利益之实现；公众与社团，通过公众参与途径，寻求一个社会团体的个人利益的实现。 行政契约论的出现和广泛应用，连同行政指导，行政规划一道，对行政法学理论和体系产生了根本性的冲击，而传统行政法又是基于行政规范和控制后者的需要而构筑起来的，这就要求我们必须在原有的全力行政的理论框架之外重新构筑非权力的行政的空间，必须对行政法律关系理论依法行政理念公法与私法的二元论“政治国家市民社会”的两元架构，以及行政救济制度等重大问题重新进行思考。随着社会的政治、经济、文化的发展变化
28、, 在两元架构下出现了“市场失灵”和“政府失灵”的现象, 于是社会对社会结构的架构提出了新的需求, 动态的社会契约论也就应运而生。 2动态社会契约论含义 动态的社会契约论有两重含义。第一重是指人们将部分权利让渡于某个主权者即国家(或政府)。而由于社会的发展情形的变迁,人们将部分权力让渡给一些社会团体，重构了契约；政府基于确保人们安全、自由、公平、正义之必要,也将一些原属于人们的权利，让渡给社团组织。这种缔约过程不是静态的，也不是一次性的，它必须随着时代的变迁，进行动态的、多次的、连续性的让渡。第二重含义是指社会中间组织即社团组织既是其成员缔约的结果，又是人们与政府缔约的结果，因此在其社会与契约
29、关系中,根据社会地位(角色) 即身份不同，施加不同的影响，即保持人们在交易过程中的“校中国食品安全行政监督管理体制研究 10正公平”。随着现代国家与社会一体化格局的打破，国家与社会、权力与权利、自由与干预关系已不再是二元和对立状态，而是出现了复杂的混合经济与国家社会化与社会国家化、公共权力与私人权利领域的交叉互渗趋向，与此同时国家权力日益回归民众社会，一切服从民众权利并为它服务，国家权力日益呈现出社会化的趋势。郑少华动态社会契约论：一种经济法的社会理论之解说J法学论坛，2004(02)：12-13 二、国外食品安全行政监管体制概况 11二、国外食品安全行政监管体制概况 美国总统奥巴马14日颁布
30、一系列加强食品安全的新措施，并任命食品和药物管理局新官员。奥巴马当天在每周例行广播讲话中说，近年来，美国发生了不少起食品安全事件，包括“毒菠菜事件”“沙门氏菌事件”等。更严重的是，这些事件背后是一种令人担忧的趋势，即美国食品安全事件发生的次数已经达到平均每年350起，比上个世纪90年代初增加了100起。奥巴马认为，造成这一现象的主要原因是，美国现行的食品安全法律规定建立于20世纪初，已经无法满足当今需求。如今的食品安全检查和执法机制不利于政府相关部门分享信息和合作治理。此外，近年来，食品和药物管理局一直处于资金和人力不足的境地，其资源仅够每年检查全美十五万家食品加工厂中的七千家，给公众安全健康
31、造成“令人无法接受的”隐患。为了加强食品安全管制，奥巴马宣布成立一个新的食品安全工作组，由卫生和公众服务部以及农业部部长共同担任主席，与其他部门合作，向总统就如何改善政府相关部门协调、审查和改进食品安全法律和加强执法等问题提出建议。此外，他宣布，农业部将采取措施，阻止病牛进入食品供应链。此外，联邦政府还会加大对食品和药物管理局的投入，大幅增加食品监察人员，实现食品安全研究室现代化。 （一）美国食品安全行政监管体制概述 1立法方面 美国的食品安全是和药品安全紧密联系在一起的。从制定第一部法律至今，在漫长的历史过程中，不断有新的法律法规出台，它们大多得到严格、认真的执行。美国最早涉及食品安全的法律
32、是从英国1202年颁布的第一个食品法面包法继承下来的。该法严禁在面包里掺入豌豆或蚕豆粉造假。美国联邦政府对药品的管理最早始于1820年。当时，11位医师在华盛顿特区召开会议，制定美国药典这是美国第一部标准药品法典。1880年，美国农业部首席化学家彼得科利尔在对一些掺假食品进行调查后，建议国会通过一部全国性的食品和药品法。该议案当时被驳回。随后的25年中，过会提出100多个关于 食品和药品的议案，并不断有单项法律获得通过。1897年通过茶叶进口法，1902年通过生物制品控制法、1906年6月30日，美国通过了第中国食品安全行政监督管理体制研究 12一部食品和药品法和肉类检查法。此后政府不断有修正
