1、 中央与地方养老保险责任划分的统账分管模式“” 林治芬 （南京财经大学公共管理系，210046） （Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210046, China） 摘 要：中央与地方社会保障责任划分集中体现在养老保险责任划分上。本文提出“统账分管”模式，即养老保险统筹缴费改为社会保险税，收入及相应支付归中央，选定时点上退休“老人”、“中人”的基础养老金也归中央，社会保险税结余划转给全国社会保障基金；养老保险个人账户收入及相应支付归地方，60%替代率以上部分的养老待遇由地方补充养老保险解决，个人账户结余由地方负责做实个人账户
2、。经过2030年完成养老保险制度过渡。 关键词：中央 地方 养老保险 责任划分 在中国，中央与地方政府的社会保障责任不清一直被理论界和实务界公认为是影响中国社会保障制度健康发展的重要因素。其实，中央与地方社会保障责任的大框架已基本清晰，一般社会救济与优抚安置连同社会保险的医疗、失业、工伤、生育保险，基本以地方为主，在这些方面中央与地方之间并无更多牵扯。真正导致中央与地方政府间社会保障责任不清的主要是养老保险的责任划分，更准确地说是养老保险责任的定量划分。可以说划清中央与地方政府间养老保险的责任，也就基本划清了中央与地方政府间的社会保障责任。 一、中央与地方政府养老保险责任划分的基本思路 关于社
3、会保障的责任划分有两个基本层面，一是政府与市场的社会保障责任划分，二是中央与地方政府的社会保障责任划分。从国际一般经验看，政府与市场的社会保障责任划分主流模式为：社会保障体系中的社会救济、社会福利以及优抚安置的内容基本以政府负责为主，当然重大灾害救助要由中央政府负责；而社会保险中的基本保险部分多以基金自平衡为主，只是在出现制度性缺口的情况下，政府才予以补助；至于补充保险部分则多以市场化运作为主。关于中央与地方政府的社会保障责任划分，一般模式是社会救济、社会福利和优抚安置归地方政府，社会保险中除养老保险外，其他保险大多归属地方政府，极少国家将失业保险也归中央政府。 从理论上说，划分中央与地方社会
4、保障责任，应遵循以下原则：有利于新旧制度断开，固化历史债务，培育新制度成长并具有可持续性；有利于中央与地方政府财力平衡，并调动两个积极性；有利于责任分明，能够度量并可实施。有利于各政策主体利益结合，减少政策执行阻力，提高政策效果。 借鉴国际经验，结合中国社会保障制度现实，笔者提出中央与地方养老保险“统账分管”的责任划分模式，具体内容如下： 1、将养老保险社会统筹部分改为社会保险税，收入归中央。相应地由社会统筹支付的相当于社会平均工资20%部分的基础养老金支付也归中央，由中央以预算形式向省级政府拨付，由省级政府组织发放。养老保险个人账户部分仍然保留缴费形式，收入归地方，由个人账户积累部分支付的养
5、老金支出也归地方。 2、基本养老金目标替代率为60%，个人账户部分负担40%，社会统筹部分负担20%。 3、以1997年为时点，对此前退休的“老人”，其退休金按60%替代率由中央支付，这部分债务的数额经固化后，随着“老人”的减少而逐步缩小，经过20年到2017年基本结束。 从1997年至2003年新增加的退休人员，其养老金个人账户有了一定积累，因此这部分退休人员的养老金按55%替代率由中央支付；随着他们个人账户的积累，养老金待遇中来源于个人账户的部分会增大，因此，中央对这部分人员的养老金支付比例逐年降低，每年降低一个百分点，经过30年降至20%。 4、离退休人员超过60%以上部分的养老金待遇由
6、地方政府设立地方补充养老金予以解决。由于经济发展差距，养老金待遇不可能全国一刀切，应该允许地方间有差别，国家承认省际间差别，即按各省平均工资确定各省养老金待遇，至于省内各市之间的差距，由省级政府负责调节。 5、中央结余划转至全国社会保障基金，地方结余逐年做实个人账户。以后地方是否将养老保险个人账户做实，要向社会公布，并将成为吸引投资和人才的一个风向标。 二、中央与地方养老保险责任划分的具体测算 依上述思路，笔者以2003年为例，建立如下养老保险中央和地方各自的平衡体系： 中央统筹收支平衡体系 中央养老保险统筹收入=2003年城镇就业人数城镇单位就业人员平均劳动报酬20% 1997年离退休人数当
