1、草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 1 2 第三部分 建立全球气候服务框架 第 10 章 - 管理安排1 草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 引言 气候服务全球框架的管理对于长期成功将是至关重要的。管理机制本身将为实施服务框架提供高层指导方向，并将监管正在执行的规划和安排。因此，该机制必须同时包括政治和技术问题。它应当是行政规模不大，与服务框架的促进和协调作用相符，但同时相对先进，以处理其复杂的机构设置和各
2、国政府和主要利益攸关方的不同需求，以及高科技水平等问题。在本章中，我们将仔细考虑各种要求，并阐述两种选择方案。 主要需求和限制 该机制需要精心设计，以尊重政府的作用，尊重并加强国际组织的职责，明确其在服务框架中的作用和责任，以及最大限度实现所有利益攸关方的承诺和合作行为。因此需要对利益攸关方的动机和和能量有很好的认识。主要的利益攸关方是负责或代表对气候敏感的部门或人民的政府，特别是世界气象组织，因其负责现有气候资料系统，以及相关的科学团体。 许多国家的政府已向我们强调他们的期望，即政府将在服务框架的管理和实施中发挥核心作用。我们完全认同这一点，鉴于大部分气候信息和服务属于公益性质并依靠公共资金
3、支持，我们认为服务框架要取得成功必须得到政府的高度关注和大力支持。同样重要的是该服务框架应与国际和国内政策以及各国政府的气候变化计划妥善联系起来。 用户的利益应在服务框架的治理中得到体现。服务框架的主要挑战是将气象界的集中的和受动机产生的利益与许多相关部门的多种和部分利益以及与用户的利益相结合。虽然在人们期待气象和气候机构成为服务框架的骨干，但是只有当那些认为可从气候信息利用中受益的人们的充满活力地协同参时才取得真正的成就。因此，特别需要努力让用户代表和部门机构参与最高层面的框架管理和实施。 我们认识到，该框架将不适合常见的组织模式，诸如那些政府部门、研究机构或私营企业的模式。该框架的权力不是
4、来自选举授权或金融资本，而且来自其联合有关各方，并在它们之间达成协议的能力，以帮助各方实现其目标。在服务框架的所有层面都有建立或达成协议以及承诺的要求。我们听取了许多国家政府，组织和个人的意见，并深信能够通过融合各种模式和机制的方式开发这一服务框架。 我们一致认为，联合国系统是合适的服务框架管理和实施的所在地。原因如下。气候问题的全球尺度、气候变率与气候变化的联系以及气候在可持续发展中的作用都需要国际协调。在该框架中政府的核心作用显然在于利用现有的多边机制。最后，将框架的各项活动与联合国系统的实体，特别是与各主要开发和技术机构、计划署和基金会建立密切的联系，通过这种方式能够发挥宝贵的协同作用。
5、 2 草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 14 16 19 22 23 管理机制也应反映出一些基本原则，如效率、透明度、问责制、灵活性、公平性和参与。当然，最重要的要求是，该机制应在工作实践中真正有效运作。它必须能够促进实现服务框架的近期实施目标，以及形成并管理该框架的长期发展和演进。 10.3 成功标准 建立衡量框架成功的标准的重要性出于如下理由。将为该组织制定现实的目标，并作为衡量进展的重要的管理工具。若进展没有达到人们的预期，这些标准会不可避免导致审查其建立的过程，以发现问题并采取补救措施。 成功的第一个标准必须是建立工作结构
6、的规则。本专题组预计在世界气象组织大会批准那一年内，该框架的主要管理组将会召开会议，通过了一项实施计划并就各技术委员会达成一致，各委员会将在其指导下实施服务框架。 从长远来看，该框架将受到以下检验： 政府的认可以及对框架的实质支持水平。 12 建立和维持伙伴关系的能力，特别是与联合国各机构和计划署、利益攸关方、用户代表、气13 候观测和信息系统管理人员、研发组织、区域和国家气候研究机构; 利用气候服务的总体增加情况，以及根据对用户群体开展的系统调查确认所提供的气候服务15 对目标社区的规划和其它决策产生的影响; 全球和区域交换的气候资料和信息的增加情况; 17 将气候研究成果转化为气候服务的效
