1、现代国际关系2OOO年第12期 中东和平进程蹒跚迈步 赵宏图 李 荣 1999年5月，以色列工党取代利库德集团再 次上台执政，使僵持已久的中东和平进程出现重 大转机。巴以重开谈判并取得进展，进入了最终 地位谈判。中断3年多的叙以和谈也于12月中 旬恢复。中东和平进程可望在新世纪全面启动， 出现自马德里和会以来新的活跃期。但未来和 平之路依然艰难，复谈易，达成协议难，落实协议 更难，仍将是今后中东和谈的基本态势。 和谈氛围改善 内塔尼亚胡执政期间，以色列执行强硬的不 妥协政策，使中东和平进程全面逆转，阿以关系 严重恶化。巴拉克上台后，开始调整政策，推动 了和谈氛围的改善。 1、以色列的积极变化为
2、恢复和谈奠定了基 础。由于以色列在力量对比上占有优势，在和谈 中始终处于主导地位，其政策是影响和平进程的 关键因素。巴拉克以“既要和平，又要安全”的 “中左”政策赢得大选以后，从改善周边安全环 境，实现以色列长治久安的战略出发，确定了与 邻国实现历史性和解的执政大纲。为保证这一 政策目标的实现，他在“只有一个以色列”联盟 (32党、桥党、梅马党)的基础上，联合其他6个政 党组成新内阁，使其在议会120个席位中占到75 席。再加上8个在野党中有5个也支持巴的和平 政策，政府在议会中实际可获得90席以上的支持 率，形成了中左势力在议会和政府中均居优势的 格局。1999年9月底，圣经联合阵线等7人因
3、反 对与巴签署协议而退出政府，虽使政府在议会的 席位减至68席，但并未从根本上改变力量对比。 巴新政府因此而被舆论称为“和平内阁”。 对外，巴拉克展开了一连串的和平外交攻 势，呼吁阿拉伯有关各方实现“勇敢者的和平”。 他表示接受以土地换和平原则；不反对建立巴勒 斯坦国；主张从黎巴嫩撤军；愿意从戈兰高地撤 军；提出了在15个月内与阿拉伯国家实现永久和 平的时间表。1999年7月913日，巴拉克分别 同穆巴拉克、阿拉法特、阿b杜拉举行了直接会 谈，部分化解了相互间的敌意，进一步为中东和 谈营造了一个宽松的氛围。 2、阿拉伯国家对巴拉克的和平呼吁给予积 极回应。叙利亚和巴勒斯坦对以的态度变化虽有 疑
4、虑，但也确认巴拉克上台是个新机遇，必须抓 住。阿拉法特公开称巴是“可信赖的和平伙伴”， 承诺“控制恐怖活动”，避免巴执政期间在以色列 境内连续发生恐怖性破坏事件，并逮捕了大约 2000名哈马斯分子。一向视以色列为“侵略者”、 “魔鬼”的阿萨德也公开称赞巴是一个“坚强而诚 实的人”，不但主动邀请以色列议会中的阿拉伯 和德鲁兹议员及市长访同大马士革、约束在叙的 巴勒斯坦激进势力活动，还表示原则同意在部署 国际部队的前提下，以军分阶段从戈兰高地撤 军。与此同时，阿拉伯国家内部也开始捐弃前 嫌，协调立场，叙利亚秘密接待阿拉法特特使，并 主动缓和与约旦的紧张关系，约旦国王阿b杜拉 亲往叙利亚访同。阿拉法
5、特与巴反对派组织进 行协商对话，力争在巴以最终地位谈判中实现巴 内部的团结统一。埃及和约旦积极促和。穆巴 拉克与巴以领导人进行了多次直接对话，还以阿 首脑会议主席身份访美争取支持，对巴以达成新 协议起了重要作用。约旦则为恢复叙以谈判积 极奔走。 3、美国为和平进程预热加温。克林顿对内塔 尼亚胡早有不满，巴拉克的上台及其推行的和谈 政策符合美国的战略利益，因此一开始就得到美 国的大力支持。科索沃战争后，美转向中东，力 争在克林顿任期内在中东能有所建树。克专门 致函阿萨德，敦促他“抓住机会”。美前国务卿贝 克和现国务卿奥尔布赖特、中东特使罗斯等纷纷 前往中东穿梭访问。特别是美同意兑现对以色 列履行