7、年职工平均工资60% 中央养老保险统筹支出= 1997年后新增离退休人数当年职工平均工资55% 地方个人账户收支平衡体系 地方养老保险个人账户收入=2003年城镇就业人数城镇单位就业人员平均劳动报酬8% 地方养老保险个人账户支出=1997年后新增离退休人数当年职工平均工资5% 关于测算方案的几点说明： 1、人员范围。关于养老保险制度涉及的人员范围，可有5个层次的概念：全部就业人员、城镇就业人员、城镇单位就业人员、职工、企业职工。目前我国仅就城镇企业职工养老保险规定了统一制度，但社会上对于企业与行政事业单位职工退休金待遇悬殊问题意见很尖锐，同在一片蓝天下，同样为社会劳动，养老金待遇除因个人努力因
8、素外，不应该有过大差距。因此，笔者以全部城镇就业者作为测算范围，以期寻找一条解决不同性质单位退休人员待遇过于悬殊的不合理现象的新思路。 2、在计算养老保险收入时以城镇就业人员为基础，工资却并没有采用城镇就业人员平均劳动报酬，而是采用城镇单位就业人员平均工资。这一方面是因为城镇非单位就业人员平均劳动报酬指标不易取得，另一方面是因为城镇非单位就业人员平均劳动报酬高低相差悬殊，用城镇单位就业人员平均劳动报酬基本可以代表其一般水平。 3、在计算离退休人员养老金待遇时，按照职工平均工资的一定比例进行计算，而没有按照单位就业人员平均劳动报酬计算，这是因为我国目前的退休人员基本都是以职工身份退休的。 4、表
9、中的“老人”是指1997年前已经离退休的人员；“中人”是指1997年至2003年期间新增加的离退休人员，测算时采用2003年末离退休人数减去1997年离退休人员的90%（平均存活率）计算。 测算结果见附表1、2。 通过测算可以看出，2003年中央养老保险统筹收入在支付了应由中央负责的基础养老金待遇后，尚有40%左右的结余，这些结余可转至全国社会保障基金，备做养老保险储备基金。这是当前我国“人口红利”给我们提供的宝贵贡献，它提醒我们要趁人口结构尚为有利情况下，多为未来人口老化提供积累。 通过测算也看出，地方养老保险个人账户收入在支付当年养老保险个人账户养老金待遇后，也尚有60%多的结余，这些结余
10、要由地方政府用来做实个人账户。个人账户做实资金由地方政府决策运作，其资金情况要定期向中央报告，并向社会公布，对这部分资金的监管是新制度一个至关重要的大问题。 表1 中央养老保险统筹收支平衡测算 表2地方养老保险个人账户收支测算 统筹收入 （亿元） 老人支出 60%替代率 中人支出55%替代率收支结余（亿元）结余比例（%）个账收入（亿元）个账支出 （亿元） 收支结余 （亿元） 结余比例（%）全国 4516.1 1349.7 1204.4 1962.0 43.4 361.3 109.5 251.8 69.7 北京 344.6 105.1 97.5 142.0 41.2 27.6 8.9 18.7
11、67.9 天津 91.0 12.5 38.7 39.9 43.8 7.3 3.5 3.8 51.9 河北 142.5 39.2 41.4 61.8 43.4 11.4 3.8 7.6 66.9 山西 97.0 32.0 21.9 43.1 44.5 7.8 2.0 5.8 74.5 内蒙古 79.1 29.6 16.4 33.1 41.8 6.3 1.5 4.8 76.3 辽宁 218.4 51.3 62.3 104.9 48.0 17.5 5.7 11.8 67.6 吉林 83.0 18.1 28.0 36.8 44.4 6.6 2.5 4.1 61.4 黑龙江 148.1 38.0 49.