7、果，按现有服务的增幅，包括决策辅助工具的数量和类18 别，以及与主要气候产品相关的不确定性的减少幅度予以衡量; 在援助机构和其他捐助方资助下开展项目的能力。 20 为维持其现行的和长期的活动吸引必要资源的能力。 21 10.4 拟议的治理方案 本专题组最初考虑了五种用于管理和实施服务框架的方案： 在联合国系统中创立一个新机构 24 在某个现有的联合国系统实体的机制内承办 25 在联合国系统中创立一个新的政府间专门委员会 26 设立一个联合委员会，它与联合国系统中几个感兴趣的实体所采用的机制联系起来 27 3 草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 2 3 4 5 6 7 8 9 10
8、 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 在联合国系统之外创立一个非盈利的基金会 1 经对上述方案仔细审议后，特别是考虑到他们在广泛满足上面概括的各种需求的能力方面，因此本专题组的结论是应当对其中两个一般的选择方案作更深入的审核，第一个方案是以一个政府间专门委员会为基础；第二个方案的基础是把联合国系统实体承办服务框架与共同参与结合为一体。下面对这两个选择方案作更详细的探索。 由于可能遇到政治和财政障碍，并考虑到取得结果所需的时间因素，另由于我们感到服务框架并不需要如此庞大的方法，因此本专题组排除了关于创立一个联合国新机构
9、的方案。由于基金很难提供所需的政府间能力和取得与政府的联系，因此本专题组原则上也排除了关于设立非盈利基金的方案。 10.5 A方案：在联合国系统内设立一个新的政府间专门委员会 我们预计最初可通过感兴趣的联合国机构或计划共同发起的方式建立这样一个政府间委员会，充分利用他们的最高管理机构（大会）。一旦建立起来，该专门委员会可向所有国家的会员开放并可定期召开全体会议（也许每年召开一次）。该委员会可选举一位主席和一个小规模的管理委员会，在休会期间开展该委员会的日常事务，并指定若干技术委员会，负责监管工作并未该框架的实施工作做出贡献。我们建议，为了简化工作程序，重点突出预期的结果，而不是机制，该委员会可
10、命名为“政府间气候服务专门委员会”，而不称之为“政府间全球气候服务框架委员会。 我们预计针对全球气候服务框架的每一个（共五个）主要组成部分都有一个对应的高层技术委员会（见图9.1），技术委员会由主要利益攸关方的代表组成，我们还预计上述技术委员会的主席可成为该总体管理委员会的当然成员。图10.1显示我们认为的该专门委员会模式的意示图。 可在某个联合国机构中设立一个规模小的秘书处（如图10.1“方案A”所示），负责为专门委员会及其技术委员会的工作提供支持。该秘书处的负责人对所有战略和工作计划事务向该专家委员会主席负责并对当地行政管理和托管事务向主办机构负责。本专题组认为，世界气象组织是在主办该秘书
11、处的配置最佳的组织。 图 10.1： 政府间专门委员会方案A的意示图. 现有的相关模式 在发现该选择方案过程中，本专题组在很大程度上受到政府间气候变化专门委员会的管理安排的启发，该委员会近几十年来在全球气候变化的辩论始终是科学方面的主要声音，并成功地动员和协调庞大的自愿合作力量，制作出非常重要的政策指导产品。 4 草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 我们认识到，虽然全球气候服务框架的任务与政府间气候变化专门委员会的任务有很大的
12、不同，前者的工作重点主要放在业务和开发活动方面，但是即便如此在利益攸关方和管理需求方面仍有相当大的并列可比之处。我们还认识到，根据最近围绕政府间气候变化专门委员会的讨论结果，该委员会秘书处的支持力度有可能得到加强，以提高其运作的透明度。如果为全球气候服务框架选择一种建立一个专门委员会的选择方案，我们谨建议考虑在最近对政府间气候变化专门委员会的评审中吸取的经验教训。 另外一个可借鉴经验教训的模式是政府间海洋学委员会，该委员会在行政上隶属联合国教育科学和文化组织。其作用是促进海洋研究、服务、观测系统、减灾和有关能力开发方面的国际合作并协调相关的计划，以便了解更多和更好地管理海洋和海岸带地区的自然资