33、案获得通过。同时，按农业拨款法。把食品、药品和杀虫剂管理局简称为食品和药品管理局。1933年修正食品和药品法。1938年，通过了联邦食品、药品和化妆品法。该法把管理范围扩大至化妆品和医疗器械；在新药上市前必须证明是安全的；在不可避免的有有毒物质时，要定出安全限度；对食品的质量、特性和容器制定新标准；对工厂进行检查。 随着经济的高速发展，在上世纪五十至六十年代，美国农业产品和食品加工方面出现了滥用食品添加剂、农药、杀虫剂和除草剂等化学合成制剂的情况，对人们的健康和生存环境产生了严重的威胁。美国政府为规范食品添加剂和农药的使用标准，对食品法律法规进行了重新调整，出台了食品添加剂修正案、色素添加剂修
34、正案、药物滥用控制修正案、婴儿食品配方法和联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法等。 一百多年以来，美国政府共制定和修订了30多部与食品安全相关的综合性法律和具体法规，除上述提到的法律法规外，还有公共卫生服务法食品质量保护法蛋类产品检验法和产品召回制度等。百年后之美国，已是世上公认食品最安全之国，这是美国食品业立法完善、监督机构执法严格的结果。法规、监管、标准体系和社会诚信体系组成了食品安全行业中所谓“食品安全四大支柱”，这四大支柱为美国食品安全监管打下了最根本的基础。美国政府为保护消费者利益制定了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律法规，这些法律法规成为了制定食品安全监管政策、食品监测标准等工作的重
35、要依据，有了强大的法律法规等立法保障，人民的食品安全才能得到保障。 2政府监管机构方面 美国是现代监管型国家发源地，由于美国是联邦制国家，全国范围内或者州与州之间的食品监督执法由联邦政府负责，各州内的食品安全监管工作主要由州政府负责。从建国开始，美国就是市场经济自由竞争的崇尚者，但是随着科技的进步，社会的发展，生产加工的深化和交易的复杂性增加，其现有的法律制度不足以保障市场秩序的正常运行。针对这些危害社会的问题，政治家们寻找一种有效的方式，监管机构便应运而生。当前美国的食品安全监管体制按照食品的种类和产品种类进行职责分工，由不同的政府监管部门管理。 二、国外食品安全行政监管体制概况 13主管部
36、门主要的食品安全监管部门有三个，它们分别是农业部（USDA）、食品药品监管局（FDA）和环境保护署（EPA）。农业部（USDA）负责掌管食品安全检验署（FSIS）和动植物健康检测中心（APHIS）；食物和药品管理局（FDA），在FFDCA等法律的授权下，负责大部分食品的安全监管；环境保护署（EPA）负责农药的管理使用和标准制定。除了上述三个主要部门外，至少还有十二个联邦机构在食品安全监管体制中扮演辅助或者支持性的角色。如：农业部的农业市场服务局，农业部的谷物、打包机和畜栏管理局（Grain Inspection ,Packer Stockyard Administration, GIPSA）；
37、农业部的风险评估与成本收益分析办公室(Office of Risk Assessment and Cost-Benefit Analysis)；商务部的国家海产品服务局(NMFS)，农业部的农业研究服务局（ARS），农业部的州际科研、教育合作与延伸服务局（CSREES），农业部动植物健康监测服务局（APHIS），农业部的经济研究服务局（ERS），财政部的酒类、烟草和轻武器管理局（ATF），联邦贸易委员会（FTC）以及美国海关。 3美国食品安全体监管体制对我国的启示 （1）监督方面 事前监督风险分析和预警制度 美国的法律要求食品添加剂、兽药和杀虫剂的安全使用规则必须在产品进入市场流通之前就已经制