6、“怀伊协议”给予补偿的承诺，向以提供12 亿美元的援助，并允诺今后10年内逐步增加对以 73 维普资讯 http:/ 现代国际关系2000年第l一2期 的军援，在以撤军后，负责更新以军备，确保以的 军事优势。美以还将联合组成一个“战略政策计 划小组”，强化以方对付远程导弹和大规模杀伤 性武器的安全系统。另外，为确保和谈不受干 扰，美国已决定暂缓将美驻以使馆从特拉维夫迁 往耶路撒冷。 巴以率先复谈并取得进展 巴勒斯坦问题是中东问题的核心。马德里 和会后，中东和平进程率先在巴以间实现突破。 1999年以色列政府更迭后，巴以一线依然先行， 于7月27日恢复和谈。 j、经过激烈斗争。巴以签署“沙姆沙伊
7、赫”备 忘录。巴拉克上台后，面临的首要问题是如何落 实前任政府与巴签署的“怀伊协议”，完成从约旦 河西岸撤出13的土地。此协议是1998年l0月 内塔尼亚胡在美国的压力下签署的，仅实行了第 一阶段撤军就陷于停滞。7月27日巴拉克提出 要修改“怀伊协议”，将继续撤军同最终地位谈判 合并，使会谈一开始就陷入僵局。但巴拉克的立 场不仅遭到巴、埃等阿拉伯国家的反对，也使美 国不满。在多方的压力下，经过3o余轮的艰苦谈 判后，以最后同意执行怀伊协议，但将怀伊协 议余下的两阶段撤军重新划分为三阶段，并提出 200o年2月就最后地位谈判达成原则协议、9月 达成全面协议的设想。巴因筹码有限，在以部分 满足其要
8、求和美书面担保按协议撤军后，接受了 以方提出的条件，双方终于9月5日在埃及签署 了落实怀伊协议的沙姆沙伊赫备忘录。 经过相互妥协而签署的备忘录也使双方各 有所得。以方收获在于确定了撤军的时间和最 终地位谈判进程表。而作出重大让步的巴方在 以释放巴犯人、开通西岸到加沙安全通道及兴建 加沙港等方面也得到实惠。协议签署至今，以色 列已部分履行了撤军和释放巴犯人的义务。连 接加沙地带和约旦河西岸的南部安全通道，几经 曲折后也终于在l0月25日正式开通。 备忘录是巴拉克执政后打破和谈僵局的第 一项成果，它不仅将巴以谈判带入一个新的阶 段，也对叙以、黎以复谈形成了新的压力和推动 力。 2、巴以启动最终地位
9、谈判。最终地位谈判根 据1993年的奥斯陆协议，最迟应在巴勒斯坦实 行自治过渡的第三年开始。按照这一时间表， 74 1996年5月巴以应开始最终地位谈判。但因和 平进程一波三折，最终地位谈判也一再拖延。 1999年9月l3日，在奥斯陆协议签署6周年之 际，巴以终于启动了最终地位谈判。根据协议， 双方将经过5个月的谈判于2OOO年2月签署有 关巴勒斯坦最终地位的框架协议，然后在此框架 内进一步解决最终地位涉及的所有问题，争取在 2000年9月签署永久性和平条约，一劳永逸地解 决争端。 最终地位谈判要解决的问题有：巴勒斯坦建 国、耶路撒冷归属、巴难民回归、犹太人定居点、 巴以边界划分、水资源等六大
10、难题。它与阿以双 方的宗教、历史、民族、生存条件、安全环境等密 切相关，既复杂又敏感，谈判难度极大。目前双 方尚未进入实质问题的谈判，正在私下摸底较 量，以求用最小的让步，换取最大的利益。巴方 希望一次性解决所有问题，但巴拉克提出了先达 成原则协议，然后再达成最终协议的“两步走”方 案。以方的底牌是2OOO年2月尽快与巴就巴建 国、边界和定居点等问题达成原则协议，先给巴 一点实惠，换取巴方同意将耶路撒冷和巴勒斯坦 难民回归这两大棘手难题推迟至将来慢慢解决。 在为保留犹太定居点以最终控制约旦河西岸一 定面积领土的问题上，以将视巴方能接受的程度 而定，但至少要控制l0的领土。舆论认为，巴 拉克未来