13、源。 与现有各机制的联系 负责全球气候服务框架的专门委员会的各项工作安排将需要充分利用联合国系统现有的委员会和机制，避免工作重复。特别是，全球气候观测系统的主席领导该专门委员会的观测与监测委员会的工作，这将会是适宜的，这样则具有共同的成员，两者相得益彰。同样，研究、模拟和预测委员会能够与世界气候研究计划的联合科学委员会联系起来，而气候服务信息系统委员会能够与世界气象组织的WMO信息系统跨委员会专题组联系起来。需要进一步的探讨，以确保其它框架委员会同样与联合国系统组织的相关机构很好地联系起来，主要与涉及发展、粮食安全、卫生等方面的组织挂钩。能力开发委员会将接受某个开发组织（例如：联合国开发计划署
14、）的领导而从中受益。我们预计用户界面计划委员会将需要与各分委员会一道至少为三个部门/行业共同开发一种联合方法，可选择这三个部门/行业作为全球气候服务框架工作计划的优先重点。 秘书处可在以下方面为专门委员会主席和各技术委员会主席提供支持：组织会议，分发信息，保留记录，维持通信，制作报告和出版物以及开展宣传活动等。秘书处可由一位主任级别的官员作为领导者，为四个委员会的每一个委员会配备几位高级官员以及负责行政管理和沟通宣传方面的辅助人员。秘书处应由某个现有的联合国机构承办，该机构可为其提供必要的办公场地，计算机系统和行政方面的支持。 A方案 的特点 选择方案A的主要优势在于全球气候服务框架有明确和独
15、立的职责领域，直接向各国政府负责，国家技术专家（通常作为政府代表）具有很强的参与潜力以及具有独立性和高影响力，这可有助于保证得到联合国系统各实体和过程的良好的联系渠道。然而，要呼吁各国政府为一个新的政府间机制注入新的活力，并将需要适当的资源维持必要的正式过程，特别是确保发展中国家的参与。 5 草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 10.6: 选择方案 B：在联合国系统内设立一个联席委员会，由某个现有的机构承办并召集会
16、议 如图10.2所示，在此方案中，可设立一个由联合国系统内相关实体（机构、组织、计划署、职能部门和独立的基金会）组成的联席委员会，领导和指导该服务框架。在这种情况下，可通过现有的各政府间实体的大会并通过讨论针对与服务框架有关的具体议题的方式发挥各国政府的作用。这样，在联席委员会审议过程中各参与机构实体的官员可代表各自的大会作出各项决定。这里提出所谓“联席委员会”的建议的目的是为了强调：该委员会的总体作用是制定联合政策，而不是管理具体实施的细节。 该联席委员会可由某个联合国机构的负责人代表联合国系统召集会议并向联合国执行向首脑委员会报告工作。召集会议的机构还应当承担该委员会的秘书处。在召开全会时
17、，联席委员会可向联合国系统所有机构实体开放，对此我们建议每年召开一次会议。全会可按达成共识的方式作出各项决定，若需要，包括各委员会和各主席的选举。全会可建立一个由有强烈兴趣的组织组成的管理委员会，负责在全会休会期间监管服务框架的落实工作。管理委员会可批准各项工作计划和预算，每位成员可确保掌握适当的该组织的批准权和资源。该管理委员会可选举一位主席。如前面A方案所述，可建立几个技术委员会，负责监管服务框架的5个组成部分和秘书处的工作，并为其做出贡献。 图10.2：B方案的意示图，由联合国牵头的实施全球气候服务框架的选择方案。 联合国系统中有关的协调机制 在联合国系统中目前有几种可能的选择作为本方案
18、的模式，特别是联合国水计划、联合国能源计划和联合国国际减灾战略，虽然其中没有一个计划对服务框架有业务需求。每个计划或实体都设有一个小规模的秘书处，并从事一些与倡导、协调和政策制定有关的数量有限的计划。在这些协调机构中都没有任何重大的业务职责；这依然是会员组织的显著特点。 例如，联合国水计划的目标是协调与获取水、管理、质量和风险有关的政策和计划。该组织每年召开两次会议，与会人员由27个会员组织的高级计划官员组成。大约有20个民间社会的组织直属伙伴机构，他们参加开放的联合国以水为主题的协商部分的会议。选举出一位轮流担任的主席，任期为几年。联合国水计划的结果（一般由其成员的小组完成）包括3年发表一次