38、定好，因此风险管理的决策是基于相当充分的科学依据之上。美国食品安全政策制定的基础是科学的风险分析。即相互联系的风险评估、风险管理和风险沟通。风险评估必须以客观的方式进行，根据可接受的不确定性的数量，通过明确地考虑数据和分析方面的不确定性，来制定决策；风险管理由有资格的管理权威机构实施，其目的是使美国的消费者得到高水平的保护。 而当出现紧急食品安全突发事件时，警报将会通过全国范围的电信系统，即连接各个级别、层次的食品安全系统的全国范围的媒体传播出去，从而让所有的国民都知道这种风险。风险沟通在评估与管理阶段是非常关键的，将有关保护公众远离由食品引起的风险工作公开化、透明化，是提前处理食品安全事故事
39、前的监督预警。 事中监督可追溯制度 Hana Simon，Food Safety Enforcement Act of 1997：Put-ting Public Health Before the Meat Industry s Bottom Line C 50 AdminLRev，1998：p679-682 迟凤玲国外食物安全管理模式研究J中国食物与营养杂志，2005，2（03）：11 中国食品安全行政监督管理体制研究 14美国食品的生产环节、包装加工环节和运输销售过程都有可追溯制度。食品的可追溯制度形成了一个完整的链条，在任何一个环节出现问题，都可以追溯到上一个环节，直至找到发生问题的环节
40、。如关于降低新鲜水果与蔬菜微生物危害的企业指南中，要求生产者建立有效的溯源系统，相关的种植者、运输者和其他人员应提供资料，建立产品的采收时间、农场、从种植者到接收者的管理者的档案和标识等，追踪从农场到包装者、配送者和零售商等所有环节，以便识别和减少微生物危害，防止食品安全事故发生。 事后监督召回制度 美国召回制度在政府行政部门的主导下进行，食品召回一共分为3级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定会危害身体健康甚至导致死亡。第二级是危害较轻的，消费者食用后可能会不利于身体健康。第三级是一般不会有危害的，比如贴错标签、标识有错误或未能充分反映。 （2）管理体系方面 美国“塔式结构”垂直管
41、理系统形成了食品安全监管的四大部门，从饲养场一直管到民众餐桌上的成品，由农业部监管；从“农田到餐桌”的一揽子管理，由食品和药品局（FDA）监管；环保局（EPA）管的是保护公众免受环境污染伤害，如食物中农药残留限量等；美国疾病防治中心（CDC）的监管，则从调查食源性疾病爆发、治理直至研究防治后期工作。这样垂直管理一管到底，无监管间缝之处。 中国和食品安全管理体系是“平行管理式”。食品安全的监管由处于同一权力水平的不同部门分段管理。如：农业部管种植养植归；工商部门和卫生部门等主管生产和流通领域；国家质检总局则负责进出口检验。所以，造成了农业、卫生、质检、工商、食药等众多部门“块状责权划分”方式。在
42、这种方式的监管形式下，十分容易出现各个部门的责任重复和监管环节的脱节问题，造成职能错位、缺位、越位和交叉重叠。其中只要有一环监管不力就会造成整个行业全盘都出问题。这就是食品安全专家所称的“木桶效应”，意思是“只要有一块木板短去一截，不论其它木板有多高，木桶永远装不满水，即从最短那块处漏掉了。”可见，中国的食品监管体系存在着不足。 二、国外食品安全行政监管体制概况 15（二）日本食品安全行政监管体制概况及分析 1日本食品安全行政监管体制概述 日本是发达国家中罕见的低农产品自给率国家。由于人多地少，加之农业人口急剧下降、农业劳动力迅速老龄化、耕地面积逐年减少、农产品生产成本高等问题,导致日本农业生
43、产长期停滞不前，自1998 年以来,日本的综合食品自给率( 按热量计算) 一直不超过40% ,由于日本有自给生产能力的农产品仅限于大米和鸡蛋，所以该国是世界最大的农产品进口国之一，日本进口的占全球农产品贸易额的1/ 10。由此看来，进口产品是日本食品安全监管的重点。 2对于日本食品安全行政监管体制的分析 日本现行1947年的食品卫生法共经过11次修订，2003年的变化最大。其原因为：一、客观原因：日本近年食品安全事故频发。如2000年日本出现雪印乳品公司食物中毒和消费欺诈事件，打破了日本食品安全的神话。二、内在原因：构筑食品贸易技术壁垒。作为世贸组织的成员，日本要履行农产品协议，但政府仍意欲通