12、9 60.2 40.6 11.8 4.5 7.3 61.6 上海 266.6 32.4 98.4 135.8 51.0 21.3 8.9 12.4 58.0 江苏 300.3 84.3 91.0 125.0 41.6 24.0 8.3 15.7 65.5 浙江 313.4 121.0 72.4 119.9 38.3 25.1 6.6 18.5 73.8 安微 115.5 36.7 28.3 50.5 43.7 9.2 2.6 6.6 72.1 福建 135.7 54.3 23.4 58.0 42.8 10.9 2.1 8.8 80.5 江西 79.7 25.5 18.6 35.6 44.6 6
13、.4 1.7 4.7 73.6 山东 284.3 115.0 44.8 124.5 43.8 22.7 4.1 18.6 82.1 河南 178.9 60.6 45.6 72.7 40.6 14.3 4.1 10.2 71.0 湖北 149.1 36.4 55.6 57.1 38.3 11.9 5.1 6.8 57.5 湖南 144.4 39.6 43.2 61.6 42.7 11.6 3.9 7.7 66.2 广东 519.3 216.2 80.3 222.7 42.9 41.5 7.3 34.2 82.4 广西 89.4 29.3 22.0 38.1 42.7 7.2 2.0 5.2 72
14、.2 海南 23.6 6.7 4.9 12.0 50.9 1.9 0.4 1.5 76.5 重庆 79.2 21.9 21.1 36.3 45.8 6.3 1.9 4.4 69.6 四川 170.0 44.4 50.2 75.3 44.3 13.6 4.6 9.0 66.4 贵州 52.6 15.1 14.2 23.4 44.5 4.2 1.3 2.9 69.3 云南 87.6 22.4 23.9 41.4 47.2 7.0 2.2 4.8 69.0 西藏 12.8 4.3 4.7 3.8 29.4 1.0 0.4 0.6 57.3 陕西 116.2 43.7 24.5 48.0 41.3 9
15、.3 2.2 7.1 76.0 甘肃 61.2 18.5 15.2 27.5 44.9 4.9 1.4 3.5 71.8 青海 22.2 6.2 5.7 10.3 46.3 1.8 0.5 1.3 71.1 宁夏 21.0 7.5 4.4 9.1 43.4 1.7 0.4 1.3 76.6 新疆 89.4 8.3 55.8 25.2 28.2 7.2 5.1 2.1 29.5 资料来源：根据有关年份的中国统计年鉴和中国劳动统计年鉴数据计算。 三、养老保险“统账分管”责任划分模式的意义 养老保险“统账分管”责任划分模式，概括地说即是将养老保险社会统筹缴费改为社会保险税，其收支划归中央，个人账户仍
16、保留“费”的形式，收支归地方，旧制度债务固化后以中央为主，新制度运行平衡归地方。该模式的提出： 1、符合理论规范。 从理论上说，社会保险费的统筹和个人账户是性质不同的两部分缴费，统筹“税”性明显，而个人账户“费”性突出。社会统筹与缴费者单位和个人并无直接联系，也无缴费的内在利益驱动，具有明显的外部性和税收性质，假如没有社会保险费的统筹缴纳，那么这些缴费就应该是企业的利润，企业就应该缴所得税，征收社会保险费只是企业所得税的转化形式，因而需要税务征收的强制性作保证。而个人账户缴费部分完全记录在个人名下，其资金所有权是个人的，个人缴费同其将来的待遇享受是直接挂钩的，主要是私人性，兼有公共性，不具有税
17、收性质，因此个人缴费并不需要税务的强制征收，而应以政策激励、制度吸引为主。另外，社会统筹资金体现的是代际养老，一般只需短期平衡；而个人账户资金则是个人一生收入的跨时分配，需要进行长期平衡。因此，将社会统筹和个人账户资金分征分管是科学的。 2、符合政策主体利益，体现人性化管理。“统账分管”模式与当今就业形式相适应，方便灵活就业人员缴费，利于企业单位的缴费积极性，也方便了劳动力的流动，还促进了社会保险个人账户的统一管理。不过，地方政府不大欢迎这种模式，因为一旦企业的统筹与个人账户缴费之间的联系断裂，社会统筹部分的征缴将更为困难。事实上，政府是在利用个人账户对社会统筹的制约关系来维持对社会统筹的征收
18、，而这种职能是不应该由缴费者个人承担的，劳动者只能保证自己按时缴费，而难以决定企业单位的按时缴费。现行社会保险待遇享受条件中多半规定只有个人和企业单位同时完成缴费并达到规定年限方可享受其待遇，从而把很多参保对象只因单位欠费而排除在社会保险待遇享受范围之外。这其实也是一种“霸王条款”，对缴费者来说是不公平的。在实行了“统账分管”模式后，可以分清企业与个人的责任，方便灵活就业人员缴费的制度设计，形成企业缴税、个人缴费的征收格局，有利于社会保险缴费制度的完善。 3、明确分开了中央与地方政府之间养老保险责任划分，从根本上斩断了地方对中央的依赖。长期以来，我国养老保险历史责任与现实责任搅在一起，中央与地