11、可能将重点放在解决北线的黎巴嫩和 戈兰高地问题上。巴勒斯坦问题在小有进展后 被搁置的命运不能排除。一旦北线取得进展，巴 方谈判地位将更加虚弱，难以得到更多的实惠。 l999年l1月8日，巴、以代表团在约旦河西 岸拉马拉举行了最终地位谈判开启后的首次复 会。但因以政府又批准在耶路撒冷东南地区新 建500套犹太人定居点住房，与最终地位谈判同 步进行的过渡阶段谈判陷入僵局，围绕以军撤出 的5土地应是荒漠还是城镇、在斋月前释放巴 犯人的数量、重开西岸和加沙北部安全通道等问 题上分歧严重，巴方于l2月6日宣布中止最终地 位谈判。此后，在奥尔布赖特的推动下，巴方同 意恢复谈判但只讨论定居点问题。最终地位谈
12、 判的难度由此可见一斑。 叙以和谈恢复 黎以复谈有望 自马德里和会以来，叙以、黎以谈判一直没 有取得实质性进展。1995年，以前总理拉宾曾向 维普资讯 http:/ 现代国际关系20O0年第l一2期 叙作出撤军承诺，双方还就以撤出戈兰高地后的 “安全安排”达成口头谅解框架协议。后因拉宾 遇害，恐怖活动猖獗，1996年初谈判完全中止。 内塔尼亚胡执政期间，双方因在复谈的起点和条 件上争执不下，谈判长期停滞。直到巴拉克上台 后，形势出现转机。1999年12月7日，奥尔布赖 特飞抵大马士革，在叙以之间穿梭斡旋成功。l2 月15日，巴拉克和叙利亚外长沙雷在华盛顿举行 “半个世纪以来两国间最高级别的会谈
13、”，为恢复 中断三年多的和谈确定基本框架。今年1月3 日，叙以在华盛顿附近的谢泼兹敦镇开始举行第 二轮和谈，进入讨论具体问题的阶段。 叙以谈判的焦点是：以是否全部归还戈兰高 地、戈兰高地的安全安排、两国实现全面和平、叙 支持黎巴嫩武装组织等有关问题。目前，双方的 主要分歧是：关于撤军与实现和平的顺序，叙要 求先收回戈兰高地，再签订和约；而以坚持将实 现两国间的全面和平，包括开放边界、开展经贸 往来、发展旅游等作为归还戈兰高地的前提。关 于撤军范围，叙要求以军撤回1967年战争前的边 界。以则准备撤到叙以间的国际边界线，即1923 年英法委任统治线，这直接关系到水资源的划 分。关于安全安排，以要
14、求在撤出戈兰高地时保 留预警站，叙只同意以实行空中预警。 叙以长期为敌，缺乏信任基础，谈判的成功 既需要双方的诚意又需要时间。尽管如此，较之 巴以谈判，叙以谈判相对容易取得突破。原因 是： 1、叙以都急于解决戈兰高地问题。对以色 列而言，戈兰高地是以占领的叙领土，迟早都要 解决，早解决比晚解决有利。因为，中东和平进 程启动以来，叙以谈判始终滞后，而且叙利亚又 以其中东军事强国的地位、及对黎巴嫩政府和阿 拉法特反对派的影响力，制约着中东和谈的全面 进展。事实证明，不与叙实现和平，中东就不可 能有全面的和平。况且，阿萨德身后，叙利亚能 否保持稳定尚难预料。因此，巴拉克不想失去当 前的谈判机会，他一