19、的“世界水发展报告”、一些专题报告，如：从男女性别方面看待水资源和卫生条件, 以及有关水在适应气候变化中关键作用的宣传简报。联合国国际减灾战略是一个较大的和更具独立性的实体，它由联合国秘书长的一位特别代表领导，并通过秘书长向联大报告工作。该实体每连年召开一次“全球降低灾害风险平台”会议, 与会者由政府技术代表和有关民间社会团体的领导组成。这一新颖的安排的目的是共享知识，开展评估并为降低灾害风险战略和工作重点提供方向指导。 6 草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
20、24 25 26 27 28 29 30 在联合国秘书长主持下，联合国执行首脑委员会每年召开两次会议，它作为联合国系统的一个捋顺工作的协调机制行事。该委员会考虑大的战略问题，如应对联合国在为其会员政府“行动协调一致”方面面临的挑战以及在支持各国应对气候变化方面的挑战。已向联合国执行首脑会议通报了有关建立“全球气候服务框架”的情况，而且该首脑会议未来会为高层联合国系统的承诺提出一个自然关注重点。 B方案 的特点 B方案在许多方面与A方案相似。主要区别在于服务框架的推动力主要更牢靠地放在联合国及其技术机构中。该方案能够很快得到实施，并能够立即让联合国系统的各种机制参与其中，特别是在计划层面上。同样
21、，治理和管理所需的财务需求可能相对较低。 但是，存在一些重大挑战和额外支出，首先是把服务框架的各种需求列入多个联合国系统实体的已经排的很满的议事日程，其次是从所涉及的许多性质不同的政府间过程中得到一致的和及时的政府导向。这会给服务框架的主要官员赋予更大的职责，独立地确定各种导向。这在很大程度上取决于这个联席委员会及其召集人的领导性质。我们之所以使用“召集人”一词，这是为了突出强调在联席委员会和管理委员会中所涉及到的促进作用和推进领导、承诺和团队工作的必要性。 本专题组认为，在服务框架建立的初期阶段，世界气象组织将是在秘书长层面召集一个联系委员会的最佳机构，并还认为它应当承担该委员会的秘书处。正
22、如在A方案中所述，该委员会秘书处的负责人可具有双重职责，即担任管理委员会的主席，负责所有战略和工作计划事务，同时作为该主办机构的负责人，负责当地的行政和托管事务。我们提议该联席委员会的成员，特别是管理委员会的机构成员应当为秘书处提供举足轻重的支持，其中包括援派人员和资金捐款的方式予以支持。 最后，本专题组注意到，为了迅速建立起服务框架，也许有必要先根据B方案的安排发起这个框架，并在融资文件中对该方案向A方案类型组织转变作出规定，条件是各国政府认为有必要转变。 10.7 总结要点 本专题组为按上述两个方案创立各种可行的管理机制已付出了努力。至少从长期着眼，A方案可为推动一个真实有效的和可持续的全
23、球气候服务框架的设计和实施奠定一个最佳基础。气候影响是国际社会对此有越来越多的关切，这个问题值得政府更高层的参与，这一局面将伴随政府间专门委员会的建立过程。此外，为建立并利用类似于B方案中描述的支持服务框架的各种机制，无论管理方式上作出哪种选择，对于联合国系统而言仍有相当多的机遇。当然，在初期阶段联合国系统强有力的参与和支持将是特别有益的，若选择建立上述或类似的正式机制，则需要联合国参与有关上述政府间专门委员会的辩论、设计和实施。最后，仍有机会把B方案中的某些内容纳入A方案的安排，例如：联席委员会。 7 草案 不得摘录或引用 2010年10月20日版本 8 1 2 3 5 7 9 1011 1
24、2 13 10.8 建议 根据本专题组的协商、向本专题组提交的内容和对本报告初稿的评审意见，我们提出以下建议，作为对第九章所含建议的补充： 1. 通过与联合国系统合作，作为一项高优先重点工作，各国政府应当着手实施全球气候服务4 框架，它能够带来可持续的社会经济和环境效益，其中包括支持发展和适应气候变化。 2. WMO大会应当尽早就理想的管理模式提出咨询意见，从而能够很快地建立起服务框架的工6 作机制。 3. 在未来的四年中，服务框架应当把在降低灾害风险、卫生、农业和水资源领域开发全新的8 气候服务作为工作重点。在今后四年期间，同样将以所有社会经济部门/行业为中心。 4. 在建立服务框架过程中，应把重点放在让各国政府和联合国系统参与“用户界面平台”的 工作，这将有助于在气候服务的用户与提供方之间建立广泛的对话, 这也是对负责建设服务框架各重要组成部分（观测、科研、信息系统和能力开发）的人员的一种鼓励。这将会确保全球气候服务框架得到它所需的动力。