19、方责任混在一块，工作努力的有结余上级不管，工作消极的出差额上级给补助，就如人们常说的“哭孩有奶吃”，缺乏明确的是非标准和理性判断，中央处于无尽的补助之中。这种状况的负面影响恶劣，至今全国已有27个省份养老保险赤字，且缺口仍在不断扩大，新制度面临严重挑战。将新旧制度断开，固化历史债务并逐步消减，明确中央和地方之间的责任，对我国养老保险制度乃至整个社会保障制度健康成长具有重大而紧迫的现实意义。 4、将“统账分管”与多支柱养老保险体系很好地结合在一起。“统账分管”与我国现实中“统账结合”制度模式并不矛盾，“统账结合”在缴费上体现为两部分，在待遇上也体现为两部分，但这两部分并不一定非要在一起合并征收、
20、混合管理。本文所提“统账分管”模式仍然是统筹和个人账户两者的结合，不过是结合的方式有所改变。中央管理的20%统筹收支是第一支柱，地方政府负责的40%替代率部分的个人账户收支是第二支柱，地方政府及单位的补充养老保险属第三支柱。通过“统账分管”模式，养老保险各支柱得到有机整合，有利于养老保险体系健康发展。 5、解决社会保险费征收难题。长期以来，我国社会保险费征收一直在经办机构和税务部门之间争执不断，始终难以统一。这里有一个理论盲点，即很多人片面地强调社会保险费改税。其实，费与税是具有不同性质的，税具有明显的强制性和无偿性，费则具有一定的返还性，缴纳与利益享受之间有直接联系，我国的社会统筹更接近于税
21、，而个人账户更接近于费，笼统地将我国目前“统账结合”的养老保险费改税，于理论上是不科学的，于实践是有害的。本文所提“统账分管”模式，将统筹与个人账户分开，统筹改税，归国家税务部门征收，个人账户保留费，由地方税务部门征收，并且社会保险税与费的登记、申报及征收计划的确定也都由税务部门负责，社保经办机关只负责社会保险待遇的发放，税务和社保两家一个管收，一个管支，既可减少两家之间的扯皮现象，同时也方便了计算机网络连网，从而彻底解决社保、税务两家分征的局面，促进社会保险税费的征收，推动社会保障制度的完善。 6、保证社会公平。“统账分管”模式具有很强的再分配功能：国家负责20%基础养老金，使所有退休者平等
22、地具备了基本生存条件基础，缩小了退休者之间待遇水平的差距；又因为是按照各省的平均工资支付养老金，因此对省内各市之间的养老金待遇差距也有所调节，包含了地区间再分配因素；同时对超过60%以上部分的养老金待遇，由地方或单位采取补充养老金形式予以补充。这样在省范围内，不论何种性质的单位，但凡符合国家规定条件退休的人员都是统一政策，养老金的差别只体现为个人账户积累额的多少，从而有效激励劳动者的缴费积极性，缩小养老金的差别过大，在保证社会公平的同时也突出了效率。 7、有利于全国统筹，方便劳动力流动。养老保险制度中的基础养老金部分由中央管理，在全国范围内统一平衡，这为养老保险全国统筹、劳动力在全国范围内流动
23、、建立全国统一的劳动力市场打下基础。 最后需要说明，在实施养老保险“统账分管”模式时有几个问题要加以注意，一是本文仅就2003年进行了方案平衡测算，事实上中央需要进行每年的动态平衡，地方要进行当年及其长期平衡。二是方案将中央基础养老金和个人账户养老金按60%替代率设计，而目前我国绝大部分行政事业单位和少数企业单位的退休金替代率都在百分之八、九十以上，这一块差额要通过地方和单位的补充养老保险加以解决。同时，省内各市之间的地区差异也要靠地方政府予以调节。地方政府要切实加强研究，认真测算，这对确保制度实施极为关键。三要明确“统账分管”模式一个重要基点是个人账户制度设计的自我平衡，即在现有利率水平等客
24、观因素条件下，个人账户缴费比例为多少方可实现其40%的替代率。新制度务求资金自我平衡，不再留有制度硬缺口。四是考虑到企业目前缴费率过高的现实，建议国家考虑是否将养老保险统筹费率由20%降至15%，相应地由统筹基金支付的养老金待遇部分也降为社会平均工资的15%；同时随着个人账户缴费年限的增加等因素，将个人账户养老金替代率目标由40%提高至不超过45%，这样加上地方、单位1015%的补充养老保险，则劳动者养老金替代率达到70%左右。 参考文献： 1李珍：社会保障理论，北京：中国劳动社会保障出版社，2001年12月。 2穆怀中：社会保障国际比较，北京：中国劳动社会保障出版社，2002年1月。 3财政部社会保障司：社会保障资金统计资料，中国财政经济出版社，2002年12月。