15、上台就通过各种方式敦促阿 萨德捐弃前嫌，在联合国242号和338号决议的 基础上尽快恢复谈判；并多次强调，以色列准备 付出“痛苦和高昂的代价”。对叙利亚而言，收回 戈兰高地是维护主权的象征。阿萨德非常清楚， 此举不但可为自己的一生画上圆满的句号，而且 有利于其儿子顺利接班。同时，与以色列结束敌 对状态，完全符合叙当前稳定政局，发展经济，增 强国力和改善人民生活的战略需要。而且，戈兰 高地问题越拖对叙越不利，在内塔尼亚胡执政的 三年中，戈兰高地的犹太定居者巳由原来的14 万增加到17万人。为保持军事实力，阿萨德近 年仍从俄罗斯购买了2o亿美元的武器装备，加重 了经济负担。巴拉克如此积极地要解决叙
16、黎问 题，正合阿萨德之意。为此，他采取了和谈以来 最为积极的姿态。据悉，阿萨德近期还准备访问 美国。 2、叙以谈判较之巴以谈判相对单一。以色列 对戈兰高地并无主权要求，双方有关安全安排及 水资源控制等争执多是“技术性”问题。在过去 的谈判中，双方已就部分问题达成一致。最重要 的是以色列要求的安全安排能够抵消叙在以军 撤出戈兰高地后可能得到的军事优势，使以无安 全隐忧。以新政府对此也已基本形成共识。如 果谈判能从中断处开始，应该比较容易取得进 展。叙以能够复谈本身就说明，双方经过私下接 触已就一些问题达成或接近达成一致。 3、美国大力促和。叙在中东的特殊地位和影 响，使得美国无论是在维护以色列的
17、安全还是实 施美国的中东战略上都需要将叙纳入和谈轨道。 为此，美长期在叙以间调停，在巴拉克上台后更 加主动，高层领导人纷纷前往叙以。1999年9月 4日奥尔布赖特在大马士革与阿萨德面谈两个多 小时，最后向阿萨德保证，在获得叙对恢复和谈 原则的同意及对缓和黎巴嫩南部局势的保证后， 美将向叙提供援助，并考虑将叙从支持恐怖主义 国家的黑名单中抹去。此外，一旦和谈取得进 展，也不排除美国军队作为维和部队部署在戈兰 高地的可能性。 黎以谈判即将恢复。黎以谈判自1994年2 月开始后一直陷于僵局。近年来，以国内多数人 将以控制的南黎巴嫩地区视为“政治和军事包 袱”，在撤军问题上基本达成共识。1998年初，
18、内 塔尼亚胡政府就曾宣布愿意接受联合国425号决 议，有条件地从黎巴嫩南部撤军，但遭到叙利亚 和黎巴嫩的拒绝。巴拉克上台后，态度更为积 极，多次承诺将在一年内实现撤军。1999年6 月，以支持的南黎巴嫩军已从黎南部的杰津地区 先期撤出。叙以恢复谈判后，以方已成立了一个 与黎复谈的五人小组，12月24日巴拉克批准了 从黎南部撤军的计划。该计划包括沿两国边境 建造一条40公里长的围栏、在以边界一侧修建新 公路和4个军事哨所等撤军后的防范措施。黎 75 维普资讯 http:/ 现代国际关系2000年第12期 以复谈已箭在弦上。 黎以谈判相对叙以要简单得多。迟迟未取 得进展的根本原因是黎政府受制于叙。
19、今后黎 以谈判仍取决于叙以谈判的进展。但以在黎问 题上的主动行动却可一石数鸟，既可推动黎以复 谈，又有利于分化叙黎同盟，对叙继续在黎驻军 施加压力，在一定程度上还可能推动叙以谈判。 和平之路漫漫 中东和平进程重新启动并恢复生机，加之巴 拉克提出将在15个月内全面解决阿以问题，使舆 论普遍对阿以和谈前景充满信心，认为2000年将 是“中东全面和平年”。乐观的估计是，随着巴 以、叙以和黎以谈判的恢复，和平进程可望取得 进展，甚至在某条轨道取得重大突破。阿以关系 的全面改善还将促进地区的经贸合作。但历史 经验证明，对阿以和谈前景绝不可过于乐观，对 困难和曲折要有足够的估计。 1、以色列内部潜在的不利