44、过绿色壁垒等来限制外国食品的进口。三、基础动因：新世纪食品安全理念发展的大势所趋。国际社会的达成的共识是食品不仅要卫生，更要安全，日本修法时顺应了这一趋势改变了立法目的，将其更名为食品安全法。(1) 日本食品安全法制定基本方针 2003年的日本食品安全法修订案增加了三章，共11章。新法用11个条文予以明确，即:第一、把“食品影响健康评估”作为立法时的首要考虑；第二、建立国内外食品安全情报采集和交换制度；第三、建立突发事件的配套处理制度体系；第四、建立科学立法制度和加强相关行政机关间的联系；第五、构建食品安全性知识公知体系；第六、建立立法环境评价制度。(2) 完整的食品安全监管立法体系 资料来源
45、：日本农林水产省食品供需表 于维军借食品安全之名，行贸易保护之实日本高筑农业贸易壁垒我国农产品对日出口前景堪忧J饲料广角，2003（02）：7 田惠光食品安全控制关键技术M北京：北京科学出版社，2005：97 日本食品安全法第14 - 20条 中国食品安全行政监督管理体制研究 16日本与食品安全有关的法律包括食品卫生法、屠宰法、禽类屠宰管理与检查法、加强食品生产过程中管理临时措施法、健康促进法、农林物质标准化及质量规格管理法、食品与农业农村基本法、食品安全基本法等。 日本完整设置了多样化的具体规范食品安全影响评价的机构和食品检查机构。从内阁的实施令到部省的实施条例及各种地方食品标准和食品标准，
46、完整的中央到地方的食品安全监管法律法规体系逐步形成了。食品立法要体现民意，过程力争公正、透明。在整个食品安全管理体系中，农林水产品的危险性管理、食品卫生的危险性管理和食品危险性评估分别由农林水产省、劳动厚生省和食品安全委员会负责。三个食品安全监管部门均参与食品生产者、消费者在相关领域进行危险性交流工作。日本政府在食品安全法的结构体系下，制定了更为详细的食品和食品添加剂的卫生标准。20世纪80年代末以来，由于食品原料的化学污染，食品工业化的加深，新技术在食品工业中的应用，国际食品贸易的加快以及人们对食品安全性的重视，食品安全问题已经成为21世纪国际社会广泛关注的焦点之一。由于各种因素的影响，食品
47、的不安全隐患持续增加，使得食品安全问题在世界各地不断出现。中国的食品安全问题也不容乐观。日本食品安全法第3、8条 汪江连论日本食品安全法制度变迁及对完善我国食品安全法的借鉴意义J河南政法干部管理学院，2006（03）：2 英国C.E.Fisher（1993）曾对当代发达国家提出过一份饮食风险清单，说明引起食品安全问题的主要因素有：营养过剩或营养失衡；酗酒；微生物污染；自然产生的食品毒素；环境污染物（包括核污染）；农药及其他农用化学品残留物；兽用药物残留；包装材料污染；食品添加剂；新开发食品及新工艺产品（如生物技术食品、辐照处理食品等）；其他化学物质引起的饮食风险（如工业事故污染食品）。 三、现
48、阶段我国食品安全行政监管体制的主要问题 17三、现阶段我国食品安全行政监管体制的主要问题 （一）多头管理 ,各监管机构职责不清 各监管机构竞相争夺监管权，在背后的强大的经济利益驱动下，相互超越自己的监管权限，然而在出现问题时却互相推脱责任。如畜禽产品的监管同时有农业部、商务部、卫生部、工商行政管理局、质量检验检疫总局等多个监管机构负责监管。如商务部、工商行政管理局。尽管它们在职能上的定位是市场运行管制，然而在实际监管过程中，在食品和各个监管的环节都渗透其中。尽管商务部的职能定位是市场贸易行业管制，在实际监管过程中同样是渗透到各类食品和各个环节的监管之中。而新成立的专业的食品安全监管机构国家食品药品管理局，因为其事实上既无标准的制定权，又无实际的监管权，本应在食品安全监管中承担重要作用，然而只是综合监督和组织协调作用，使得其组织协调的监管职能定位成为一句空话。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法，另一