20、因素将直接影响 和谈的进展。首先，巴拉克政府的地位具有明显 的脆弱性。巴虽已组建了一个较为稳定的政府， 但近年来，以色列参政党派和政见分歧明显增 多，多党议会制所造成的“政党政治”越来越突出 地危及政权的稳固性。巴执政仅半年，就已经历 了两次政府危机：9月底圣经联合阵线因反对与 巴签署“沙姆沙伊赫备忘录”而退出了政府；12月 27日右翼党派沙斯党因内阁未满足该党增加宗 教学校的预算而威胁要退出政府，经紧急协调， 才暂时平息了风波。沙斯党在议会拥有17席，对 政府能否保持议会的多数席位具有举足轻重的 作用。本届政府共由9个党派组成，巴拉克必须 确保它们在以内外政策上的一致，否则地位难 保。巴政府
21、即将进入的风险区是巴以最终地位 谈判和叙以戈兰高地的谈判、协调各党派的利益 与要求、振兴连年滑坡的经济等，稍有不慎，就可 能出现危机。其次。巴拉克的和谈政策没有本质 变化。所能作出的让步有限。以色列的和谈政策 不是某个政党和个人所能决定的，无论谁上台， 都只能在既定的基本政策框架内运作。巴拉克 上台伊始就公布了和谈的“四不政策”，即以绝不 退回到1967年六五战争以前的边界；耶路撒冷是 不容分割的以色列国首都；定居点仍将处于以色 歹IJ的管辖下；外国军队不得进驻约旦河西岸。9 月13日在巴以最终地位谈判开幕式上，以色列外 76 长利维又重申了这一政策。另据统计，巴拉克执 政头6个月共决定在被占
22、领土兴建定居点住房约 3000套，超过1967年以来的任何半年。因此，不 能指望巴拉克在谈判中作出重大妥协来推动和 谈。第三，以右翼反和势力并未偃旗息鼓。以利 库德集团为首的右翼反对派在本届议会虽仅有 26席，但他们反对向巴勒斯坦和叙利亚让出土地 的立场在国内仍有市场，而且还在伺机东山再 起。利库德集团领导人沙龙已公开批评政府： “把撤出戈兰高地作为启动和谈的条件，是巴拉 克向叙利亚作出的全面投降，也是为了美国的利 益而作出的投降。” 2、中东和谈全面进入攻坚阶段。难度增大。 巴以当初签署奥斯陆协议时，本着“先易后难， 分阶段解决”的原则，将巴以之间最困难的问题 推到最终地位谈判。签署“怀伊协
23、议”和“沙姆沙 伊赫备忘录”时，双方又把本属于自治阶段的许 多棘手难题并人最终地位谈判。而叙以复谈没 有迂回之路，一开始就要面对戈兰高地撤军问 题。在这些关系主权和安全问题的谈判中，双方 回旋余地都不大，激烈的斗争在所难免，曲折和 倒退也不能排除。 3、巴勒斯坦极端势力不会沉寂。以强巴弱的 谈判态势决定了巴极端组织的反以、反和暴力恐 怖活动必将伴随和谈的全过程，并将随着和谈的 进展和演变而时高时低，难以完全控制。1999年 9月沙姆沙伊赫谅解备忘录墨迹未干，以色列 北部即发生恐怖爆炸事件。这类案件最易挫伤 民众的信心，给和谈造成意想不到的冲击和破 坏。 4、美国的作用和影响力受到一定程度的限
24、制。一是巴拉克上台后已公开拒绝美国继续充当 中东和谈的“警察”。他一改以色列历届总理就 任后首先访美的惯例，首先会晤阿方领导人，然 后才到美国。在接受纽约时报采访时，公开表 示不希望美国直接介入和谈，希望美从台前退到 幕后，减少美中央情报局在加沙和西岸的作用。 而美国显然默许了巴拉克的要求。两次推迟了奥 尔布赖特中东之行的行期。二是2OOO年是美国 大选年，美将逐步进入大选准备阶段，精力将更 多转向国内，对中东和谈的投入可能减少。 中东和谈虽已全面起动，但复谈容易，进展 却难，即使就某个问题达成协议，执行和落实协 议将更加不易。巴拉克在15个月内全部解决中 东问题的许诺可能只是一种良好的愿望。o 维普资讯 http:/
